Département des finances et de l'agriculture (DFA)/Commission foncière rurale, Section I, A.________, B.________, C.________ | Vente d'un domaine agricole de deux frères à un tiers agriculteur. Dénonciation d'une tierce personne qui soutient que le tiers agriculteur n'aurait pas l'intention d'exploiter personnellement le domaine acheté. Refus de la CFR I d'entrer en matière sur la dénonciation. Recours du DFA contre ce refus.
Il convient de bien circonscrire l'objet du litige, l'art. 71 LDFR permettant à l'autorité compétente en matière d'autorisation de révoquer sa décision lorsque l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses indications. En l'espèce, l'acquisition n'a pas eu lieu immédiatement après la délivrance de l'autorisation de sorte que celle-ci a dû être renouvelée. La date effective de la reprise du domaine n'est pas claire et les circonstances pourraient avoir changé entre 2019 et 2020, notamment en raison d'un hypothétique contrat avec un tiers fermier. Il appert que ces questions n'ont pas été suffisamment instruites et que la décision attaquée doit être annulée, la cause étant renvoyée à la CFR I pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans l'hypothèse où de fausses déclarations de l'acheteur seraient établies dans une première phase, il conviendra que la CFR I apprécie, dans une deuxième phase, s'il y a lieu d'ordonner la révocation de l'autorisation d'acquisition. Recours partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité.
Recours au TF déclaré irrecevable (2C_304/2024 du 2 juillet 2024)
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mai 2024
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Etienne Poltier, juge rapporteur, et M. Antoine Rochat, assesseur.
Recourant
Département des finances et de l'agriculture, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale, Section I, à Lausanne,
Propriétaire
A.________ à ********
Tiers intéressés
1.
B.________ à ********
2.
C.________ ******** tous deux représentés par Me Félicien MONNIER, avocat à Lausanne.
Objet
droit foncier rural
Recours Département des finances et de l'agriculture (DFA) c/ décision de la Commission foncière rurale du 26 mai 2023 refusant d'entrer en matière sur la dénonciation du 20 juin 2022 adressée par D.________.
Vu les faits suivants:
A. a) Né le ******** 1953, A.________ se trouvait, en 2018, à la tête d’un domaine agricole dont le centre d’exploitation se trouvait à Bussigny (bâtiment ECA n° ******** sis sur la parcelle n° ********); il détenait par ailleurs divers biens-fonds sur le territoire des communes de Bussigny, Boussens, Echandens et Penthaz, notamment. La parcelle n° ******** de Bussigny, à la suite de nouvelles mesures d’aménagement, se trouvait en zone d’habitation collective et était entourée de biens-fonds affectés à la zone à bâtir. Il envisageait ainsi le déplacement de son centre d’exploitation.
b) C.________, né le ******** 1957, et son frère B.________, né le ********1952, se trouvaient à la même date à la tête d’une entreprise agricole, dont le centre d’exploitation était situé à Oulens-sous-Echallens. Leur domaine était composé principalement des parcelles nos ******** et ******** sises dans cette commune (cette seconde parcelle abritait également le centre d’exploitation), ainsi qu’un bien-fonds sur le territoire de la commune de Boussens. Souhaitant prendre leur retraite, les frères C.________ et B.________ ont projeté d’aliéner leur entreprise. A cet effet, ils ont fait établir, par Estimapro, une expertise portant sur l’estimation de la valeur de leur domaine et du prix licite de celui-ci; le rapport, du 22 décembre 2017, conclut à un prix licite global du domaine de 4'363'490 francs.
