CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 6 juin 1995
sur le recours interjeté par ORELL FÜSSLI EXTERNA SA (OFEX), Case postale 97, 1000 Lausanne 21,
contre
la décision de la Municipalité de Nyon du 17 août 1994 lui refusant une autorisation d'affichage à la rue de la Morâche No 4.
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Composition de la section : M. A. Zumsteg, président; Mme L. Bonanomi et M. J. Widmer, assesseurs. Greffière : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Par demande du 30 juin 1994, Orell Füssli Externa SA, Publicité extérieure, (ci-après : OFEX) a sollicité de la Municipalité de Nyon l'autorisation d'installer un emplacement publicitaire destiné à recevoir des affiches pour le compte de sa clientèle, de format R12 (271 cm x 128 cm) contre la façade d'un bâtiment situé au No 4 de la rue de la Morâche, propriété de la société coopérative Migros-Genève; celle-ci a dûment signé la demande d'autorisation précitée, à laquelle étaient joints des photomontages indiquant l'emplacement d'affichage prévu, placé à une hauteur comprise entre 2,40 et 3,68 m. par rapport au niveau de la chaussée.
B. Le bâtiment sur lequel le panneau d'affichage litigieux devrait être apposé est situé au centre ville, en zone de l'ordre contigu selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984. Il s'agit d'un secteur où l'activité commerciale est intense; le rez-de-chaussée de la plupart des immeubles du quartier y est consacré. Comportant trois étages sur rez-de-chaussée, le No 4 de la rue de la Morâche abrite au rez-de-chaussée une agence de voyage et un magasin dont les vitrines donnent sur la rue. Alors que la profondeur du bâtiment n'est que d'une dizaine de mètres aux étages supérieurs, le rez-de-chaussée se prolonge sur l'arrière du bâtiment, de sorte qu'à ce niveau, la façade aveugle perpendiculaire à la rue de la Morâche est longue d'un peu plus de 22 m., sur une hauteur de 3,5 m. Cette façade est flanquée d'un ancien quai de chargement surmonté d'une marquise métallique recouverte de plastique translucide ondulé. C'est sur cette façade, qui donne sur une petite place et fait face à un centre commercial, que serait fixé le panneau litigieux.
Une enseigne pour un commerce de vêtements et de chaussures, sous forme d'un panneau haut de 0,55 m. et long de 2,50 m., a été récemment posée sans autorisation à droite de l'emplacement prévu pour le panneau d'affichage. Selon le rapport établi le 14 décembre 1994 par la police municipale, cette enseigne serait conforme aux prescriptions en vigueur. Enfin, postérieurement à la demande d'autorisation présentée par la recourante, une enseigne lumineuse renseignant sur les services de la station de taxis a été accrochée à la marquise, apparemment avec l'accord de la municipalité.
C. Par lettre du 17 août 1994, la Municipalité de Nyon a refusé l'autorisation sollicitée, motivant sa décision en ces termes :
"[...] votre projet constitue une atteinte à l'esthétique de l'ensemble du quartier".
C'est contre cette décision qu'OFEX a recouru le 25 août 1994. Dans son mémoire complémentaire du 6 septembre 1994 elle conclut, avec dépens, à la réforme de la décision litigieuse, en ce sens que l'autorisation sollicitée soit accordée. Ses arguments seront repris plus loin dans la mesure utile.
Le 14 novembre 1994, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Henri Sattiva, la municipalité a transmis le dossier de la cause au Tribunal administratif, avec ses déterminations, concluant, avec dépens, au rejet du recours. Elle a en outre produit un inventaire des emplacements d'affichage sis sur son territoire et précisé que la commune de Nyon n'avait pas adopté de règlement spécial pour les procédés de réclame.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Nyon le 16 février 1995, en présence de M. C. Ziehli, qui représentait la recourante et, pour la municipalité, de MM. E. Berta, chef du Service de l'urbanisme et J. Jenni, commandant de police, assistés de l'avocat H. Sattiva. Il a procédé à une visite des lieux en compagnie des parties.
Les représentants de la municipalité ont exposé que cette dernière avait refusé plusieurs demandes d'autorisation de la Société générale d'affichage dans le courant de l'automne 1994 et qu'elle avait en outre pour pratique de ne pas appliquer aux affiches les règles de dimensions découlant de l'art. 8 du règlement du 31 janvier 1990 d'application de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après RPR).
Considérant en droit:
1. Déposé dans les délais prescrits par l'article 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Conformément à l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité, l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er al. 1 LPR).
De l'avis de la municipalité, le panneau prévu porterait atteinte à l'esthétique de l'ensemble du quartier. De son côté, la recourante estime le refus litigieux disproportionné et contraire à l'égalité de traitement; elle fait valoir que des panneaux identiques ou plus grands que celui pour lequel une autorisation a été sollicitée ont été acceptés. Elle insiste sur le fait que l'emplacement d'affichage prévu se trouve dans un quartier à caractère commercial en expliquant que de nombreux commerces, ainsi que le centre commercial "Nyon La Combe" sont situés tout au long de la rue de la Morâche.
