TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 novembre 2025
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Raphaël Gani, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Commission de recours de la commune de ********, à ********,
Autorité concernée
Municipalité de ********, à ********,
Tiers intéressé
B.________ à ********.
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours de ******** du 3 avril 2025 (consommation d’eau saison 2023)
Vu les faits suivants:
A. En vertu d’un contrat de «bail pour l’affermage d’alpage» du 31 décembre 1990, B.________, agriculteur, loue à la commune de ********, qui en est propriétaire, le pâturage du ********, sis sur le territoire de la commune de ********. Ce pâturage est relié au collecteur public de distribution d'eau potable, par une conduite qui ne fait pas partie du réseau communal.
B. Le 23 octobre 2023, il a été constaté que le compteur d'eau de la chambre de ********, située sur ce pâturage, était défectueux (défaut de batterie). Le compteur a été remplacé le jour même par les Services industriels de ********. L'index du nouveau compteur indiquait alors "0". Fermées durant ce remplacement, les vannes d'isolation du compteur ont été remises dans leur position originelle, à savoir ouvertes, à la fin des travaux. Le 7 novembre 2023, l'employé des services industriels précités a constaté, lors de son deuxième passage, que le compteur en question affichait toujours un index de "0" et que les vannes d'isolation étaient toujours ouvertes.
Le 10 janvier 2024, l'index du nouveau compteur affichait 3'428m3, ce dont la Municipalité de ******** (ci-après la municipalité) a informé B.________ le 23 janvier 2024, en lui indiquant que cette consommation d'eau serait facturée lors du prochain décompte, au motif qu’il n’avait pas fermé la vanne d’eau à la fin de la saison. Dans sa réponse du 1er février 2024, B.________ a indiqué à la municipalité qu'il n'était pas le seul à utiliser ce compteur d'eau, celui-ci étant commun à lui-même et à un autre agriculteur, A.________. Il s'est opposé à ce que cette consommation d'eau lui soit imputée et a requis qu'une décision soit rendue sur ce point.
A l'invitation de la municipalité, l'Association à buts multiples des communes de la région de ******** (********), qui gère un réseau d’adduction d’eau potable destiné à assister les communes membres, dont celle de ********, a rappelé, le 24 juin 2024, qu'elle ne s'était jamais occupée de la mise hors ou en service de la conduite d'eau du pâturage du ********, cette manipulation étant laissée aux bénéficiaires de la conduite.
C. Le 17 juillet 2024, l'******** a adressé à l'administration communale de ******** une facture de 9'943 fr. 80, correspondant au relevé de l'index à 3'428m3 au 10 janvier 2024, TVA en sus. Le 25 juillet 2024, la Bourse communale a refacturé ce montant à B.________, en lui indiquant que faute de recours écrit et motivé dans les trente jours, ce bordereau serait définitif et exécutoire.
Le 23 août 2024, B.________ a formé un recours contre ce bordereau, en indiquant que A.________ était responsable de la fermeture de la vanne concernée et que cette consommation d'eau ne pouvait lui être imputée.
B.________ a décliné l'invitation d’être entendu en séance de municipalité le 7 octobre 2024.
Le 8 octobre 2024, la municipalité a adressé à B.________ un courrier ayant la teneur suivante :
« […] nous vous informons que du fait que vous n’avez pas fermé la vanne d’eau lors de la purge de conduite alimentant le pâturage du ********, la facture complémentaire que vous avez reçue de frs 9'943.80 vous incombe.
Si vous souhaitez maintenir votre opposition, veuillez nous en informer dans les 30 jours afin que l’on puisse transmettre le dossier à la Commission de recours. […] »
Le 14 octobre 2024, B.________ a maintenu son recours, lequel a été transmis le 29 octobre 2024 à la Commission communale de recours (ci-après: la commission de recours), comme objet de sa compétence.
La commission de recours a entendu les représentants de la municipalité, soit le Syndic et le Vice-syndic; elle s'est déplacée ensuite au domicile de B.________ pour recueillir ses explications, avant d'entendre A.________, en sa qualité de municipal responsable du dicastère de l'eau. Le 3 avril 2025, elle a communiqué aux parties, ainsi qu'à A.________, sa décision, aux termes de laquelle:
"(...)
Après regroupement de toutes les informations reçues, la commission qui s'est réunie le 20.03.2025 regrette que telle situation soit de toute évidence due à un manque flagrant d'informations, d'échanges d'informations et de collaboration entre tous !
