CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 26 mars 1997
sur le recours interjeté par Jean NUSSBAUMER et Gérard GONVERS, représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Commission foncière rurale, section I, du 11 août 1995, refusant l'acquisition d'une partie de la parcelle 148 de la commune de Lussy-sur-Morges.
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Composition de la section : M. Eric Brandt, président; Mme S. Uehlinger et M. A. Rochat, assesseurs. Greffière : Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Jean Nussbaumer, industriel, est propriétaire de parcelles du cadastre de la commune de Lussy-sur-Morges pour une surface totale de 144'842 m2, dont 3'681 m2 en nature de places-jardins (parcelles no 120 et 150), 106'354 m2 en nature de prés-champs (parcelles no 120, 121, 124, 145, 181), 16'768 m2 en nature de bois (parcelles no 124 et 150) et 18'039 m2 en nature de vignes (parcelle no 145).
Gérard Gonvers, pépiniériste, est propriétaire de la parcelle no 148 du cadastre de la commune de Lussy-sur-Morges; ce bien-fonds compte 14'122 m2 en nature de prés-champs. Il possède également à Lussy-sur-Morges les parcelles no 90, 94, 117 et 118 totalisant 5'099 m2 en nature de bois, les parcelles no 131 et 132 totalisant 1'177 m2 en nature de places-jardins, les parcelles no 290 et 291 totalisant 13'360 m2 en nature de vignes et les parcelles no 111 et 112 totalisant 24'252 m2 en nature de prés-champs. Gérard Gonvers est également propriétaire à Yens-sur-Morges des parcelles no 1'103 (3'210 m2 en nature de bois), no 1'164 (1'955 m2 en nature de bois) et no 465 (1'777 m2 en nature de bois).
Souhaitant fractionner la parcelle no 148 de Lussy-sur-Morges en 5 biens-fonds (148/A-B-C-D-E), Gérard Gonvers s'est adressé au Service des améliorations foncières; ce dernier a admis le morcellement sans autorisation, compte tenu que la parcelle en question n'était pas grevée d'une mention AF, qu'elle était située à la limite ou l'intérieur de la zone constructible et qu'il n'y avait pas de bâtiment agricole sur le bien-fonds.
B. Le 19 juillet 1995, Jean Nussbaumer a sollicité auprès de la Commission foncière, section I (ci-après: la commission), l'autorisation d'acquérir pour un prix de 100'000 francs, un bien-fonds de 5'000 m2 en nature de prés-champs classé en zone intermédiaire, à détacher de la parcelle no 148 de Lussy-sur-Morges (parcelle no 148 E). N'ayant pas l'intention de l'exploiter personnellement, il invoque l'exception de l'art. 64 al. 1 let.a de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), selon laquelle l'autorisation doit être délivrée si l'acquisition doit servir à maintenir l'affermage d'une entreprise affermée en totalité depuis longtemps ou à arrondir une entreprise affermée. Par ailleurs, la parcelle no 148 E ne fait pas l'objet d'un bail et il n'existe ainsi aucun titulaire de droit d'emption ou de préemption. Gérard Gonvers souhaite cesser partiellement son activité; il continuerait d'exploiter ses vignes personnellement, mais en affermant aux différents agriculteurs du village l'ensemble de ses prés-champs. En outre, Jean Nussbaumer n'est pas exploitant à titre personnel, mais il est déjà propriétaire de plus de 14 hectares de terrain en zone agricole qu'il a remis à ferme. La parcelle no 148 E serait ainsi exploitée par André Saugy, qui cultive déjà la parcelle contiguë no 145 appartenant à Jean Nussbaumer. La parcelle no 148 E est entourée à l'est et au sud par les propriétés de Jean Nussbaumer et au nord et à l'ouest par la zone villa; l'acquisition souhaitée constituerait ainsi un arrondissement de la surface exploitée par André Saugy.
