CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 1999
sur le recours formé par Cofigo SA, à Morges, représentée par l'avocat Olivier Freymond, case postale 3633, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue sur recours le 30 octobre 1997 par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, relative aux contributions en faveur de la production intégrée pour l'année 1997.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Cofigo SA est une société anonyme dont le siège se trouve à Morges, inscrite au registre du commerce le 19 décembre 1988. Elle a repris les domaines agricoles achetés en commun par Alfred Oulevey et René Geissmann. Font notamment partie du patrimoine de la société le vignoble du domaine de Valmont, à Morges, le vignoble du manoir de Valeyres-sous-Rances - ainsi que la ferme de ce même manoir - et les cultures fruitières des Emetaux, à Tolochenaz. G. Golay bénéficie d'un bail à ferme sur la ferme du manoir de Valeyres-sous-Rances; il reçoit à ce titre lui-même le versement des paiements directs.
En revanche, les trois autres domaines sont exploités par la société anonyme; toutefois, chacun d'eux est sous la responsabilité d'un chef de culture distinct. Selon les indications données par Cofigo SA dans une lettre du 29 août 1994, le domaine viticole de Valmont occupe un chef vigneron et six employés; la surface exploitée s'élève à 286'562 m², dont une partie est propriété de la société, une autre de Maurice Oulevey (ou de l'hoirie Oulevey: c'est le cas du rural - cave - dépendances) et par ailleurs de parcelles louées. S'agissant du vignoble du manoir de Valeyres-sous-Rances, il est exploité par un chef vigneron et quatre employés; il comporte une surface exploitée de 231'751 m², propriété de la société. Enfin, les cultures fruitières des Emetaux occupent un chef de culture et cinq employés; elles comportent une surface de 356'288 m², propriété pour un tiers environ de la société et pour le solde de Mme Renée Geissmann.
Cofigo SA tient bien évidemment un bilan regroupant l'ensemble de son patrimoine; figurent toutefois au dossier des comptes d'exploitation distincts pour chacun des trois domaines (v. comptes 1993 au dossier).
B. a) En 1993, le Service de l'agriculture a refusé le versement de paiements directs à Cofigo SA, demandés notamment à raison du domaine viticole de Valmont, cela en application de l'art. 4 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 26 avril 1993 sur les paiements directs (ci-après: OPD; ROLF 1993, 1574 et sa modification publiée au ROLF 1994, 680; v. plus précisément art. 4 lit. a OPD, la limite de 12 unités de main-d'oeuvre pour les cultures spéciales étant dépassée par l'ensemble du personnel employé par Cofigo SA; v. décision du 16 juillet 1993); cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
b) La société s'est heurtée à une nouvelle décision de refus pour l'année 1994 (décision du 27 avril 1994), tant s'agissant des paiements directs complémentaires, fondés sur l'ordonnance précitée, que pour les contributions en faveur de la production intégrée prévues par l'ordonnance du Conseil fédéral du 26 avril 1993 instituant des contributions pour des prestations écologiques particulières dans l'agriculture (ci-après OCEco, ROLF 1993, 1581 et modifications publiées au ROLF 1994, 766).
c) A la suite d'un recours de Cofigo SA, le Département AIC a admis partiellement les prétentions de la société. Le chiffre I du dispositif de cette décision se lit tout d'abord comme suit:
"I. Les trois domaines agricoles exploités par COFIGO SA, à savoir:
- le domaine viticole de Valmont à Morges, - les cultures fruitières des Emetaux à Tolochenaz, - le domaine viticole du Manoir à Valeyres-sous-Rances
sont reconnus comme trois exploitations distinctes selon l'ordonnance fédérale sur la terminologie agricole."
