canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 15 décembre 1992
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sur le recours interjeté par la société BRAUN HOLDING AG, représentée par le notaire Patrick de Preux, avenue du Théâtre 7, à 1005 Lausanne,
contre
le prononcé de la Commission foncière, section II (ci-après la CF II), du 1er mai 1992.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président V. Pelet, assesseur J.-D. Henchoz, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait :
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A. La société Vifor Medical AG est une société anonyme dont le siège est à Emmenbrücke. Elle est propriétaire de la parcelle no 646 sise sur la commune de Crissier, d'une surface de 17'500 m2 qui comporte un bâtiment d'une surface au sol de 4'999 m2 dont la description cadastrale est "entrepôts, bureaux, habitation".
B. La totalité du capital action de Vifor Medical AG était la propriété de Braun Pharma AG, à St-Gall, qui a été absorbée par fusion par Braun Medical AG, dont le siège est à Emmenbrücke. Au terme de cette fusion, qui date du 10 avril 1992, le capital social de Braun Medical AG est détenu par deux holdings, soit Galenica Holding AG (45%) et Braun Holding AG (55%). La majorité du capital social de Braun Holding AG est en mains étrangères (B. Braun Melsungen AG, de Melsungen, Allemagne, à concurrence de 51%, le reste des actions étant détenu par Mme C. Schwöbel-Braun, de Lucerne).
En substance, toutes ces sociétés exercent leurs activités dans le domaine pharmaceutique et médical.
C. Par décision du 1er mai 1992, la CF II a autorisé la fusion de Braun Pharma AG et de Braun Medical AG en assortissant son autorisation des conditions suivantes :
"a) Obligation d'affecter de manière durable l'immeuble au but pour lequel l'acquisition a été autorisée et de requérir le consentement de l'autorité de première instance pour toute modification de l'affectation;
b) Interdiction d'aliéner l'immeuble pendant dix ans à partir de l'acquisition;
c) Production à la Commission de céans d'un extrait RF attestant la mention des charges et conditions ci-dessus dans le délai de deux mois dès la présente décision définitive et exécutoire;
d) Obligation de déposer irrévocablement pendant dix ans les 55% du capital-actions de Braun Medical AG et la totalité du capital-actions de Vifor Medical AG auprès de la Banque Cantonale Vaudoise ou le Crédit Foncier Vaudois, avec délai de deux mois dès la présente décision définitive et exécutoire pour produire à la Commission de céans une confirmation de la consignation;
e) Interdiction d'aliéner ou de mettre en gage les actions consignées pendant dix ans."
C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 25 juin 1992, et dont les moyens seront repris plus loin dans la mesure utile. La Commission foncière a produit son dossier en date du 23 juillet 1992, en concluant au rejet du recours, mais sans prendre position sur les moyens invoqués par la recourante.
D. Le tribunal a siégé en présence du mandataire de la recourante le 9 décembre 1992.
et considère en droit :
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1. Aux termes de l'art. 14 al. 1 et 3 LFAIE, l'autorisation est subordonnée à des conditions et des charges destinées à assurer que l'immeuble sera affecté au but dont se prévaut l'acquéreur. Les charges devront être mentionnées dans le registre foncier.
L'art. 11 al. 2 et 3 OAC précise ce qui suit :
"2 En règle générale, les autorisation doivent au moins être assorties des charges suivantes (art. 14 LFAIE) qui seront mentionnées au registre foncier :
a. Obligation d'affecter de manière durable l'immeuble au but pour lequel l'acquisition a été autorisée et de requérir le consentement de l'autorité de première instance pour toute modification de l'affectation;
b. [...].
c. En cas d'acquisition d'immeubles servant d'établissement stable [...], interdiction de les aliéner pendant dix ans à partir de l'acquisition;
[...].
3 L'autorité de première instance peut prévoir des charges plus sévères pour assurer l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur.
[...]."
C'est en application de ces dispositions légales que l'autorité de première instance a rendu la décision litigieuse, et qu'elle a notamment assorti l'autorisation des charges figurant sous lettre d) et e) de sa décision, seules contestées en l'espèce.