B. a) Par lettre du 11 juin 2019, accompagné du formulaire de requête à la Commission foncière rurale section I (ci-après : la CFR), la notaire Sophie Vautier Dreyer a formé, au nom des frères C.________ et B.________, une requête en vue de l’autorisation de la vente de leur entreprise agricole, composée des parcelles nos ******** et ******** d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que n° ******** de Boussens. Elle a exposé tout d’abord les vœux des aliénateurs souhaitant prendre leur retraite et dès lors se défaire de leur entreprise. Elle a également présenté la situation de A.________, soulignant que celui-ci devait se reconstituer un centre d’exploitation, en remplacement de celui qu’il détenait à Bussigny. Ce courrier précisait ce qui suit :
″Monsieur A.________ a bien entendu l’intention d’exploiter personnellement le domaine qu’il se propose d’acquérir de Messieurs C.________ et B.________ et il a les capacités pour le faire. Ils ont convenu entre eux que Monsieur A.________ commencera à exploiter personnellement les terrains dès la fin de ce printemps 2019.″
On lit encore dans le formulaire de requête adressé le même jour à la CFR que l’acquéreur a l’intention d’exploiter personnellement l’entreprise au sens de l’art. 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
b) Par décision du 28 juin 2019, la CFR a autorisé l’acquisition de l’entreprise des frères C.________ et B.________ par A.________, ″vu l’absence de motif de refus″.
La Direction générale de l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (ci-après: la DGAV) a déclaré, par courrier du 15 juillet suivant, qu’elle n’entendait pas faire usage de son droit de recours.
c) Par lettre du 1er décembre 2020, la notaire précitée s’est adressée à nouveau à la CFR, en rappelant la teneur de l’autorisation précitée (délivrée dans le dossier AUT 1767). Elle indiquait que, pour diverses raisons, la reprise du domaine agricole des frères C.________ et B.________ par A.________ n’avait pas encore eu lieu, mais que la signature de l’acte de transfert était prévue pour le début de l’année 2021. Elle ajoutait :
″Votre autorisation datant de plus d’une année, je vous saurais gré de bien vouloir me confirmer sa validité, étant précisé que les informations qui vous ont été communiquées le 11 juin 2019 et sur lesquelles vous avez basé votre décision sont toujours valables.″
La CFR, dans une correspondance du 9 décembre 2020, a donné une suite favorable à cette lettre en confirmant la validité de la décision du 28 juin 2019, ″dans la mesure où la situation de fait n’a pas changé″.
d) Par acte notarié Vautier Dreyer, C.________ et B.________ ont vendu à A.________ l’entreprise agricole dont ils étaient propriétaires, soit les parcelles nos ******** et ******** d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que la parcelle n° ******** de Boussens; le prix a été fixé à un montant de 4'480'000 francs.
Les différentes clauses de cet acte de vente n’appellent pas de mention particulière, sous une modeste réserve. En effet, les biens-fonds d’Oulens-sous-Echallens, objets de la vente, ont été convoités par l’entreprise F.________ pour l’exploitation d’une décharge ou d’un centre de traitement des déchets. Cela étant, les vendeurs se sont vu accorder par l'acte de vente un droit au gain dans l’hypothèse où tout ou partie des immeubles objets de cet acte serait vendu en vue d’y réaliser une décharge ou un centre de tri des déchets, ce à concurrence de 33% du gain net réalisé.
e) On notera encore que B.________, ayant atteint l’âge de la retraite en 2017, a acquis avec son épouse une parcelle sur la commune du Lieu aux fins d’y résider pour sa retraite; il y habite d’ailleurs depuis 2018. Il a cependant fait les trajets depuis la Vallée de Joux pour venir exploiter son domaine dans l’attente que la vente de celui-ci puisse aboutir. Les frères B.________ et C.________ ont poursuivi cette exploitation en 2021, sur la base d’un contrat de location passé avec l’acquéreur A.________ (contrat du 14 avril 2021). Selon ce contrat, il est précisé que A.________, après les récoltes, devra se charger de planter les cultures intermédiaires et les cultures pour l’année 2022.
Les frères BC.________ ont enfin cédé à A.________ leur parc de machines et notamment leurs véhicules agricoles.