Le département se réfère ici à l'ordonnance du Conseil fédéral du 26 avril 1993 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (ci-après: OTerm, ROLF 1993, 1598 et sa modification, publiée au ROLF 1994, 407). Cette décision admet au surplus que Cofigo SA peut recevoir, pour les exploitations agricoles qu'elle exploite, les contributions en faveur de la production intégrée, dès l'exercice 1993, sous réserve du respect des normes techniques de cette forme de culture; le recours était rejeté pour le surplus (ch. II du dispositif), soit notamment pour ce qui concerne les paiements directs complémentaires (les considérants nos 12, 13 et 15 notamment expliquent pour quels motifs le département a retenu une solution distincte s'agissant des paiements directs complémentaires, d'une part, et des contributions en faveur de la production intégrée, d'autre part).
d) Les contributions en faveur de la production intégrée ont effectivement été versées entre 1994 et 1995. On notera à ce propos que l'Office fédéral de l'agriculture a apparemment refusé de bonifier au canton de Vaud les montants correspondants - qui doivent être pris en charge en principe par la Confédération - au motif que la décision du 7 avril 1995 était à ses yeux contraire au droit fédéral.
C. a) A la suite d'une nouvelle demande tendant à l'octroi d'une contribution en faveur de la production intégrée pour l'année 1996, le Service de l'agriculture, invoquant la position de l'Office fédéral de l'agriculture, a refusé ces dernières. Sur recours, le Département AIC a confirmé cette prise de position par décision du 17 avril 1997. Le Tribunal administratif n'a été saisi d'aucune contestation de ce refus, qui est entré en force.
On notera encore que la société, dans son recours du 3 juillet 1996 au département, rappelait expressément la teneur de la décision du 17 avril 1995, qui reconnaissait que les trois domaines propriété de Cofigo SA formaient trois exploitations distinctes, l'argument étant toutefois soulevé en vain.
b) S'agissant de 1997, le Service de l'agriculture a refusé à nouveau les contributions en faveur de la production intégrée demandée par Cofigo SA; sur recours, le Département AIC a confirmé cette solution par décision du 28, notifiée le 30 octobre 1997. Cette autorité fait valoir à nouveau la position négative de l'Office fédéral de l'agriculture.
D. Par acte du 19 novembre 1997, soit en temps utile, Cofigo SA, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Olivier Freymond, a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette décision; elle conclut avec dépens à l'annulation de celle-ci, la cause étant renvoyée au Service de l'agriculture pour qu'il calcule, puis verse à la recourante les contributions en faveur de la production intégrée pour 1997, à raison des trois domaines exploités.
En cours d'instruction, le département s'est référé à sa décision, l'Office fédéral de l'agriculture déposant pour sa part des déterminations le 19 décembre 1997; il conclut au rejet du recours. La recourante a complété ses moyens dans des mémoires du 16 janvier 1998 et du 12 novembre 1999.
E. ll ressort encore du dossier que Cofigo SA a recouru auprès du DAIC/DEC contre le refus des contributions en faveur de la production intégrée pour les années 1998 et 1999. On notera que, actuellement, ce sont les dispositions de la nouvelle loi sur l'agriculture du 29 avril 1998, entrée en vigueur le 1er janvier 1999, qui saisissent ces diverses contributions. Leur est également applicable désormais l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (pour chacun de ces textes, v. RS 910.11 et 910.13). A première vue, ce sont ces nouveaux textes, sous réserve des dispositions transitoires, qui ont vocation à s'appliquer aux paiements directs 1999.
Considérant en droit:
1. a) Il convient au préalable de rappeler les diverses dispositions applicables au cas d'espèce.
aa) Les contributions litigieuses étaient prévues par l'art. 31b de la loi fédérale sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne, du 3 octobre 1951, cela dans leur teneur en vigueur en 1987 (ci-après: LFAgr); quant aux paiements directs complémentaires, ils étaient fondés sur l'art. 31a de la même loi. Ces dispositions, au même titre que les ordonnances d'application correspondantes, sont en effet applicables, s'agissant d'une contestation qui a trait à des faits entièrement révolus avant l'entrée en vigueur du nouveau droit.