C. Par décision prise en séance du 11 août 1995, la commission a refusé d'octroyer l'autorisation à Jean Nussbaumer d'acquérir la parcelle no 148 E de Lussy-sur-Morges pour le prix de 100'000 francs. Le requérant n'étant ni agriculteur, ni pépiniériste et n'ayant pas l'intention d'exploiter personnellement la parcelle en question, l'autorisation doit être refusée, conformément à l'art. 63 al. 1 let. a LDFR. Les conditions pour bénéficier de l'exception au principe de l'exploitation personnelle selon l'art. 64 al. let. a LDFR ne sont en outre pas remplies; Jean Nussbaumer est bien propriétaire de plus de 14 hectares de terrains en zone agricole, mais il loue ces parcelles à plusieurs personnes différentes; il n'est donc pas propriétaire d'une entreprise affermée en totalité depuis longtemps et il ne s'agit pas non plus d'arrondir une entreprise affermée ou de créer une entreprise affermée.
D. Le 27 septembre 1995, Jean Nussbaumer et Gérard Gonvers ont recouru contre cette décision par l'intermédiaire de Me Henny auprès du Tribunal administratif. Ils font valoir que la parcelle en question est classée en zone intermédiaire, à distinguer d'une zone inconstructible comme une zone agricole ou une zone de verdure, et que la collocation à moyen terme de la parcelle dans une zone immédiatement constructible ne peut assurer une exploitation agricole durable du sol; l'immeuble n'est en outre pas économiquement agricole, comme son prix l'indique, même s'il est techniquement cultivable; le prix du terrain de 20 francs le m2 serait surfait pour du terrain agricole. Le terrain litigieux n'entre donc pas dans le champ d'application de la LDFR et l'autorisation doit être délivrée, même si l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel. Si l'on admet que la parcelle litigieuse est soumise à la LDFR, le propriétaire serait contraint de vendre son bien-fonds à un prix moins élevé, ce qui enrichirait l'acquéreur, puisqu'il s'agit d'une zone intermédiaire constructible dans un proche avenir. De plus, l'art. 64 al. 1 let. f LDFR, autorisant la vente à un non-exploitant lorsqu'une offre publique à un prix qui n'est pas surfait n'a pas suscité l'intérêt d'un exploitant à titre personnel, ne peut pas être appliqué en l'espèce en raison du prix. Par ailleurs, le refus de délivrer l'autorisation requise aurait pour conséquence que le terrain en zone agricole et celui en zone intermédiaire sont traités au même prix, ce qui est contraire au principe de l'égalité de traitement. Ils concluent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'autorisation sollicitée est accordée.
Le 16 août 1996, Jean Nussbaumer et Gérard Gonvers ont déposé des déterminations complémentaires à leur recours. Développant les arguments de leur recours, ils font en outre valoir que la décision litigieuse constitue une violation de la garantie de la propriété de l'art. 22ter Cst.
Considérant en droit:
1. Interjeté dans le délai et la forme prévus par l'art. 13 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVDFR), le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR) régit l'aliénation des immeubles agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle règle les rapports juridiques concernant les terres agricoles; elle détermine qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. Elle touche donc la liberté de disposer, tandis que la restriction de l'affectation du sol est assurée par la loi sur l'aménagement du territoire (LAT). Les objectifs du droit foncier rural sont le maintien et la création d'exploitations productives (remaniement parcellaire, mesures remédiant au morcellement), la lutte contre la création d'unités économiques trop importantes (par l'accaparement des terres), la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables dans le but de prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au sein de la famille paysanne et la protection du fermier, ainsi que le soutien à l'agriculteur capable qui exploite lui-même ses terres (voir message du Conseil fédéral à l'appui des projets de loi fédérale sur le droit foncier rural du 19 octobre 1988, FF 1988 III, p. 891 ss). La LDFR s'applique notamment aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 LDFR). Cependant, la loi ne s'applique pas aux immeubles de peu d'étendue, qui ont moins de 10 ares pour les vignes, ou moins de 25 ares pour les autres terrains, et qui ne font pas partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR).