C. a) Agissant par l’intermédiaire d'un avocat en date du 20 juin 2022, D.________, lequel s’était intéressé en 2018 à l’acquisition de l’entreprise des frères B.________ et C.________, a adressé une dénonciation à la CFR au sujet de la transaction précitée. En substance, il estimait que l’acheteur A.________ avait donné de fausses indications à la CFR en vue d’obtenir l’autorisation délivrée le 28 juin 2019.
b) La CFR s’est adressée notamment à la DGAV dans le cadre de l’instruction de cette dénonciation, en lui demandant divers renseignements; cette dernière les a fournis le 19 août 2022, en y joignant diverses pièces. La DGAV expose ainsi la situation de A.________ en plusieurs volets.
aa) Tout d’abord, en 2021, A.________ exploitait un domaine de 13.24 hectares de surface agricole utile, composé de diverses parcelles sises sur les communes de Bussigny, Echandens et Villars-Sainte-Croix. Il déclarait utiliser le bâtiment ECA n° ******** de Bussigny comme centre d’exploitation. Pour l’année 2022, il annonçait un domaine de 12.7 hectares de surface agricole utile, toujours avec le bâtiment ECA n° ******** de Bussigny comme centre d’exploitation.
bb) Par ailleurs, A.________ avait conclu avec E.________, le 4 avril 2020, un bail à ferme portant sur de nombreuses parcelles qu’il exploitait précédemment. Selon ce contrat, le bail à ferme portait notamment sur le bâtiment agricole ECA n° ********; il devait s’étendre en outre à un bâtiment en construction sur la parcelle n° ******** de Bussigny. Le centre d’exploitation de E.________ devait donc – apparemment – être abrité successivement par le bâtiment ECA n° ********, puis dans le nouveau bâtiment à ériger sur la parcelle n° ******** (art. 3 al. 4 du bail à ferme précité).
On note également au dossier un second bail à ferme agricole, désigné comme avenant du précédent, passé entre les mêmes parties (E.________ étant indiqué comme domicilié au ********, à 1030 Bussigny); il a été conclu le 1er mars 2022, avec effet rétroactif au 1er novembre 2021. Il porte sur les parcelles nos ******** et ******** d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que n° ******** de Boussens, ce qui correspond au domaine acquis par A.________ des frères B.________ et C.________.
c) La CFR a donné l’occasion à A.________ d’exercer son droit d’être entendu; elle lui a d’ailleurs adressé plusieurs correspondances dans le but de le convoquer à une audience qui s’est finalement déroulée le 8 mai 2023.
Lors de cette séance, A.________ a indiqué avoir déclaré 5 hectares de surface agricole utile en 2023, qu’il travaillait en maraîchage. Il a précisé qu'il ne touchait plus de paiements directs mais avait gardé son numéro d'exploitation. Il a déclaré avoir exploité le domaine d'Oulens-sous-Echallens des frères B.________ et C.________ dès le mois d'octobre 2021 et avoir cultivé ces terres personnellement malgré le bail conclu avec E.________ en avril 2022, car E.________ se battait depuis trois ans pour obtenir sa reconnaissance par la DGAV et toucher des paiements directs. A.________ a affirmé ne percevoir aucun fermage de E.________, ni pour Oulens-sous-Echallens, ni pour les autres biens-fonds affermés. Il a souligné que le bail du 10 mai 2022 serait applicable le jour où E.________ toucherait les paiements directs. A.________ a encore évoqué un projet d’acquisition en 2020 du domaine des frères B.________ et C.________ par E.________, qui ne s'était pas réalisé.
D. Par décision du 26 mai 2023, la CFR a refusé d’entrer en matière sur la dénonciation du 20 juin 2022 d’D.________, de sorte que la question d’une révocation de la décision rendue le 28 juin 2019 (dossier AUT 1767) n’entrait pas en considération. Cette décision a été notifiée à la DGAV par pli du 12 juin 2023, reçu par cette dernière le 14 juin.
E. Agissant par acte du 13 juillet 2023, soit en temps utile, le Département des finances et de l’agriculture a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Il conclut en substance à la réforme du prononcé attaqué, en ce sens qu’il est entré en matière sur la dénonciation précitée, que la décision du 28 juin 2019 est en outre révoquée et qu’enfin il est donné ordre au conservateur du registre foncier de réinscrire C.________ et B.________ comme propriétaires des parcelles nos ******** et ******** d’Oulens-sous-Echallens et n° ******** de Boussens. Le département conclut subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi à la CFR du dossier pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 19 septembre 2023, la CFR s’en est remise à justice sur le sort du recours. Agissant par l’intermédiaire d'un avocat commun, les frères C.________ et B.________ ont déposé des déterminations sur le recours; ils relèvent qu’ils n’assument aucune responsabilité dans l’origine de la présente procédure, de sorte qu’ils déclarent s’en remettre à justice quant au sort à réserver au recours; ils requièrent expressément d'être déchargés de tout frais ou dépens.