bb) Selon un arrêt du Tribunal fédéral du 2 octobre 1991 (N. c/Département fédéral de l'économie et canton de Berne, 2A.90/1991), l'ordonnance sur la terminologie agricole vise à définir certaines notions importantes de la législation agricole et s'applique, sauf dispositions contraires, à l'ensemble de cette législation. Elle règle également la procédure de reconnaissance des exploitations et de la collaboration interentreprises au titre des différentes formes agréées (art. 1er). Elle a pour but de régler de manière uniforme certains points pour l'ensemble du droit agricole; par ailleurs, elle vise également, sur le plan procédural à régler certaines questions, telle la reconnaissance des exploitations, indépendamment des demandes concrètes de contributions; cela évite que la même question juridique soit résolue de manière divergente dans les différents domaines du droit agricole (consid. 1b de l'arrêt précité). Il faut donc bien distinguer, selon le Tribunal fédéral, la question de la reconnaissance des exploitations du droit aux contributions.
Selon l'art. 2 OTerm, il faut entendre par exploitation toute entreprise agricole formant un ensemble réunissant des terres, des bâtiments, du cheptel mort et vif et de la main-d'oeuvre (al. 1), qui comprend une ou plusieurs unités de production (let. b), qui est autonome (let. c), que ses limites désignent visiblement comme telles (let. d), qui possède un centre d'exploitation (let. e) et qui est exploitée toute l'année (let. f). Par unité de production, on entend un ensemble de terres et de bâtiments dont l'indépendance géographique par rapport aux autres unités de production est visible (al. 2). Il y a autonomie de l'exploitation lorsqu'une même personne ou société de personnes prend, pour l'ensemble de l'exploitation, les décisions relatives à l'organisation, la gestion, la production et la commercialisation (al. 3). L'exploitant est la personne physique ou morale qui gère une ou plusieurs exploitations pour son compte et à ses risques et périls (art. 21 al. 1 OTerm); les conjoints et concubins qui gèrent plusieurs exploitations sont considérées comme un seul exploitant (al. 2).
Sur le plan procédural, l'art. 7 OTerm prévoit que les exploitations doivent être reconnues par les services cantonaux compétents (v. aussi art. 23 al. 1, qui précise notamment que la décision prend effet à la date du dépôt de la demande, s'agissant de la reconnaissance d'une exploitation). Selon l'art. 23 al. 2 OTerm, les cantons contrôlent périodiquement si les exploitations remplissent encore les conditions requises; lorsque tel n'est pas le cas, ils annulent la reconnaissance, qu'elle ait été formelle ou tacite, l'annulation prenant effet à la date de la décision. Dans des cas particuliers, l'Office fédéral de l'agriculture peut même exiger un contrôle et une nouvelle appréciation de la situation.
cc) Selon l'art. 4 let. a OPD, les exploitants dont l'exploitation occupe plus de sept unités de main-d'oeuvre dans l'agriculture ne reçoivent pas de paiements directs; pour les exploitations se vouant principalement à des cultures spéciales (sur cette notion, v. art. 2 al. 2 du même texte, qui vise la vigne et les cultures fruitières notamment), la limite est de douze unités de main-d'oeuvre. L'art. 8 al. 5 OPD précise encore que plusieurs exploitations gérées par le même exploitant sont considérées comme formant une seule unité.
L'art. 4 al. 1 OCEco comporte une règle similaire à celle de l'art. 4 OPD quant aux limites maximum de main-d'oeuvre dans l'agriculture; il n'y a en revanche pas dans ce texte de disposition analogue à celle de l'art. 8 al. 5 OPD précité.
