CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 octobre 1994
sur le recours formé le 9 décembre 1993 par la FEDERATION DES COOPERATIVES MIGROS, à Zurich, dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Henny, à Lausanne
contre
la décision de la Commission foncière, section I, du 29 octobre 1993, faisant opposition à la vente des parcelles nos 427 et 432 de Bougy-Villars
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Composition de la section: M. J. Giroud président; M. M. Emery et M. D. Malherbe assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill
Vu les faits suivants:
A. La Fédération des coopératives Migros (FCM), dont le siège est à Zurich, regroupe les coopératives Migros régionales ou cantonales, au nombre desquelles figure la coopérative Migros Vaud. Les coopératives ont pour but l'exploitation d'unités de distribution et la prestation de divers services; pour sa part, la FCM est un organe faîtier, essentiellement de coordination.
En 1970, la FCM a créé au Signal-de-Bougy un vaste centre de loisirs public; la gestion en a été confiée à la Fondation Pré-Vert du Signal-de-Bougy. C'est la raison pour laquelle tant la FCM que la fondation sont propriétaires dans cette région (soit plus précisément sur le territoire des communes de Mont-sur-Rolle, de Bougy-Villars et de Pizy essentiellement) de nombreux terrains d'affectations diverses, notamment agricole; aucun de ces biens-fonds n'est utilisé à la réalisation du but social de la FCM.
B. Justin Ramel, décédé en 1992, a exploité jusqu'en 1977 un domaine agricole tout proche du Signal-de-Bougy: il s'agit de six parcelles totalisant quelque 264'000 mètres carrés, parmi lesquelles les parcelles nos 427 et 432 de Bougy-Villars. Justin Ramel a laissé une veuve, Annie-Suzanne Ramel, et deux enfants majeurs, Annette Haldi et Juste Ramel. L'un des biens-fonds comprend un ensemble de bâtiments vétustes, voire pour partie désaffectés; seule l'aile abritant le logement de l'usufruitière est en meilleur état d'entretien. Il n'existe plus de bétail; les terres utilisables (soit environ 14 hectares de terres labourables et environ 6 hectares de pâturages) sont affermées par parcelles depuis de nombreuses années.
C. Le 14 octobre 1993, le notaire Eric Félix, à Aubonne, a requis la Commission foncière, section I, de renoncer à faire opposition à la vente par Juste Ramel et Annette Haldi à la FCM, pour le prix de fr. 696'765.--, les parcelles nos 427 (42'081 m2) et 432 (4'370 m2) de Bougy-Villars. Les vendeurs expliquaient vouloir assainir leur situation financière et rénover une partie des bâtiments; quant à la FCM, elle exposait que les biens-fonds en cause seraient affectés, avec d'autres, à la création d'un golf ouvert au public. Par décision du 29 octobre 1993, la Commission foncière a fait opposition à cette transaction.
D. La FCM a déféré cette décision au Tribunal administratif, par actes des 9 et 23 décembre 1993: elle conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision de la Commission foncière. Sans prendre de conclusions formelles, l'autorité intimée propose implicitement le rejet du pourvoi. Le tribunal a tenu séance le 22 juillet 1994, en présence de représentants de Migros Vaud et de la Fondation Pré-Vert, assistés de leur conseil; il a procédé à une visite des bâtiments appartenant à l'hoirie Ramel ainsi qu'à l'audition des hoirs Ramel, de l'usufruitière et du conseiller de celle-ci, M. Samuel Pichon.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), peuvent être invoqués devant le Tribunal administratif la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a); la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b); et l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit (lit. c). L'examen de l'opportunité n'est pas prévu par la loi dont il sera fait application ci-après.
2. Le contrat de vente litigieux a été déposé au registre foncier le 30 décembre 1993. Le nouveau droit foncier rural n'est dès lors pas applicable à la présente cause (v. art. 95 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural).
3. L'art. 19 de la loi fédérale du 12 juin 1951 sur le maintien de la propriété foncière rurale (LPR) a la teneur suivante:
"Il peut être formé opposition contre des contrats de vente portant sur des domaines agricoles ou sur des biens-fonds agricoles :
a. Si l'acheteur acquiert le domaine ou le bien-fonds dans un dessein évident de spéculation ou d'accaparement.
b. Si l'acheteur est déjà propriétaire de biens-fonds agricoles lui assurant, ainsi qu'à sa famille, une existence suffisante, à moins que l'achat ne doive permettre à des descendants de créer une exploitation agricole indépendante ou que d'autres justes motifs ne le commandent.
c. Si la vente a pour effet de rendre une exploitation agricole non viable, à moins que les biens-fonds ne soient acquis en vue de bâtir ou d'utiliser le sol à des fins artisanales ou industrielles et qu'ils ne se prêtent à ces usages, ou que la suppression de l'exploitation ne soit commandée par d'autres justes motifs.