Par lettre du 27 novembre 2023, A.________ a déclaré s’opposer à une éventuelle révocation de la décision du 28 juin 2019.
Agissant toujours par leur conseil, les frères C.________ et B.________ ont encore complété leur prise de position en date du 6 décembre 2023.
Considérant en droit:
1. a) Le recours a été formé par le Département des finances et de l’agriculture. Or, celui-ci est désigné comme autorité de surveillance en matière de droit foncier rural sur le plan cantonal. Dès lors, l’art. 83 al. 3 LDFR lui confère la qualité pour recourir à l’encontre des décisions d’autorisation; cette habilitation vaut également dans l’hypothèse où l’autorité compétente, en l’occurrence la CFR, refuse de révoquer une autorisation entrée en force.
Le pourvoi s’avère ainsi recevable; tel est à tout le moins le cas sur le principe, qu’il conviendra de nuancer s’agissant de certaines conclusions (voir ci-dessous consid. 2).
2. Avant d’examiner les mérites du pourvoi, il convient de formuler quelques généralités s’agissant de la révocation des décisions administratives entrées en force, puis d’examiner de manière plus précise le régime prévu dans ce domaine par l’art. 71 LDFR.
a) Lorsque la décision n’est plus susceptible d’un recours ordinaire, elle acquiert force (ou autorité matérielle) de chose décidée. L’administré doit alors pouvoir compter sur la stabilité du régime juridique qui en découle et, suivant le principe général de la bonne foi, y adapter son comportement. Toutefois, l’administration est aussi tenue d’assurer l’exacte concrétisation du droit objectif; cette obligation lui incombe en permanence, en particulier en présence de décisions à effet durable. L’administration est ici confrontée à une tension entre ces deux postulats contradictoires. La jurisprudence a admis le principe que l’autorité avait la faculté de modifier de manière unilatérale la décision — irrégulière — entrée en force; toutefois, le Tribunal fédéral a estimé qu’il convenait de tenir compte de la confiance placée par l’administré dans la décision définitive, de sorte que la révocation n’est possible que sur la base d’une pesée soigneuse des intérêts en présence, l’intérêt public à l’exacte concrétisation du droit objectif (ce qui est proche de l’application du principe de la légalité), d’une part, l’intérêt privé de l’administré au maintien de la décision, d’autre part (intérêt à la sécurité du droit; voir par exemple ATF 100 Ib 299, spéc. 302).
b) aa) La modification d’une décision administrative entrée en force (cette remarque vaut aussi bien en matière de révocation, à l’initiative de l’autorité, que de réexamen ou de révision, sur demande d’une partie) suppose une démarche en deux étapes (sur la modification des décisions administratives, voir de manière générale Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5ème éd., Berne 2022, N 848 ss; Etienne Poltier, La modification des décisions administratives in Bernasconi/Morgani (édit.), Res iudicata – e poi ? Revisione, rettifica, riconsiderazione e istituti analoghi, Bâle 2023, p. 43 ss.).
Dans la première étape, il s’agit de déterminer si la décision en cause est ou non irrégulière, ce qui justifie d’écarter l’obstacle que constitue le caractère de "chose décidée" de la décision entrée en force. Lorsque l’initiative de la correction émane de l’administré, cette première étape apparaît clairement: l’autorité se doit de vérifier ‑ au plan procédural ‑ que les conditions lui permettant d’entrer en matière sur la demande de réexamen ou de révision sont remplies. Lorsque tel n’est pas le cas, la demande doit être déclarée irrecevable. Dans l’hypothèse où l’autorité prend elle-même l’initiative d’une modification de la décision, cette première étape reste (dans la règle) occulte; elle ne débouche en effet pas nécessairement sur une décision formelle de l’autorité. Cette dernière n’en vérifie pas moins que des motifs justifient qu’elle se penche à nouveau sur la décision pourtant dotée de la force (autorité matérielle) de chose décidée.