dd) Les règles qui viennent d'être rappelées autorisaient en résumé trois solutions, essentiellement:
- en premier lieu, on aurait pu considérer les trois domaines de Cofigo SA comme une seule exploitation au sens de l'art. 2 OTerm; les limites de main-d'oeuvre découlant des art. 4 lit. a OPD et 4 al. 1 lit. a OCEco auraient alors empêché l'octroi de toute contribution fondée sur ces textes;
- on aurait aussi pu retenir que ces domaines formaient trois exploitations distinctes au sens de l'art. 2 OTerm; ce point acquis, l'effectif employé dans chacun des trois domaines de Cofigo SA ne faisait plus obstacle, en principe, à l'octroi aussi bien de paiements directs complémentaires que de contributions en faveur de la protection intégrée;
- la décision du 7 avril 1995 emprunte cependant une troisième voie, en ce sens que, après avoir constaté l'existence de trois exploitations distinctes au sens de l'OTerm, les trois domaines de Cofigo SA sont considérés comme formant néanmoins une exploitation unique pour l'application de l'OPD, vu la teneur de l'art. 8 al. 5 de ce texte (cons. 13 de la décision attaquée; v. aussi, à titre de comparaison cons. 12 et 15).
Il faut toutefois souligner que le parti retenu par cette décision ne peut se justifier que dans la mesure où les ordonnances sur lesquelles se fondent les contributions en cause comportent des dispositions spéciales, primant - sur le point ici décisif - la réglementation générale découlant de l'ordonnance sur la terminologie agricole (selon l'adage "lex specialis derogat generali" que l'on peut déduire de l'art. premier al. 2 OTerm). En l'occurrence, il faudrait voir une telle règle dérogatoire à l'art. 8 al. 5 OPD (il n'y en aurait en revanche pas dans l'OCEco sur ce point).
ee) On ajoutera encore que, dans le système décrit ci-dessus, seules les décisions de reconnaissance fondées sur l'OTerm peuvent revêtir une autorité de chose décidée dont la portée déborderait l'année civile (pour de telles décisions, v. art. 23 al. 2 OTerm notamment). Les décisions d'octroi de contributions ne concernent au contraire que la période faisant l'objet de la demande.
En effet, s'agissant de l'octroi de prestations périodiques, l'autorité a la faculté de vérifier à nouveau, lors de chaque demande, si les conditions d'octroi sont ou non remplies, cela sans qu'elle soit liée par les décisions qu'elle avait prises auparavant (v. dans ce sens ATF B.R. c/Département fédéral de l'économie et canton du Tessin du 20 octobre 1993, 2A.131/1991, spéc. consid. 4b et réf. cit.; v. dans le même sens, en matière fiscale, RDAF 1993, I).
2. Comme on l'a vu, la recourante fait valoir la force matérielle de chose jugée de la décision du 7 avril 1995, en tant qu'elle reconnaît les domaines de Cofigo SA comme formant trois exploitations distinctes.
a) Sur le principe, force est d'admettre que la procédure de reconnaissance instaurée par l'OTerm vise précisément un objectif de cette nature; il s'agit en effet de déterminer de manière durable, c'est-à-dire au-delà de l'année pour laquelle les contributions sont demandées, si une exploitation agricole peut ou non être reconnue (dans ce sens apparemment ATF du 2 octobre 1991 précité); l'art. 23 al. 2 OTerm paraît lui aussi le confirmer, lorsqu'il précise que les effets de la reconnaissance doivent perdurer jusqu'à la décision d'annulation de celle-ci.
On peut cependant observer que le Service de l'agriculture et à sa suite le département ont refusé les contributions demandées pour 1996 en application de l'OCEco, quand bien même la recourante avait expressément fait valoir la décision de reconnaissance du 7 avril 1995. On pourrait ainsi en déduire que les autorités précitées ont révoqué, de manière implicite il est vrai, la décision de reconnaissance en 1996 déjà. Il faudrait alors objecter à la recourante l'entrée en force de cette décision de révocation, auquel cas sa demande pour 1997 devrait être rejetée purement et simplement (l'art. 23 al. 2 OTerm indique que la reconnaissance peut intervenir de manière formelle ou tacite; on pourrait retenir la même solution s'agissant de la révocation de la reconnaissance).