b) Selon l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Les zones intermédiaires font en revanche partie des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée au sens de l'art. 18 LAT et ne peuvent être assimilés à des zones à bâtir. L'art. 51 al. 2 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 précise expressément que les zones intermédiaires sont inconstructibles et comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier. En l'espèce, la parcelle no 148 E est classée en zone intermédiaire; bien que cette zone soit en attente d'une décision quant à sa constructibilité, cela ne suffit pas pour la qualifier de terrain à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (voir arrêt TA FO 95/008 du 28 février 1996); elle est donc soumise à la LDFR, tant qu'un plan d'affectation ne modifie pas sa destination pour en faire une zone constructible.
3. a) Selon l'art. 61 LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une autorisation (al. 1); l'autorisation est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus (al. 2); sont des acquisitions le transfert de la propriété, ainsi que tout autre acte juridique équivalent économiquement à un transfert de la propriété (al. 3). L'un des buts principaux de la LDFR étant de permettre l'exploitation du sol par des personnes directement et personnellement impliquées dans l'agriculture, l'art. 63 LDFR précise que l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée notamment lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a). En l'espèce, l'acquéreur Jean Nussbaumer est industriel et il a précisé qu'il n'exploiterait pas personnellement la parcelle no 148 E; il convient donc d'examiner si une autorisation peut toutefois lui être délivrée sur la base des exceptions au principe de l'exploitation personnelle prévues par la loi.
b) Selon l'art. 64 al. 1 LDFR, lorsque l'acquéreur n'exploite pas à titre personnel, l'autorisation lui est accordée s'il prouve qu'il y a un juste motif pour le faire; c'est notamment le cas lorsque l'acquisition sert à maintenir l'affermage d'une entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à arrondir une entreprise affermée ou à créer ou à maintenir un centre de recherche ou un établissement scolaire (let.a).
aa) L'acquisition d'une entreprise exploitée personnellement par un agriculteur, aux fins d'affermage, n'est pas considérée comme justifiant un traitement particulier; en revanche, en cas d'achat d'une entreprise qui était déjà affermée en totalité depuis longtemps, la situation globale de l'agriculture n'est pas péjorée. Ceci a pour effet que l'exploitant à titre personnel ne peut vendre son entreprise qu'à un autre exploitant à titre personnel, alors qu'un propriétaire non exploitant qui affermait son exploitation peut la céder à un non exploitant à titre personnel, pour autant qu'il poursuive l'affermage. Pour éviter des affermages destinés à permettre l'aliénation de l'entreprise à un non exploitant, la loi a posé des conditions strictes; l'entreprise en question doit en effet être affermée en totalité, ce qui exclut un affermage par parcelle et elle doit en outre l'être "depuis longtemps", soit depuis plus de 9 ans, en référence à la loi fédérale sur le bail à ferme (Yves Donzallaz, Commentaire de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le nouveau droit foncier rural, no 580-560 ad art. 64, p. 165).
bb) En dérogation au principe de l'exploitation personnelle, une autorisation est également admise lorsque l'acquisition sert à arrondir une entreprise affermée. Cette disposition trouve son fondement dans des motifs de politique structurelle, selon lesquels il faut favoriser l'agrandissement des exploitations louées (Yves Donzallaz, op. cit., p.165). On ne vise donc ici l'acquisition de parcelles que lorsqu'elle est effectuée par le bailleur d'un domaine à arrondir (Christoph Bandli et Beat Stalder, Das bäuerliche Bodenrecht, no 17 ad art. 64). Il faut en principe prohiber la vente d'un immeuble agricole à un non-exploitant désireux de le louer (Christoph Bandli et Beat Stalder, op. cit., no 11 ad art. 64); ce n'est donc qu'en cas d'achat par un bailleur préexistant que l'exception est réalisée. Le Tribunal administratif a jugé que l'achat par un non exploitant d'une parcelle agricole dans la perspective d'une location à un exploitant déjà locataire d'un domaine ne constituait pas un arrondissement au sens de l'art. 64 al. 1 let.a LDFR (voir arrêt TA FO 96/0004 du 13 septembre 1996).