Une fois levé l’obstacle d’une décision entrée en force, l’autorité doit procéder, dans la seconde étape, à un nouvel examen sur le plan matériel. A l’issue de celui-ci, elle peut, sur la base d’une pesée soigneuse des intérêts en présence (c’est la balance d’intérêts dont on a parlé plus haut), modifier la décision initiale, mais aussi la maintenir.
bb) S’agissant de la première étape, l’examen porte sur l’existence d’une irrégularité de la décision, laquelle peut découler de diverses causes, de fait ou de droit. Ainsi, la décision en cause peut se révéler viciée, dès l’origine, parce qu’elle repose sur un état de fait erroné; dès l’instant que l’erreur sur les faits retenus porte sur un élément de nature à influer sur la décision, il y a matière à revenir sur la décision initiale entrée en force. L’irrégularité de la décision initiale peut aussi résulter plus simplement d’une mauvaise application du droit. Il se peut également que la décision soit affectée d’une irrégularité subséquente, liée à l’évolution de la situation de fait ou du droit positif; on ne se trouve toutefois pas dans ce cas de figure en l’espèce.
cc) Si la possibilité d’une révocation doit, à l’issue de la première étape, être admise, il reste que celle-ci peut se heurter aux exigences de la sécurité du droit. Ainsi, la modification effective de la décision irrégulière ne peut intervenir qu’après une balance des intérêts; il s’agit de comparer ici l’intérêt public à l’exacte concrétisation du droit objectif et l’intérêt (privé) au maintien de la décision initiale (balance d’intérêts entre principe de la légalité et protection de la bonne foi; cf. Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 868; ATF 143 II 1 consid. 5.1; 137 I 69 consid. 2.3).
La jurisprudence illustrant cette balance d’intérêts est très riche. Elle comporte diverses balises groupant certaines configurations typiques, respectivement celles où prévaut la protection de la confiance (ou la sécurité du droit) et celles où l’intérêt public à l’application de la loi va l’emporter (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 871 ss). Dans la première catégorie, certains auteurs rangent le cas dans lequel la décision a été suivie de la transaction de droit privé autorisée par celle-ci (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8ème éd., Zurich 2020, N° 1257 ss); on trouve dans la seconde catégorie l’hypothèse de décisions obtenues par l’administré bénéficiaire (autorisations, subventions, p.ex.) sur la base d’informations fausses ou incomplètes (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 876).
c) Sous l’angle procédural, on relèvera que l’autorité compétente pour prononcer la révocation ou pour statuer sur une demande de révision ou de réexamen est celle qui a rendu la décision initiale; on admet également, à certaines conditions, que l’autorité hiérarchiquement supérieure, voire l’autorité de surveillance, puisse y procéder (ATF 137 I 69 spéc. 71; 107 Ib 35 spéc. 36). La procédure à suivre est la même que pour la décision initiale et la nouvelle décision interviendra dans les mêmes formes que celle-ci.
Les nouvelles décisions, au même titre que la décision initiale, sont susceptibles de recours, suivant les mêmes voies de droit. Tel est le cas des décisions de révocation, comme aussi des nouvelles décisions rendues sur le fond à la suite d’une demande de révision ou de réexamen. Cependant, dans l’hypothèse où l’autorité refuse d’entrer en matière sur une telle demande de l’administré, ce dernier peut contester exclusivement ce prononcé d’irrecevabilité; concrètement, il peut faire valoir seulement que l’autorité n’a, à tort, pas admis l’existence de motifs de révision ou de réexamen (par exemple, celle des faits nouveaux importants allégués par l’intéressé).