Cependant, si l'on peut admettre que les décisions relatives au contributions 1996 (celle du Service de l'agriculture du 26 juin 1996 et celle du département, sur recours, du 17 avril 1997) sont entrées en force - en d'autres termes, la recourante ne peut plus, aujourd'hui, remettre en cause le refus de ces prestations, même celles qui sont fondées sur l'OCEco -, il serait excessivement rigoureux de retenir en outre qu'elles ont acquis force de chose décidée en tant qu'elles dénieraient désormais - implicitement et sans référence aux règles de l'OTerm la reconnaissance des entreprises de Cofigo SA comme trois exploitations distinctes. Autrement dit encore, ces décisions ne pouvaient être comprises sans équivoque comme valant annulation de reconnaissance au sens de l'art. 23 al. 2, 2e et 3e phrases OTerm; elles ne sauraient dès lors avoir une telle portée, étant précisé que les règles précitées semblent plutôt exiger que la reconnaissance d'une exploitation fasse l'objet d'une révocation expresse.
b) Au surplus, on relèvera que les décisions administratives, tout particulièrement celles dont les effets sont durables, sont susceptibles de révocation, en particulier lorsqu'il apparaît qu'elles étaient irrégulières au moment où elles ont été prises ou qu'elles le sont devenues par la suite, soit en raison d'une évolution des circonstances, soit à la suite de modifications législatives ou réglementaires. On laissera cette dernière hypothèse de côté, quand bien même elle pourrait être réalisée en marge de la demande de contributions en faveur de la production intégrée pour 1999, vu les récentes modifications législatives évoquées plus haut; en effet la jurisprudence admet la possibilité d'une révocation en cas d'adoption de nouvelles règles de droit (v. à cet égard ATF 109 Ib 253; v. également Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, no 45 B II/3c et références).
Dans le présent cas, ni l'autorité intimée, ni la recourante ne font valoir que la situation de fait aurait évolué depuis le prononcé de la décision du 7 avril 1995. Seule entre en considération dès lors la possibilité d'une révocation liée à l'irrégularité initiale de cette décision. La jurisprudence retient, dans cette hypothèse, qu'une révocation n'est possible que sur la base d'une balance d'intérêts; dans ce cadre, il faut opposer l'intérêt public à l'exacte concrétisation du droit objectif à l'intérêt (essentiellement) privé à la sécurité du droit (v. à ce propos Pierre Moor, Droit administratif II 1991, p. 217 ss, ainsi qu'André Grisel, Traité de droit administratif, 429 ss et les références citées par ces auteurs). En l'état, on relèvera en bref que l'on ne se trouve pas dans l'une des situations dans lesquelles la jurisprudence fait prévaloir en règle générale le principe de la sécurité du droit (décision ayant accordé un droit subjectif à l'administré; utilisation effective par l'intéressé du droit conféré, ce de manière irréversible; décision prise à l'issue d'une procédure complète; sur ces diverses configurations, v. Moor, op. cit., p. 222). Cela ne signifie pas encore que la décision du 7 avril 1995 pouvait être sans autre révoquée, l'intérêt privé à la sécurité du droit pouvant prévaloir même en dehors des trois hypothèses précitées (Moor, ibidem, p. 226; comme le relève la recourante elle-même, un intérêt exclusivement financier ne suffit en principe pas pour justifier la révocation: ATF 103 Ib 241).
aa) S'agissant de la balance d'intérêts à opérer ici, l'on ne saurait faire abstraction de l'art. 23 al. 2 in fine OTerm; selon cette disposition, l'Office fédéral de l'agriculture peut, dans des cas particuliers, exiger un contrôle et une nouvelle appréciation de la situation. Selon André Grisel, en présence de dispositions spécifiques relatives à la révocation, ce sont ces dernières qui font règle, en lieu et place des jalons posés par la jurisprudence (Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 431 avec quelques exemples; v. en particulier ATF 103 Ib 241). Il découle ainsi de l'art. 23 al. 2 in fine OTerm un droit de l'Office fédéral de l'agriculture de déclencher une procédure de révocation de la décision de reconnaissance. On ne saurait faire obstacle à cette règle au motif qu'une nouvelle appréciation serait fondée sur un intérêt purement fiscal; à défaut, le droit précité resterait bien souvent lettre morte.