c) En l'espèce, l'acquisition ne servirait pas à maintenir l'affermage d'une entreprise affermée en totalité depuis longtemps, puisque la parcelle en cause n'est précisément pas affermée; une exception au principe de l'exploitation personnelle pour ce motif n'est donc pas justifiée. En outre, il n'y a pas de bailleur préexistant et l'acquéreur souhaite remettre le bien-fonds à ferme à une tierce personne, si bien que l'exception pour le motif de l'arrondissement d'une entreprise affermée n'est pas non plus réalisée en l'espèce. En conséquence, Jean Nussbaumer n'étant pas exploitant à titre personnel, l'autorisation ne peut lui être que refusée.
4. Selon l'art. 22ter al. 2 Cst, les cantons peuvent, par voie législative et pour des motifs d'intérêt public, prévoir des restrictions à la propriété. Cependant, ces restrictions ne doivent pas porter atteinte à la substance de la propriété en tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse. Le législateur cantonal doit sauvegarder les droits essentiels de disposition et de jouissance qui découlent de la propriété. En tant que protection de l'institution, la garantie de la propriété laisse au législateur un large pouvoir d'appréciation dans la délimitation de la liberté de la propriété. Il n'y a pas d'atteinte à l'institution lorsque la liberté d'acquérir la propriété privée, d'en jouir et de l'aliéner à nouveau est fondamentalement maintenue. Le mode d'utilisation de la propriété foncière peut donc être limité en vertu des art. 22ter al. 2 et 22quater Cst sans que le principe même de la propriété privée puisse être considéré comme affecté; ainsi, des restrictions tendant à maintenir pendant quelques années la destination de certaines maisons d'habitation n'ont pas pour résultat de vider la propriété privée de sa substance (ATF 113 Ia 132 consid.6); dans cette affaire, le Tribunal fédéral a considéré que même si la loi genevoise sur les démolitions, les travaux et les reconstructions apportait des restrictions importantes à la propriété privée, elle ne portait pas atteinte à l'institution même de la propriété; cette loi n'interdisait en effet pas l'aliénation et par voie de conséquence, l'acquisition de tout appartement, mais elle soumettait à autorisation l'aliénation des appartements à usage d'habitation jusqu'alors offerts en location, pour autant encore que ces appartements entraient dans une catégorie de logements où sévissait la pénurie. En l'espèce, comme on l'a vu, la LDFR règle les rapports juridiques concernant les terres agricoles en déterminant qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. La LDFR ne prohibe donc pas l'aliénation de tout bien-fonds agricole, mais elle la limite en la soumettant à autorisation. Ainsi, au regard des principes ci-dessus exposés, une décision fondée sur les dispositions de cette loi ne porte pas atteinte à l'institution même de la propriété; le Tribunal administratif ne peut en outre pas revoir la constitutionnalité de la LDFR et donc de ses atteintes à la garantie de la propriété, compte tenu de l'art. 113 Cst. En conséquence, le refus d'autoriser Jean Nussbaumer d'acquérir la parcelle no 148 E n'est pas incompatible avec l'art. 22ter Cst.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté la décision attaquée confirmée. Conformément à l'art. 55 LJPA, il convient de mettre à la charge des recourants, solidairement entre eux, un émolument de justice de 1'000 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 11 août 1995 de la Commission foncière rurale, section I, est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants Jean Nussbaumer et Gérard Gonvers, solidairement entre eux.
Lausanne, le 26 mars 1997/fc
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).