CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 5 novembre 1996
sur le recours interjeté le 28 février 1995 par l'OFFICE DES CONGRES ET DU TOURISME DE MONTREUX, représenté par l'avocat Marc-Henri Chaudet, à 1800 Vevey
contre
la décision de la Commission foncière rurale, section I, du 20 décembre 1994.
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme S. Uehlinger et M. D. Malherbe, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. L'Office du tourisme de Montreux, devenu l'Office des congrès et du tourisme de Montreux (ci-après : OCTM), est propriétaire de la parcelle portant le numéro 1048 de la Commune d'Aigle. D'une surface de 347'853 mètres carrés, cet immeuble a été acquis en 1943 et se trouve loué au Golf club de Montreux, qui dispose d'un droit de préemption. Situé à proximité d'Aigle à la sortie de l'autoroute, il est compris dans une zone "de loisirs de plein air" décrite comme suit au chapitre VII du règlement sur le plan d'extension communal d'Aigle approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1985 :
"Art. 33 Cette zone est destinée à assurer un espace libre, de verdure et arborisé. Elle est destinée aux loisirs de plein air et plus particulièrement au golf.
Elle est inconstructible sous réserve de l'article 34.
Art. 34 Seules sont autorisées dans cette zone de petites constructions, directement en rapport avec l'affectation de la zone, et à l'exclusion de toute habitation sauf celle qui serait nécessitée par le gardiennage.
Leur implantation, le volume, la hauteur ainsi que les matériaux de construction seront déterminés de cas en cas, d'entente avec la Municipalité.
Art. 35 Exceptionnellement, dans le secteur hachuré rouge sur le plan, les bâtiments existants peuvent être destinés à l'hébergement ou autre affectation en relation directe avec le golf, à l'exclusion de toute autre destination.
Ces bâtiments peuvent être maintenus, rénovés ou transformés dans leurs gabarits actuels."
La parcelle 1048 est intégrée dans les surfaces d'assolement de la région d'Aigle telles qu'elles ont été déterminées par le Service de l'aménagement du territoire en 1989.
B. Par lettre du notaire Viviane Moine du 8 septembre 1994, l'OCTM a requis de la Commission foncière rurale, section I (ci-après : CF I) qu'elle rende une décision constatant que la parcelle 1048 n'était pas assujettie à la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR).
La CF I a sollicité l'avis de l'Office d'estimation de la Chambre vaudoise d'agriculture, dont le collaborateur Reymond a établi un rapport le 9 novembre 1994. On y lit que le terrain en cause est utilisé pour la pratique du golf depuis des décennies, qu'il supporte des bâtiments servant à entreposer le matériel d'exploitation du Golf club de Montreux et que celui-ci est propriétaire d'une parcelle attenante, où se trouvent d'autres bâtiments destinés à l'accueil des usagers du golf. L'auteur conclut qu'une mention de non assujettissement à LDFR doit être admise dès lors que les "surfaces extensives" ne sont pas "mises à disposition de l'agriculture".
Par décision du 20 décembre 1994, la CF I a rejeté la requête de l'OCTM en considérant que la parcelle 1048 était appropriée à un usage agricole malgré la présence d'un golf, que rien n'excluait un retour ultérieur de cette parcelle à l'agriculture et qu'il fallait éviter une "léopardisation" du territoire.
C. L'OCTM a recouru contre cette décision par acte du 16 février 1995.
Dans ses déterminations du 24 mars 1994, la CF I a conclu au rejet du recours.
L'OCTM a déposé un mémoire complémentaire le 24 mai 1995 pour exposer notamment qu'il entendait vendre la parcelle litigieuse au Golf club de Montreux.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Le Tribunal administratif a statué sans tenir audience.
Considérant en droit :
1. Selon son art. 2 al. 1er, la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) est applicable aux immeubles agricoles situés en dehors d'une zone à bâtir et dont l'utilisation agricole est licite.
Tout immeuble susceptible d'un usage agricole n'est pas nécessairement soumis à la LDFR (Bandli, Das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht, in CDA 1992, p. 67). Le champ d'application de cette loi est en effet fonction des règles sur l'aménagement du territoire; si celles-ci autorisent un usage agricole, la LDFR est applicable (Bandli, in Das bäuerliche Bodenrecht, 1995, n. 1 ad art. 2 LDFR). Si les plans d'affectation changent, le champ d'application de la LDFR s'adapte automatiquement et sans autre procédure aux nouvelles données de l'aménagement du territoire (ASPAN, Le nouveau droit foncier rural, décembre 1993, p. 4).
Pour déterminer si un immeuble est soumis à la LDFR, quatre opérations doivent être effectuées (Bandli, op. cit., p. 68). Il faut tout d'abord examiner s'il s'agit d'un immeuble agricole (ci-après : lit. a), puis rechercher s'il est situé hors de la zone à bâtir (ci-après : lit. b), établir encore s'il est voué à l'agriculture (ci-après : lit. c), enfin déterminer si l'on est en présence d'un cas d'application exceptionnel (ci-après lit. d).
a) Un immeuble agricole
L'art. 6 al. 1er LDFR prévoit qu'est agricole l'immeuble "approprié à un usage agricole". Le terrain doit se prêter à une exploitation agricole usuelle, ce qui n'est pas le cas par exemple d'un glacier ou d'un pierrier (Bandli, op. cit., n. 4, p. 68), mais bien d'une surface produisant seulement du fourrage ou du bois de chauffage (Hofer, in Das bäuerliche Bodenrecht, 1995, n. 8 à 10 ad art. 6 LDFR).