D'un autre côté, la recourante a bien évidemment un intérêt non négligeable à ce que les effets de la décision du 7 avril 1995 perdurent. Elle ne fait toutefois valoir aucun motif particulier, en relation par exemple avec des investissements qu'elle aurait consentis sur la foi de cette décision. En d'autres termes, son intérêt ne présente pas un caractère qualifié, mais sa nature est similaire (mais inverse) à l'intérêt fiscal de la collectivité publique. On ne saurait donc y voir un obstacle à l'exercice du droit conféré à l'office fédéral précité par l'art. 23 al. 2 in fine OTerm.
En l'occurrence, il ne fait guère de doute que l'autorité fédérale a fait usage de ce droit auprès des services cantonaux, même si elle s'est peut-être exprimée de manière peu explicite dans sa correspondance du 17 mai 1995 où elle se réfère à cette règle (v. aussi lettre du 9 mai 1996).
L'Office fédéral de l'agriculture a au premier chef indiqué qu'il ne transférerait pas au canton de Vaud les fonds correspondant aux contributions accordées à Cofigo pour 1994 notamment et ce n'est en quelque sorte qu'à titre secondaire qu'il a évoqué une nouvelle appréciation de la situation au sens de l'art. 23 al. 2 OTerm; en définitive, c'est cependant cette voie que le Service de l'agriculture, puis le département ont suivie dans leurs décisions relatives aux contributions 1996, puis 1997 (seule cette dernière période étant litigieuse en l'espèce).
c) En conclusion, la décision du 7 avril 1995 pouvait faire l'objet, à la demande de l'Office fédéral de l'agriculture, d'une révocation.
bb) Il convient dès lors de vérifier si la décision du 7 avril 1995 était ou non conforme au droit. A cet égard, il paraît utile d'en citer ici un extrait:
"Au cours de l'instruction la recourante a pu démontrer de façon vraisemblable que chaque domaine, dirigé par un chef de culture ou un chef vigneron, était géré de façon autonome. Il apparaît en effet que même si chaque domaine ne constitue pas une personnalité juridique distincte, ni un sujet distinct du point de vue fiscal et des assurances sociales, chaque entité dispose d'une comptabilité propre qui permet d'établir le résultat d'exploitation de chacun. Il semble qu'il n'y a notamment pas de flux financiers entre les différents domaines. Certes le chef de cultures ou chef vigneron à la tête de chaque domaine, qui a un statut d'employé salarié, ne dispose pas d'une très grande liberté en dehors de la gestion quotidienne, mais il faut admettre que l'exploitant de ces trois domaines est bien la personne morale COFIGO SA. L'instruction du recours a permis d'établir que ce sont effectivement les administrateurs de celle-ci qui prenaient toutes les décisions importantes relatives à l'organisation, la gestion, la production et la commercialisation."
Elle poursuit en concluant:
"Chacun des domaines gérés par la recourante constitue donc bien une exploitation et peut être reconnu comme telle au sens de l'ordonnance sur la terminologie agricole."
L'extrait qui précède comporte certaines contradictions, mettant l'accent tout d'abord sur la gestion autonome des trois domaines, puis démontrant que la direction effective de l'ensemble est bien entre les mains des organes de Cofigo SA, plus exactement son conseil d'administration. Le passage précité insiste en dernier lieu sur le fait que les administrateurs de Cofigo SA prennent "les décisions [...] relatives à l'organisation, la gestion, la production et la commercialisation"; il paraphrase ainsi l'art. 2 al. 3 OTerm, qui a trait à la définition de l'autonomie d'une exploitation. Pourtant, au lieu d'en déduire - logiquement - que Cofigo SA constitue de ce fait une exploitation autonome au sens de l'art. 2 OTerm, la décision précitée aboutit à la conclusion inverse que les trois domaines de la recourante forment chacun une exploitation indépendante au regard de cette disposition.