2. Bien que la question n'ait pas été soulevée par la recourante, le tribunal s'est demandé si, formellement, la décision entreprise était motivée d'une manière satisfaisant aux exigences de la jurisprudence. Cette dernière déduit en effet de l'art. 4 de la Constitution fédérale le droit pour les justiciables d'obtenir une décision motivée, au moins brièvement, afin qu'ils soient en mesure de vérifier si la loi a été appliquée correctement, même s'il ne faut pas se montrer trop exigeant à cet égard, s'agissant d'autorités de première instance chargées de rendre de nombreuses décisions, et en l'absence de dispositions expresses du droit cantonal (ATF 111 Ia 1; ATF 105 Ib 248; ATF 101 Ia 49 et 305). Un éventuel défaut de motivation peut être corrigé si le recourant a la possibilité de se déterminer sur les motifs exposés en détail dans la réponse de l'autorité (ATF 107 Ia 1).
En l'espèce, dans sa décision du 1er mai 1992, la CF II se borne, en fait de motivation, à invoquer une "influence étrangère dominante" (ch. 6) et à mentionner la fusion entre Braun Pharma AG et Braun Medical AG avec acquisition du capital-actions par Braun Holding AG à raison de 55% (ch. 7). Il est vrai que la recourante n'a produit, en première instance, qu'un dossier peu détaillé. Néanmoins, même si, dans sa décision, l'autorité intimée fait, apparemment, référence à la notion de position dominante découlant de l'art. 6 LFAIE, il est pour le moins douteux qu'une telle motivation soit suffisamment explicite pour que le destinataire de la décision puisse véritablement connaître quels sont les éléments déterminants pris en compte par l'autorité et le cas échéant les contester. Il n'est dès lors pas certain que la motivation de la décision entreprise soit suffisante, au regard des exigences rappelées ci-dessus (l'art. 17 al. 2 LFAIE mentionne également expressément l'exigence de la motivation), surtout si l'on considère que la CF II n'a pas jugé bon de la préciser en procédure au regard des arguments de la recourante qu'elle n'a pas contredits. Le tribunal laissera toutefois la question ouverte, le recours devant de toute manière être admis pour les raisons invoquées expressément par la recourante (violation du principe de la proportionnalité), ainsi qu'exposé ci-dessous.
3. Le principe de la proportionnalité exige qu'une atteinte à un droit fondamental soit justifiée par un intérêt public qui l'emporte sur les intérêts privés et qu'elle se limite à ce qui est nécessaire pour la protection de cet intérêt (ATF 114 Ia 129 = JT 1990 I 3 cons. 5; ATF 112 Ia 320 = JT 1988 I 58 cons. 2a). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un des aspects du principe de la proportionnalité (ATF 112 Ia 70 cons. 5c et les références citées).
En l'espèce, sont contestées les conditions d) et e) de la décision entreprise, soit l'obligation de déposer irrévocablement pendant dix ans les 55% du capital-actions de Braun Medical AG et la totalité du capital-actions de Vifor Medical AG auprès d'une banque vaudoise, et d'autre part l'interdiction d'aliéner ou de mettre en gage les actions consignées pendant 10 ans. Si on peut déduire implicitement de l'ensemble de la décision que ces mesures ont pour but de garantir l'obligation d'affectation de l'immeuble et l'interdiction d'aliénation durant 10 ans (lit. a et b de la décision), on ne sait ni par la décision elle-même ni par le dossier de la CF II sur quels éléments celle-ci s'est fondée pour considérer que les risques d'une violation de ces obligations par l'une ou l'autre de ses sociétés dépendant de Braun Holding AG étaient à craindre. Or, aucun élément concret ne justifie en l'état de telles craintes et il faut relever notamment que l'immeuble en question est affecté depuis longtemps à la production pharmaceutique du groupe Braun. D'un autre côté, la recourante démontre avec pertinence les conséquences économiques extrêmement graves que comporte pour elle l'obligation de consigner une partie importante, quand ce n'est même la totalité, des participations qu'elle détient et qui, s'agissant d'une holding, constituent ses seuls actifs. Elle souligne, sans être contredite, que le respect des exigences qui lui sont ainsi imposées entraîne pour elle l'obligation de dégrever certains de ses avoirs et par conséquent de renoncer au financement qu'il a permis d'obtenir.