d) On a présenté jusqu’ici les principes généraux dégagés par la jurisprudence en matière de modification des décisions administratives. Il faut souligner cependant que de nombreuses lois spéciales abordent ce thème; elles interviennent aussi bien à propos de la première phase du raisonnement (la question est de savoir s’il existe des motifs de revenir sur la décision entrée en force) que sur la seconde (il s’agit de déterminer si cette décision doit ou non être modifiée). On peut citer à cet égard par exemple le cas de l’art. 71 al. 1 LDFR, pertinent en l’espèce. Ces règles peuvent limiter les motifs permettant de revenir sur une décision entrée en force, mais elles peuvent porter également sur la modification de la décision de fond, notamment en orientant la pesée d’intérêts à laquelle il y a lieu de procéder usuellement (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., Nos 848 et 854).
e) aa) Selon l'art. 71 al. 1 LDFR, l'autorité compétente en matière d'autorisation révoque sa décision lorsque l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses indications. La révocation est soumise à deux conditions cumulatives (dans ce sens, TF 2C_761/2020 du 16 décembre 2021 consid. 4.2.2). La première est une condition objective: l'acquéreur doit avoir donné de fausses indications sur des faits juridiquement déterminants pour l'octroi de l'autorisation. Ces fausses indications doivent avoir été causales, en ce sens que l'autorisation aurait dû être refusée si l'autorité compétente avait connu la situation objectivement exacte. La seconde condition est subjective: l'autorisation doit avoir été "captée" ("erschlichen"). Il y a captation lorsque l'intéressé connaît ou doit connaître l'inexactitude de ses indications et qu'il les fait dans le dessein d'obtenir une autorisation qui lui serait sinon refusée (Beat Stalder in Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2ème éd., 2011, nos 3 et 4 ad art. 71).
Lorsqu'elle statue, l'autorité compétente doit en outre procéder à la pesée des intérêts entre l'intérêt à une application correcte du droit objectif et l'intérêt à la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Elle doit également tenir compte du principe de proportionnalité (Beat Stalder, op. cit., no 2 ad art. 71).
bb) On constate ainsi que l’application de la loi spéciale, en l’occurrence l’art. 71 LDFR, n’exclut pas de procéder comme exposé plus haut en deux étapes. L’autorité doit examiner tout d’abord si la décision initiale est irrégulière, cependant uniquement pour le motif que celle-ci repose sur de fausses déclarations de l’intéressé. Et, si l’instruction la conduit à entrer en matière, elle doit, dans la seconde phase, procéder à la balance usuelle des intérêts, le dol de l’intéressé devant sans doute revêtir un poids significatif dans cette pesée d’intérêts.
cc) Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée s’est arrêtée à la première phase pour conclure qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur la décision du 28 juin 2019 entrée en force. Cela étant, l’autorité de céans ne saurait étendre son examen à la seconde phase; autrement dit, les conclusions du département recourant, tendant à la révocation de la décision précitée, puis à ce qu’ordre soit donné au conservateur du registre foncier de corriger le contenu de ce registre, apparaissent ainsi irrecevables, dans la mesure où elles débordent de l’objet du litige. Il s’agit donc uniquement, dans le cadre du présent recours, d’examiner si c’est à juste titre que la CFR a écarté l’existence de motifs de révocation de l’autorisation AUT 1767, soit de fausses déclarations de A.________ (consid. 3 ci-après).
3. a) S’agissant des aspects de fond, un bref survol des dispositions topiques est nécessaire. L’art. 9 LDFR traite tout d’abord de la notion d’exploitant à titre personnel; il prévoit :
″1 Est exploitant à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles et, s’il s’agit d’une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci.
2 Est capable d’exploiter à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l’agriculture de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et diriger personnellement une entreprise agricole.″
Une personne est qualifiée d’exploitant à titre personnel d’immeubles agricoles, dès lors qu’elle cultive personnellement les terres. Pour de nouveaux immeubles qu’il n’exploite pas encore (par exemple en tant que fermier), l’acquéreur doit s’engager à cultiver personnellement les terrains qu’il entend acquérir; s’agissant d’un fait futur, il suffit qu’il rende ce comportement vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise en évidence de ses attaches actuelles ou passées avec l’agriculture (TF 2C_520/2021 du 21 décembre 2021 consid. 6.2 et les auteurs cités).