S'agissant de la protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 92/0101, du 7 avril 1993). L'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 118 Ia 366 et les références). Il faut donc examiner concrètement la situation au regard de l'ensembles des circonstances, en prenant notamment en considération l'affectation de la zone, la proximité des habitations, la nature de la vue qu'elles ont sur l'objet, mais également la valeur du site ou de l'environnement bâti et le degré d'urbanisation du secteur touché. L'application de la clause d'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par références à des notions communément admises (Tribunal administratif, arrêt AC 93/257, du 10 mai 1994, et les références citées; RDAF 1976, p. 268).
En l'espèce, le secteur concerné ne présente pas d'intérêt particulier du point de vue architectural. On y trouve un nombre élevé de commerces et, avec eux, de procédés de réclame divers, principalement des enseignes de toutes formes et de toutes couleurs. Le No4 de la rue de la Morâche est un bâtiment quelconque, passablement enlaidi par la marquise peu élégante qui surplombe son rez-de-chaussée. Dans ce contexte, la pose du panneau d'affichage projeté n'aura qu'un très faible impact sur cet état de fait et en tous les cas ne saurait être considéré comme choquant. Dès lors, prétendre que la pose d'un panneau d'affichage de dimensions relativement modestes constitue une atteinte à l'esthétique de l'ensemble du quartier, apparaît insoutenable. Bien plus, dans la mesure où la municipalité a admis dans d'autres secteurs, par exemple au No3 de la rue Perdtemps, des surfaces d'affichage considérablement plus grandes qui contrastent fortement avec l'environnement bâti, sa position dans le cas d'espèce confine à l'arbitraire.
3. Les procédés de réclame sont posés en principe en façade (art. 4 du règlement du 31 janvier 1990 d'application de la LPR, ci-après : RPR, applicable à défaut de réglementation communale). L'autorité compétente peut toutefois autoriser d'autres emplacements, à des conditions restrictives s'agissant des procédés de réclame pour compte propre (art. 5 RPR), sans restriction s'agissant des affiches (art. 17 LPR). Toutefois, à l'intérieur des localités, les réclames routières ayant leur propre support doivent se trouver à 3 mètres au moins du bord de la chaussée (art. 97 al. 2 OSR).
Dans le cas particulier le panneau, appliqué contre la façade, ne dérogerait pas à la règle générale. Il n'est donc soumis qu'aux restrictions de dimensions imposées par l'art. 8 RPR. Les prescriptions de dimensions établies par le règlement ont certes pour base légale l'art. 12 LPR, qui figure parmi plusieurs dispositions groupées sous la note marginale "Procédés de réclame pour compte propre". Il n'y a cependant aucune raison de penser que les procédés de réclame pour compte de tiers échappent à toute contrainte de dimensions. Les emplacements d'affichage, qui ne sont qu'une variété de réclames pour compte de tiers au sens de l'art. 10 al. 2 LPR, doivent donc en principe être soumis aux mêmes conditions.
Conformément à l'art. 8 RPR, la dimension maximale des procédés de réclame est calculée en fonction de la hauteur à laquelle ils sont posés, de la largeur de la rue ou de la place et de la nature de la zone. Entre également en considération la longueur de la façade sur laquelle le procédé est posé, si elle est supérieure à 10 m. Le panneau litigieux est conforme à cette disposition et à son annexe (tableau 1). En effet, compte tenu d'une surface maximum de base de 2,5 m2 (rue de plus de 10 m. de large), augmentée de 0,15 m2 par mètre de largeur de façade excédant 10 m. (12 x 0,15 = 1,8), le support pourrait être d'une surface de 4,3 m2, alors qu'il ne représente en l'espèce que de 3,46 m2. En outre, en l'absence d'autres procédés de réclame actuellement autorisés sur la façade, le panneau litigieux respecte également le tableau 2 auquel renvoie le dernier alinéa de l'art. 8 RPR (proportion maximale de la façade occupée par des procédés de réclame). La surface du panneau litigieux représente en effet moins du 15 % de la surface de la façade, large de 22 m., même en ne tenant compte pour la hauteur de cette dernière que de la partie correspondant au rez-de-chaussée, soit 3,50 m.
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Conformément à la pratique du tribunal administratif, il n'y a cependant pas lieu de mettre un émolument à la charge de la Commune de Nyon, dont la municipalité a statué dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. La société recourante a pour sa part, conclut à l'allocation d'une "équitable indemnité de procédure". Elle n'a toutefois pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire extérieur à ses services, et la jurisprudence ne reconnaît pas à la partie qui obtient gain de cause le droit à une indemnité pour le temps qu'elle a consacré au procès (JT 1975 III 64; 1973 III 108). Elle n'a par ailleurs pas eu à supporter de frais de vacation appréciables.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Nyon, du 17 août 1994, est annulée.
III. La Municipalité de Nyon est invitée à délivrer à Orell Füssli Externa SA l'autorisation sollicitée le 30 juin 1994 pour la pose d'un panneau d'affichage au No4 de la rue de la Morâche.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 6 juin 1995/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.