La recourante peut ainsi faire valoir des intérêts dignes de considération et protégés aussi bien par la garantie du droit de propriété que par celle de la liberté du commerce et de l'industrie (art. 22 et 31 de la Constitution fédérale). Seuls des motifs d'intérêt public l'emportant nettement sur de tels intérêts peuvent justifier des restrictions aussi graves que celles qu'entraîne la décision entreprise et l'autorité, dans la pesée des intérêts à laquelle elle doit procéder dans un tel cas, doit veiller, en raison du principe de la proportionnalité, à ce que les restrictions n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé par le législateur (ATF 110 Ia 33 et 34; ZBl 1987 p. 364; RDAF 1992 p. 281). Or, s'il n'est pas contestable - ni contesté par la recourante - que les conditions d'affectation durable de l'immeuble au but auquel il est affecté et l'interdiction de vendre pendant dix ans répondent aux objectifs visés par la LFAIE, il n'en va pas de même de la consignation des actions exigée à titre de garantie. Certes, un risque existe toujours, théoriquement en tout cas, qu'un administré ne respecte pas les conditions qui lui sont imposées. Mais, en l'absence d'éléments ou de circonstances précises concrétisant de telles craintes, contraindre une personne ou une entreprise à immobiliser de façon totalement improductive une partie importante de ses actifs constitue une exigence excessive, ne respectant pas le principe de la proportionnalité. Tel est précisément le cas en l'espèce, l'autorité intimée n'ayant exposé ni dans la décision entreprise ni à l'occasion de la procédure de recours quels étaient les éléments permettant de redouter que les conditions fixées ne soient pas respectées.
4. Le mandataire de la recourante a fait valoir encore dans son acte de recours que les conseils d'administration de Braun Medical AG et de Braun Holding AG seraient disposés à délivrer une déclaration à la CF II contenant l'engagement pour Braun Medical AG de ne pas se dessaisir du capital-actions de Vifor Medical AG et pour Braun Holding, de celui de Braun Medical, sans autorisation expresse de la CF II. Il faut prendre acte de cette déclaration, mais au vu des circonstances du cas d'espèce, l'autorité de céans considère qu'il est inutile d'en faire une condition de l'autorisation.
5. Le recours doit dans ces conditions être admis et la décision entreprise réformée, en ce sens que les conditions d) et e) du ch. 8 sont supprimées.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument de justice mais des dépens doivent être alloués à la recourante, qui a consulté un homme de loi, dépens qui peuvent toutefois être réduits du fait que ce n'est qu'en procédure de recours que la recourante a développé d'une manière détaillée son argumentation, fournissant ainsi des éléments de décision dont l'autorité de première instance ne disposait pas.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision du 1er mai 1992 de la Commission foncière II est réformée, en ce sens que les conditions d) (obligation de déposer irrévocablement pendant dix ans les 55% du capital-actions de Braun Medical AG et la totalité du capital-actions de Vifor Medical AG auprès de la Banque Cantonale Vaudoise ou le Crédit Foncier Vaudois) et e) (interdiction d'aliéner ou de mettre en gage les actions consignées pendant dix ans) du chiffre 8 de sa décision sont supprimées.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice, l'avance de frais effectuée par la recourante lui étant restituée.
IV. L'Etat de Vaud (Commission foncière, section II) versera à la recourante un montant de Fr. 500.-- à titre de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 1992/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- à la société recourante, par l'intermédiaire de son mandataire, le notaire P. de Preux, avenue du Théâtre 7, à 1005 Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Commission foncière, section II;
- au Département fédéral de justice et police, Office de la justice, 3003 Berne, sous pli recommandé;
- au Conservateur du Registre foncier du district de Lausanne, avenue de Savoie 10, à 1003 Lausanne; - au Secrétariat général du Département AIC, sous pli recommandé.
Il peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours dès sa communication (art. 21 LFAIE; 106 OJF).