En vertu de l’art. 61 LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise agricole (cf. art. 7 LDFR) doit obtenir une autorisation (al. 1); celle-ci est accordée lorsqu’il n’existe aucun motif de refus (al. 2). L’acquisition d’une entreprise agricole est notamment refusée lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR), sous réserve des exceptions mentionnées à l’art. 64 al. 1 LDFR.
b) La question centrale, dans le cas d’espèce, est ainsi de déterminer si A.________ a fait de fausses déclarations s’agissant de son intention d’exploiter personnellement le domaine des frères C.________ et B.________, ce en vue d’obtenir l’autorisation d’acquérir ce domaine (réunissant ainsi les conditions objective et subjective, posées à l’application de l’art. 71 al. 1 LDFR précité).
aa) On se souvient que l’intimé A.________ a déclaré vouloir exploiter personnellement le domaine qu’il entendait acquérir. Il l’a indiqué, par l'intermédiaire de sa notaire, dans un courrier du 11 juin 2019; puis, toujours sous la plume de sa notaire, il a confirmé expressément que les informations communiquées précédemment dans le courrier du 11 juin 2019 restaient toujours valables. Certes, ce dernier point est quelque peu approximatif, puisque, dans la lettre de 2019, l’intéressé annonçait reprendre l’exploitation du domaine d’Oulens à partir de 2019; or, tel n’a pas été le cas avant l’acte de vente de février 2021. Il n’en a rien été non plus d’ailleurs durant le dernier trimestre de l’année 2021 (puisque les tiers intéressés ont encore exploité leur domaine jusqu'au mois d'octobre de cette année-là).
Par ailleurs, la situation qui a suivi reste peu claire. Il semble en effet résulter d’un contrat de bail à ferme passé avec E.________ que ce dernier devait exploiter le domaine acquis dès l’automne 2021. A.________ affirme au contraire exploiter lui-même ce domaine, le bail à ferme conclu avec E.________ n’ayant pas été effectivement exécuté au motif que ce dernier n’avait pas encore droit aux paiements directs.
bb) Les tiers intéressés (soit les frères C.________ et B.________) font valoir qu'au moment où la décision de 2019 a été rendue, on ne pouvait reprocher à A.________ de fausses déclarations car il avait bien, à ce moment-là, l’intention d’exploiter lui-même le domaine qu’il convoitait. Cet argument ne paraît pas déterminant; l’idée du législateur de limiter strictement les motifs de révocation ne se justifie en effet que dans l’hypothèse où la décision autorisant la vente est effectivement suivie d’une vente: il s’agit en somme de limiter le plus possible les situations dans lesquelles la transaction de droit privé – achevée et transcrite au registre foncier, mais seulement une telle transaction – ne repose plus sur aucune autorisation, ce en raison d’une révocation (auquel cas, il convient d’appliquer l’art. 72 LDFR ; dans ce sens Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., N° 1257 ss; Beat Stalder, op. cit., n° 1 ad art. 71). Or en l’espèce, l’acte de vente n’a été instrumenté, puis inscrit au registre foncier, qu’en 2021. Dans cette mesure, il est cohérent d’exiger que l’acheteur, dans ses démarches postérieures à 2019, mais avant l’acte de vente, fasse aussi en toute transparence des déclarations véridiques, seules de telles déclarations pouvant servir de fondement à une confirmation de la décision initiale. Autrement dit, pour examiner l’existence ou non de fausses déclarations, on doit se placer aussi bien en juin 2019 qu’en décembre 2020.
cc) aaa) L’âge de A.________ était connu de la CFR en 2019 déjà. Ce dernier allait lui aussi atteindre l’âge de la retraite, de sorte qu’il ne pourrait plus prétendre au versement des paiements directs. Or, selon l’expérience générale, un agriculteur ne peut guère satisfaire l’exigence d’une exploitation à titre personnel s’il ne bénéficie pas des paiements directs (Hofer in Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2ème éd., 2011, N° 11f ad art. 9). Néanmoins, il va de soi que A.________ n’a pas fait de fausses déclarations à cet égard, de sorte que cette circonstance ne saurait être prise en considération dans le cadre de l’art. 71 al. 1 LDFR.
bbb) L’exploitant à titre personnel, au sens de l’art. 9 LDFR peut être le propriétaire, d’une part, ou le fermier, d’autre part (Hofer, op. cit., N° 15 ss pour le propriétaire, N° 16a pour le fermier).
