CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 janvier 1999
sur le recours interjeté par l'Office fédéral de la justice, à Berne,
contre
la décision de la Commission foncière, section II, du 20 mars 1998, autorisant Alexander John Wrighton a acquérir la parcelle N° 2272 de la Commune d'Ollon.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. D. Malherbe et M. A. Rochat, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. La Banque Raiffeisen du Chablais vaudois est propriétaire de la parcelle N° 2272 de la Commune d'Ollon. Sis à Villars-sur-Ollon, ce bien-fonds mesure 1'201 m²; il supporte un chalet comprenant un sous-sol, un rez-de-chaussée et un étage.
B. Alexander John Wrighton est un ressortissant britannique, divorcé, domicilié à Londres; le 30 janvier 1998, il a requis de la Commission foncière, section II (ci-après : CF II), l'autorisation d'acquérir la parcelle N° 2272 au titre de logement de vacances. Invité par la CF II à fournir des précisions sur l'occupation du chalet, Alexander John Wrighton a répondu le 9 mars 1998, par l'intermédiaire de son mandataire, qu'il l'utiliserait régulièrement avec ses parents et sa fille; il ajoutait qu'il avait un frère marié avec deux enfants. En date du 20 mars 1998, la CF II a délivré l'autorisation sollicitée, assortie des charges usuelles en pareil cas.
C. L'Office fédéral de la justice (OFJ) recourt contre cette décision : il demande au tribunal principalement de l'annuler, subsidiairement de renvoyer l'affaire à la CF II. Celle-ci conclut au rejet du pourvoi. Le tribunal a statué sans tenir d'audience.
Considérant en droit:
1. A teneur de l'art. 20 al. 2 lit. b de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE), l'OFJ a qualité pour agir lorsque, comme en l'espèce, l'autorité cantonale habilitée à cet effet a renoncé à recourir; par ailleurs, le pourvoi a été formé dans le délai de 30 jours prescrit par l'art. 20 al. 3 LFAIE. Il se justifie donc d'entrer en matière sur le fond du litige.
2. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui s'offre à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et FO 97/014 du 23 septembre 1998).
3. L'art. 9 LFAIE habilite les cantons à disposer que l'autorisation peut être accordée à une personne physique qui acquiert un immeuble en tant que logement de vacances (al. 2); les cantons déterminent périodiquement les lieux où l'acquisition de logements de vacances par des personnes à l'étranger est nécessaire au développement du tourisme (al. 3). A teneur de l'art. premier de la loi vaudoise du 19 novembre 1986 d'application de la LFAIE, l'autorisation d'acquérir est accordée - sous certaines réserves - à une personne physique lorsque l'immeuble lui sert de logement de vacances (al. 3); cette même disposition charge le Conseil d'Etat d'établir une liste des lieux dans lesquels l'acquisition d'un logement de vacances peut être autorisée (al. 4). L'immeuble litigieux est situé à Villars-sur-Ollon: or, depuis le 17 février 1987, cette partie de la Commune d'Ollon figure au nombre des lieux dans lesquels l'acquisition d'un logement de vacances peut être autorisée.
4. L'art. 12 LFAIE régit les motifs impératifs de refus: ainsi l'autorisation d'acquérir sera-t-elle refusée lorsque la surface de l'immeuble est supérieure à ce qu'exige l'affectation de celui-ci (lit. b). L'art. 12 lit. b LFAIE est notamment précisé par l'art. 10 al. 2 de l'ordonnance du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (OAIE), selon lequel la surface nette de plancher habitable des logements de vacances ne doit pas, en règle générale, dépasser 100 m²; elle se détermine dans ces limites selon le besoin de l'acquéreur et de ses proches, à condition qu'ils utilisent régulièrement l'appartement ensemble.
a) En substance, le recourant rappelle que le maximum de 100 m² imposé par l'art. 10 al. 2 OAIE ne peut être dépassé qu'à la stricte condition que la preuve d'un besoin soit apportée; il fait ainsi grief à la CF II d'avoir autorisé l'acquisition d'un logement de vacances totalisant, selon lui, près de 240 m² de surface habitable. A quoi l'autorité intimée objecte en résumé que, dans le cadre de l'application de l'art. 10 al. 2 OAIE, il n'existe aucune limite absolue; elle met par ailleurs en cause le calcul de la surface habitable tel que présenté par le recourant.
b) On peut considérer le chiffre de 100 m² figurant à l'art. 10 al. 2 OAIE comme situant la surface normale d'un logement de vacances. Cela signifie que, si les besoins de l'acquéreur se révélaient particulièrement modestes, rien n'empêcherait de s'écarter vers le bas de cette règle générale (voir Mühlebach/Geissmann, Commentaire de la LFAIE, Brugg/Baden 1986, note 9 ad art. 12); à l'inverse, l'ordre de grandeur exprimé par la disposition précitée peut également être dépassé (voir notamment Geissmann et consorts, Grundstückerwerb in der Schweiz durch Personen im Ausland, 1998, p. 44, note 123), mais à certaines conditions précisées par la jurisprudence.