Il peut également être formé opposition lorsque l'acheteur est une personne morale, ou une société de personnes dépourvue de la personnalité juridique et ayant la capacité d'acquérir, à laquelle participe financièrement dans une mesure prépondérante une personne qui, si elle agissait en nom propre, serait touchée par les dispositions de l'alinéa précédent.
Les enchères volontaires sont assimilées à la vente, de même que tous actes juridiques destinés à produire des effets économiques analogues à ceux de la vente.
La décision attaquée se fonde sur l'art. 19 al. 1er lit. b LPR. Pour sa part, la recourante conteste l'applicabilité de cette disposition; subsidiairement, elle invoque l'existence de justes motifs.
a) Un domaine agricole conserve son caractère d'exploitation agricole même s'il est divisé ou si comme en l'espèce - les parcelles en sont louées à des tiers, sans quoi il suffirait au propriétaire qui veut échapper à la loi d'attribuer ses terres à différents agriculteurs; le caractère de domaine agricole ne dépend pas davantage de critères de rationalité ou de rentabilité de l'exploitation (v. notamment Ph. Pidoux, Droit foncier rural, RDS 1979 II, p. 381 ss, spéc. p. 407). L'opération en cause tombe donc indiscutablement sous le coup de la LPR.
b) L'art 53 LJPA consacre le principe de la maxime officielle : il dispose en effet que le Tribunal administratif établit d'office les faits et applique le droit sans être limité par les moyens des parties. Dans le cas particulier, l'autorité intimée n'a fait application que de l'art. 19 al. 1er lit.b LPR; toutefois, nonobstant la teneur de l'art. 53 LJPA, le tribunal n'examinera pas d'office si la Commission foncière I aurait pu fonder - alternativement ou cumulativement - son intervention sur les art. 19 al. 1er lit. a ou 19 al. 1er lit. c LPR, dès lors qu'elle n'a pas fait usage de la faculté qui lui était offerte de retenir l'un de ces autres motifs d'opposition (voir ATF 100 Ib 263; ATF 115 II 371 consid. 8 = JT 1990 I 649).
c) Si, pris à la lettre, l'art. 19 al. 1er lit. b LPR ne vise que les personnes physiques, la jurisprudence a étendu son champ d'application aux personnes morales : il s'agissait d'éviter que, par la simple constitution d'une société, on puisse rendre la loi inefficace (voir ATF 92 I 317; 95 I 184). Mais, même lorsque l'acheteuse est une personne morale dont l'activité n'a aucun lien avec l'agriculture, on doit d'abord se demander in abstracto si les terrains à acquérir sont absolument indispensables pour assurer une existence suffisante à une famille paysanne (voir ATF 100 Ib 267). Si la réponse est négative et fonde ainsi une opposition, l'achat peut néanmoins être considéré comme imposé par de justes motifs si l'entreprise qui acquiert démontre un besoin suffisant et économiquement défendable des biens-fonds en cause pour atteindre ses buts légitimes.
d) aa) En substance, l'autorité intimée retient que la recourante maîtrise des biens-fonds agricoles de nature à assurer une existence suffisante à une famille au sens de l'art. 19 al. 1er lit. b LPR, raison pour laquelle il y a lieu à opposition. La recourante elle-même convient qu'elle est à la tête d'un important patrimoine immobilier et, sans même fournir à cet égard de chiffres absolument précis, elle admet être propriétaire en Suisse de nombreux biens-fonds classés en zone agricole. L'instruction a en revanche permis d'établir que, dans la région du Signal-de-Bougy (qui seule doit être prise en considération ici, le but de la loi étant surtout de prévenir localement de trop grandes concentrations de terres agricoles en quelques mains), la recourante ne maîtrise directement ou indirectement en zone agricole qu'environ 62'000 mètres carrés selon le géomètre officiel Luc-Etienne Rossier, à Aubonne. Ainsi, ce total passerait à environ 110'000 mètres carrés en cas d'acquisition des deux biens-fonds litigieux.
Conformément aux principes exposés ci-dessus, il faut donc se demander si une telle surface excéderait le minimum nécessaire à l'existence d'une famille paysanne: on l'a vu, c'est en effet le critère applicable par analogie aux personnes morales dont l'activité n'a aucun lien avec l'agriculture. Selon l'assesseur spécialisé du tribunal, le seuil de viabilité d'un domaine agricole traditionnel avoisine 100 poses vaudoises (soit environ 450'000 m2): or, on serait ici très loin de ce minimum puisque, même après la transaction en cause, le total des terres agricoles propriété de la recourante ne dépasserait pas quelque 25 poses. A cela s'ajoute qu'aucune de ces terres, au demeurant extrêmement disséminées dans le secteur considéré, ne supporte le moindre bâtiment d'exploitation: ainsi, indépendamment même d'un critère purement quantitatif, une saine exploitation de cet ensemble se révélerait techniquement problématique.