La maladresse de la décision du 7 avril 1995 ne doit cependant pas déboucher nécessairement sur la conclusion qu'elle était erronée en droit. Le problème a trait en l'occurrence à la coexistence, au sein de l'OTerm elle-même, de deux dispositions contradictoires, dans une certaine mesure en tout cas. L'art. 21 al 1 OTerm indique expressément qu'un exploitant peut gérer "une ou plusieurs exploitations pour son compte et à ses risques et périls"; pourtant, la règle de l'art. 2 al. 3 OTerm paraît exclure - mais de manière peu explicite - qu'un exploitant soit à la tête d'une pluralité d'exploitations (en paraphrasant cette disposition: si une même personne - physique ou morale, voire une société de personnes - prend l'ensemble des décisions importantes, il ne pourrait y avoir qu'une seule exploitation autonome). Face au conflit apparent entre ces deux règles, force est de donner la préférence à la disposition la plus claire, soit à l'art. 21 al. 1 OTerm, qui admet, selon une interprétation littérale, qu'un exploitant puisse se trouver à la tête de plusieurs exploitations (au demeurant, le droit positif a été modifié sur ce point, précisément de manière à exclure cette possibilité à l'avenir: v. à ce propos Ridha Fraoua, Constitutionnalité des normes relatives au cercle des bénéficiaires des paiements directs, in: Communications de droit agraire 1998, 161, spéc. p. 166 et art. 2 al. 1 OTerm, dans sa nouvelle teneur).
La difficulté consiste ensuite à faire le départ entre une pluralité d'exploitations et une pluralité d'unités de production, au sens de l'art. 2 al. 2 OTerm. A cet égard, les précédents jugés par le Tribunal fédéral concernaient la présence ou non de liens entre les entreprises exploitées par un fils et sa mère (ATF du 20 octobre 1993) et par deux frères (ATF du 20 octobre 1991); il a retenu en substance qu'elles formaient, en raison également de leur proximité géographique (il s'agissait par exemple de la même commune dans l'espèce jugée en 1991), des unités de production d'une seule et même exploitation. Dans le cas présent, les entreprises en cause sont soit géographiquement fort éloignées les unes des autres (Valeyres-sous-Rances et région de Morges), soit se consacrent à des spécialités distinctes (viticulture; cultures fruitières); rien n'indique qu'elles entretiendraient entre elles des rapports de collaboration (utilisation d'installations communes, par exemple; contrairement aux espèces jugées par le Tribunal fédéral), conduisant ainsi à des synergies. Leurs liens se résument dès lors à l'existence des organes sociaux de Cofigo SA; on ne conçoit ainsi guère une indépendance plus poussée entre trois entreprises "groupées" au sein d'une même personne morale. Dès lors, sauf à dénier toute signification à l'art. 21 al. 1 OTerm, force est de retenir que la recourante exploite bien trois exploitations distinctes.
c) La décision du 7 avril 1995 était dès lors, quoi qu'ait pu en dire l'OFAg, conforme au droit fédéral. Il en découle que la révocation de cette dernière - implicite d'ailleurs - ne peut être confirmée; la recourante peut dès lors bien prétendre l'octroi des contributions 1997 fondées sur l'OCEco, les autres conditions de versement de celles-ci, non touchées par la question évoquée dans le présent arrêt, n'étant pas litigieuses.
La décision attaquée doit dès lors être annulée, le dossier étant renvoyé au Service de l'agriculture pour fixation des contributions 1997.
3. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Le présent arrêt sera dès lors rendu sans frais, la recourante ayant droit en outre à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue sur recours le 30 octobre 1997 par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est annulée, le dossier de la cause étant renvoyé au Service de l'agriculture pour qu'il procède au calcul des contributions fondées sur l'OCEco dues pour 1997 à raison des trois exploitations de Cofigo SA.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. L'Etat, par son Département de l'économie, doit à Cofigo SA un montant de 2'000 fr. (deux mille francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 27 décembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif à la Commission fédérale de recours du Département fédéral de l'économie, 3202 Frauenkappelen. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)