A cet égard, si les deux arrêts cités par l'OFJ (ATF 107 Ib 369 et 108 Ib 110) ne présentent ici qu'un intérêt limité, il en est un autre (ATF 108 Ib 1 = JT 1984 I 281 consid. 4b) dont on peut toujours s'inspirer malgré sa relative ancienneté (v. Mühlebach/Geissmann, op. cit., note 10 ad art. 12) : statuant alors sur l'un des cas d'intérêt légitime à l'acquisition envisagés par l'ancien arrêté fédéral du 23 mars 1961 et ses dispositions d'application, le Tribunal fédéral avait interprété de façon assez large la notion de famille de l'acquéreur (enfants majeurs le cas échéant avec leurs propres familles, père et mère, éventuellement même amis) mais avait en revanche lié l'existence d'un besoin en logement à la preuve que ces différentes personnes utilisent effectivement et régulièrement l'immeuble avec l'acquéreur. Ce sont ces principes qui doivent guider l'application de l'art. 10 al. 2 OAIE; plus précisément, sans aller jusqu'à consacrer une limite absolue de 180 m² comme le voudrait le recourant, du moins ne faut-il admettre que restrictivement d'importants dépassements par rapport à la règle générale.
c) Pour appliquer l'art. 10 al. 2 OAIE, on tient compte de la surface nette de plancher habitable : en font notamment partie la cuisine, les locaux sanitaires ainsi que les dégagements, à l'exclusion des cages d'escaliers, des caves, des galetas et des balcons (voir notamment Mühlebach/Geissmann, op. cit., note 8 ad art. 12). Après vérifications sur les plans, et abstraction faite de l'emprise des murs et des parois, la surface nette de plancher habitable se monte à 90,6 m² au rez-de-chaussée et à 76,4 m² (sous déduction du réduit de 6,2 m²) à l'étage : soit un total de 167 m². Autrement dit, le maximum de principe posé par la disposition précitée se trouve largement dépassé.
On l'a vu, un tel excédent ne serait cependant pas exclu s'il existait un besoin en logement particulièrement important. Interpellé sur ce point par la CF II, le requérant a répondu par l'intermédiaire de son mandataire que les utilisateurs réguliers du chalet seraient lui-même, sa fille et ses parents; quant à son frère et à la famille de celui-ci, ils n'étaient mentionnés que pour faire, en quelque sorte, bon poids. La nécessité d'un logement de vacances de 167 m² n'est donc ni démontrée, ni même rendue vraisemblable; en réalité, cette surface paraît exclusivement résulter de la distribution - les pièces de séjour du rez sont presque aussi vastes que s'il s'agissait d'une résidence principale - du chalet sur lequel le requérant a porté son choix. Soit encore dit à l'intention de la CF II (v. ses observations du 19 juin 1998, ch. 2 al. 2), il est possible que dans la pratique l'OFJ admette que la surface nette de plancher habitable puisse être doublée en cas d'acquisition par deux familles, soit par exemple par les parents d'une part et un enfant majeur marié d'autre part; mais peu importe puisque, dans le cas particulier, il n'y aurait qu'un unique acquéreur.
d) La surface du logement proprement dit se révèle dès lors excessive au regard de l'art. 10 al. 2 OAIE : à elle seule, cette constatation conduit à l'admission du recours. Point n'est dès lors besoin de rechercher s'il aurait également fallu prendre en compte, au sous-sol, le bassin et ses locaux annexes; a priori toutefois, contrairement à ce qu'affirme l'OFJ de façon quelque peu catégorique (mémoire de recours, ch. 2.3 al. 1er), les principaux auteurs ne mentionnent au titre de surface nette de plancher habitable ni une piscine couverte, ni un sauna, ni un local de gymnastique (voir notamment E. Reize, Ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, exposé présenté lors de la journée d'information organisée le 12 octobre 1984 par la Faculté de droit de l'Université de Lausanne, p. 14; Mühlebach/Geissmann, op. cit., note 8 ad art. 12).
5. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion à l'admission de la conclusion principale prise par l'OFJ : en conséquence, il y a lieu d'annuler la décision attaquée, l'autorisation sollicitée étant refusée. En application de l'art. 55 al. 1er LJPA, il se justifie de mettre un émolument de justice à la charge de la partie requérante, qui succombe : son montant sera fixé à 1'000 francs. Quand bien même l'OFJ obtient gain de cause, il ne saurait prétendre à des dépens : en effet, il n'a pas consulté un homme de loi extérieur à l'administration fédérale.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission foncière, section II, du 20 mars 1998 est annulée.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du requérant Alexander John Wrighton.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 22 janvier 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)