Certes le prix offert par la recourante, soit fr. 15.-- le mètre carré, est-il relativement élevé au regard de l'état actuel du marché: or, dans certains cas, on peut voir là l'indice d'une volonté d'accaparement (Pidoux, op. cit., p. 452). Pareille intention est toutefois démentie ici tant par le contexte dans lequel la recourante est devenue propriétaire immobilière dans la région du Signal-de-Bougy (création d'un vaste centre de loisirs) que par le but de l'opération litigieuse (aménagement, dans ce cadre, d'un golf). Au surplus, le tribunal n'est pas insensible à l'avis exprimé par M. Samuel Pichon, agriculteur à Essertines-sur-Rolle et conseiller de l'hoirie Ramel: celui-ci affirme en substance que, même à un prix sensiblement moins élevé, les terrains en cause seraient extrêmement difficiles à vendre, ne serait-ce déjà que pour des motifs d'ordre général (conjoncture défavorable, avenir incertain de l'agriculture notamment).
En conclusion, il n'y a pas lieu de faire opposition à l'acquisition par la recourante des parcelles en cause. La décision attaquée doit donc être réformée; et, par voie de conséquence, le recours admis pour ce motif déjà.
bb) Par surabondance, le tribunal examinera encore la question des justes motifs des vendeurs, dont l'autorité intimée conteste l'existence. Selon une jurisprudence déjà ancienne, cette cautèle est appliquée lorsque, pour des raisons d'âge ou de santé par exemple, le vendeur n'est plus en mesure d'exploiter ses terres ni de trouver de l'aide parmi ses proches ni encore d'exercer une autre activité lucrative, et que sa situation financière est modeste au point qu'il doit réaliser tout ou partie de ses propriétés foncières pour assurer son existence (v. notamment ATF 100 Ib 269).
Il est vrai que, s'il s'était uniquement agi pour l'hoirie Ramel d'assainir la situation financière ainsi que d'assurer un plus grand confort à l'usufruitière survivante, force aurait été de donner raison à l'autorité intimée: un tel motif, relevant essentiellement de la convenance, n'aurait en effet pas prévalu sur l'intérêt public protégé par la loi. L'instruction a toutefois permis au tribunal de se convaincre de l'urgence objective de procéder à certains travaux d'entretien et même d'équipement: les eaux usées se déversent dans une fosse qui n'est probablement plus étanche, la Compagnie vaudoise d'électricité a mis plusieurs fois l'usufruitière en demeure de rendre son installation conforme aux exigences de la législation fédérale sur les installations électriques à basse tension et le chauffage central fait défaut. Or, le revenu annuel brut de l'usufruitière (soit sa rente AVS ainsi que le produit des fermages) ne dépasse guère fr. 40'000.--, montant dont il y a lieu de déduire environ fr. 13'000.-- pour le service des annuités: autant dire que le solde disponible ne permettrait même pas de financer les travaux de rénovation les plus urgents (à elle seule, la modification de l'installation électrique a été devisée à environ fr. 50'000.--). On ne saurait au surplus exiger des nu-propriétaires, à supposer qu'ils en soient capables, d'effectuer eux-mêmes des dépenses importantes sans contrepartie immédiate.
Le tribunal parvient ainsi à la conclusion qu'il existe, du côté des vendeurs, des justes motifs au sens de l'art. 19 al. 1er lit. b LPR: le recours doit dès lors être admis pour cette raison également. A cela s'ajoute que, toujours selon le témoin Pichon, les chances de réalisation du domaine, déjà extrêmement faibles en l'état, postulent à tout le moins un entretien minimal des bâtiments.
e) En résumé, il n'y a pas lieu de faire opposition à l'acquisition par la recourante des parcelles nos 427 et 432 de Bougy-Villars. Point n'est donc besoin d'examiner la question des justes motifs du côté de l'acquéreur, également invoquée par la recourante.
4. Vu le sort du pourvoi, il y a lieu de rendre le présent arrêt sans frais. C'est avec le concours d'un homme de loi que la recourante obtient gain de cause: il se justifie donc d'astreindre l'autorité intimée à lui verser des dépens, par fr. 1'000.--.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours formé le 9 décembre 1993 par la Fédération des coopératives Migros est admis.
II. La décision rendue le 29 octobre 1993 par la Commission foncière, section I, est réformée en ce sens qu'il n'est pas fait opposition à la vente des parcelles nos 427 et 432 de Bougy-Villars que les hoirs Ramel se proposent de conclure avec la Fédération des coopératives Migros.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Un montant de fr. 1'000.-- (mille francs) est alloué à titre de dépens à la recourante Fédération des coopératives Migros, à la charge de l'Etat de Vaud (Commission foncière, section I).
mp/Lausanne, le 26 octobre 1994
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)