En l’espèce, l’état de fait est sur ce point extrêmement confus, sauf à faire abstraction du bail à ferme conclu avec E.________ pour le domaine d’Oulens – on rappelle d’ailleurs qu’un projet d’acquisition en 2020 du domaine des frères C.________ et B.________ par E.________ avait aussi été envisagé. Autrement dit, en l’état du dossier, la cour de céans ne sait pas qui du propriétaire A.________ ou du fermier E.________ pouvait être considéré comme exploitant à titre personnel dès l’automne 2021; on observe d’ailleurs que le premier déclarait le bâtiment ECA n° ********, sis sur la parcelle n° ******** de Bussigny, comme centre d’exploitation, alors que le second disposait du même bâtiment à teneur du bail à ferme (on ne sait au reste pas à quoi était affecté le bâtiment d’exploitation sis sur la parcelle n° ******** d’Oulens).
dd) De manière générale, celui qui entend acquérir une entreprise agricole doit avoir la capacité de l’exploiter à titre personnel, ainsi que la volonté concrète de le faire.
Exploiter l’entreprise signifie d’ailleurs prendre toutes les décisions essentielles à la conduite de celle-ci, mais aussi consentir une force de travail dans la culture et la gestion du domaine. On peut douter que A.________ ait, après l’acquisition, réellement "exploité à titre personnel", au sens de l’art. 9 LDFR, le domaine acquis en 2021. De tels éléments devaient amener la CFR à se demander si l’intéressé lui avait présenté sa situation et ses intentions à cet égard de manière transparente, aussi bien en 2019 qu’en 2020 ou s’il lui avait au contraire dissimulé certains aspects de son projet.
Par ailleurs, si le bail conclu avec E.________ correspond à la réalité – mais ce point paraît contesté –, il existe alors des indices dans le sens de la thèse suivant laquelle A.________ aurait fait de fausses déclarations à l’intention de la CFR, à tout le moins en 2020: la conclusion d’un tel bail pourrait signifier que A.________ n’avait jamais eu réellement l’intention d’exploiter lui-même le domaine ou, à tout le moins, qu’il n’avait l’intention de le faire que très passagèrement.
c) En définitive, la cour de céans est confrontée à un état de fait comportant de nombreux points d’ombre (évoqués ci-dessus sous let. b). La CFR apparaît mieux placée pour procéder à un complément d’instruction à ce sujet.
Il convient ainsi d’annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à la CFR pour complément d’instruction et pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans ce cadre, il paraîtrait notamment utile qu’elle procède à l’audition de E.________ comme témoin et réentende A.________. On relève encore à ce propos que l’autorité intimée, jusqu’ici, s’en est tenue à la première phase de l’examen à conduire en matière de révocation de décisions administratives entrées en force. Au cas où elle conclurait, à l’issue de la première phase, qu’une révocation doit être envisagée, il lui incomberait, dans la seconde phase, de procéder à une balance d’intérêts (entre l’intérêt à la bonne application de la loi, d’une part, et celui de la protection de la confiance, d’autre part; on pense notamment aux intérêts des vendeurs). On ne voit d’ailleurs pas que cette pesée d’intérêts puisse être effectuée, en première instance, par la CDAP.
4. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être admis partiellement. La décision attaquée doit ainsi être annulée, le dossier étant renvoyé à la CFR pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
5. Les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de A.________, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis partiellement, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue le 26 mai 2023 par la Commission foncière rurale, section I (refus d’entrer en matière sur une dénonciation en vue de la révocation de la décision rendue le 28 juin 2019 dans le dossier AUT1767) est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. L’émolument d’arrêt, par 2’000 (deux mille) francs, est mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2024
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.