En l'espèce, la parcelle du recourant OCTM est appropriée à un usage agricole, même si elle comporte des arbres ainsi que des aires de jeux aménagées; elle pourrait en effet être simplement affectée à la pâture (Hofer, op. cit., n. 7). A relever au surplus qu'une reconversion rapide d'un terrain de golf en zone cultivée ne devrait guère présenter de difficultés (Service de presse de l'ASPAN, nº 311, décembre 1995, fascicule 1; Piot, Le golf du point de vue de l'agriculture, in Aménagement du territoire, Bulletin d'information de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire, 1987, nº 4, p. 20; contra ATF 114 Ib 312 et 111 Ib 122).
b) Situé hors de la zone à bâtir
Selon l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Sont assimilées à des zones à bâtir les "autres zones" au sens de l'art. 18 LAT, lorsque les cantons y autorisent des constructions (OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, p. 225), telle une zone d'édifices publics devant permettre de réaliser des installations sportives (ATF 114 Ia 335).
L'art. 48 al. 1er de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) prévoit que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation mais aussi "aux équipements publics et privés destinés (...) au sport (...) et au délassement". L'art. 54 LATC quant à lui consacre notamment une zone destinée aux espaces de verdure, où ne sont autorisées que les constructions conformes à son but.
En l'espèce, les art. 33 et 34 du règlement sur le plan d'extension de la Commune d'Aigle instituent une zone "de loisirs de plein air" plus particulièrement destinée au golf, dans laquelle sont autorisées "de petites constructions directement en rapport avec l'affectation de la zone". Une telle zone doit donc être assimilée à une zone à bâtir puisqu'on peut y ériger des constructions qui ne concernent pas l'exploitation du sol (OFAT, op. cit. n. 5, p. 194). Le Tribunal fédéral a de même qualifié de zone à bâtir une zone "d'espaces libres, de verdure et de forêt", destinée notamment à l'aménagement de places de sport et dans laquelle pouvaient être autorisés des bâtiments ou installations destinés au sport (arrêt non publié du 18 décembre 1985, A 326/424, cité in Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995, p. 157, note 28, page 206).
Peu importe au surplus que la parcelle litigieuse soit comprise dans les surfaces d'assolement; celles-ci ne modifient pas son affectation, n'ayant pas le caractère d'un plan d'affectation mais d'un plan sectoriel de la Confédération au sens de l'art. 13 LAT dressant un inventaire des terrains qui se prêtent aux cultures et qui devraient en principe être classés en zone agricole selon l'art. 20 al. 1er OAT (ATF 120 Ia 56). Il n'est d'ailleurs pas exclu que des surfaces d'assolement coïncident avec un terrain de golf qui ne serait pas situé en zone agricole (OFEFP, Recommandations, Golf, édition 1995, p. 16).
c) Voué à l'agriculture
L'art. 24 LAT permet de déroger à l'interdiction d'ériger une construction non conforme à l'affectation de la zone lorsque l'implantation de cette construction est imposée par sa destination. Dans le cas d'une telle "autorisation hors zone", accordée par exemple pour un stand de tir ou un chenil, un terrain agricole peut se voir attribuer une nouvelle affectation non agricole et sortir ainsi du champ d'application de la LDFR (Bandli, op. cit., n. 17 et 18, p. 73 et 74; ASPAN, Le nouveau droit foncier rural, décembre 1993, p. 5).
Au vu de ce qui a été exposé sous lettre b ci-dessus, il n'est pas nécessaire d'examiner l'application de l'art. 24 LAT aux constructions et installations liées au golf litigeux. En effet, la parcelle qui les supporte est située en zone constructible et se trouve donc exclue du champ d'application de la LDFR; point n'est donc besoin de rechercher si un autre motif d'exclusion est réalisé.
On relèvera cependant que ces constructions et installations ne pourraient de toute manière pas faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT; seul un plan d'affectation permet en effet de transformer une parcelle agricole en terrain de jeux (DC 1996/1, p. 16 n. 5; ATF 114 Ib 148; Bianchi, Campi di golf et loro realizzazione nel territorio ticinese, in Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, Zurich, 1992, p. 131, spéc. 134).
d) Cas d'application particulier de la LDFR
L'art. 2 al. 2 LDFR énumère quatre cas où la loi s'applique dans des situations atypiques; aucun d'eux n'est cependant réalisé en l'espèce.
2. Au vu de ce qui précède, la parcelle litigieuse échappe à la LDFR, dès lors qu'elle est comprise dans une zone à bâtir au sens de la LAT (art. 2 al. 1er LDFR). C'est donc à tort que l'autorité intimée a refusé de le constater et sa décision sera réformée dans ce sens. Il n'y a pas lieu en revanche d'ordonner l'inscription d'une mention de non assujettissement au sens de l'art. 86 al. 1er lit. b LDFR; cette disposition ne le prévoit en effet que pour les immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir, ce qui n'est pas le cas de la parcelle litigieuse.
Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, l'OCTM a droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à 1'000 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 20 décembre 1994 par la Commission foncière rurale, section I, est réformée en ce sens qu'il est constaté que la parcelle 1048 de la Commune d'Aigle n'est pas régie par la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural.
III. Des dépens sont alloués au recourant Office des congrès et du tourisme de Montreux, par 1'000 (mille) francs, qui lui seront versés par l'intermédiaire de la Commission foncière rurale I.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 5 novembre 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)