En effet, lorsque l'******** a changé le compteur défectueux le 25.10.2023 puis est venue le contrôler le 07.11.2023, il est regrettable que le représentant du dicastère eau pour la commune de ********, M. A.________, n'ait alors pas été présent pour prendre acte ainsi que pour contrôler et effectuer la mise hors gel de la vanne pour le dossier communal. Les conduites étant de fait toujours ouvertes et pas mises hors service pour l'hiver puisque le compteur a décompté 3'428m3 d'eau entre le 07.11.2023 et le 10.01.2024. Relevons que dans son courrier du 24.06.2024 l'******** informe ne s'être jamais occupée de la mise hors (ou en) service de la conduite d'eau du pâturage du ******** — concession 161; ces manipulations étant laissées aux bénéficiaires de cette conduite pour des raisons pratiques et évidentes de purge avant l'hiver.
Outre le fait que le représentant du dicastère eau de la commune n'ait pas acté les interventions de l'******** suscitées et procédé à la mise hors gel de la vanne, il ressort l'absence d'échanges d'informations et de collaboration entre tous, respectivement ici entre les deux bénéficiaires locataires et co-utilisateurs de ladite conduite Messieurs B.________ et A.________.
En conclusion, la commission de recours décide d'une co-responsabilité entre les 2 locataires suscités à parts égales.
(...)"
D. Par acte du 28 avril 2025, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre cette dernière décision, dont il demande l'annulation. Il fait valoir en substance qu’il n’est pas locataire de l’alpage en question et qu’il ne peut pas, comme municipal en charge du dicastère de l’eau, être tenu pour responsable de l’écoulement des 3'428m3 d’eau.
La commission de recours (ci-après: l'autorité intimée) a produit son dossier. B.________ (ci-après aussi: le tiers intéressé) a été appelé en cause comme tiers intéressé.
Par avis du 23 septembre 2025, le juge instructeur a relevé que la question se posait de savoir si la commune de ******** pouvait règler ses rapports juridiques avec B.________, en mettant à sa charge un montant de 9'943 fr. 80, par voie de décision au sens de l'art. 3 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La Municipalité de ******** (ci-après: l'autorité concernée) était invitée à indiquer sur quelle base (contrat, loi, règlement, concession, etc.) elle avait rendu la décision en question; elle était par ailleurs requise de produire plusieurs pièces, dont la concession 61 ou 161 "alpage du ********".
Par courrier du 3 octobre 2025, l'autorité concernée a répondu ce qui suit:
"[...]
Concession 61
Cette concession située sur la conduite d'eau potable dessert les communes de ******** et ******** à partir du réservoir de ********.
Lors de la réalisation du réseau d'eau datant de 1961, divers points ont été installés; soit comme points de ravitaillement ou points de purge. La prise d'eau 61 étant proche du pâturage de la ********, la Commune, afin de palier un manque éventuel d'eau sur son pâturage, a installé une conduite pouvant en cas de nécessité, compléter le manque d'eau provenant de la citerne du bâtiment de la ********.
Cette conduite n'ayant pas pu être posée hors gel, permet de ravitailler en un premier temps, un bassin sur le pâturage loué au syndicat d'alpage de ********, puis le pâturage du ******** et éventuellement le bâtiment de la déchetterie.
Cette conduite ne fait pas partie du réseau communal et n'est pas prise en considération dans son règlement. Les baux à ferme, tant pour le syndicat d'alpage et pour M. B.________, stipulent à l'art. 12 :
«Après la descente du bétail (début octobre) le fermier prendra toutes mesures pour éviter les dommages causés par la neige et le gel. Il videra et retournera les bassins métalliques, révisera les pompes et les portails : il vidangera soigneusement les conduites d'eau »
Lors de la mise hors service de l'automne 2023, M. B.________ a vidangé le tronçon d'eau concernant le ravitaillement du pâturage du ******** sans contrôler si le premier tronçon, occupé par un membre du syndicat, était fermé voir mis hors service, ce qui n'était pas le cas. L'eau s'est déversée quelques jours et dès la constatation de la fuite, M. B.________ a informé le municipal responsable, des domaines et des pâturages.
Le compteur de ladite conduite ayant été changé en octobre 2023, il est évident que l'eau écoulée ne provenait que de cette manipulation.
Par lettre du 23 janvier 2024, la Municipalité informe M. B.________ de cet incident.
En date du 8 juillet 2024, la Municipalité demandait une facture intermédiaire auprès de l'Association à buts multiples des communes de la Région de ******** qui gère le réseau intercommunal afin que nous puissions refacturer le contenant à M. B.________ [...] laquelle a été contestée le 23 août 2024.
La Municipalité a alors transmis de le dossier à la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes. [...]".
Le tiers intéressé a adressé une écriture spontanée non datée, qui est parvenue au tribunal le 20 octobre 2025. L'autorité concernée a à son tour adressé une écriture spontanée le 27 octobre 2025.
Considérant en droit:
1. a) La décision attaquée a été prise conformément à la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), dont l'art. 47a précise que les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3ème phrase).
Au surplus, l'acte attaqué a l'apparence d'une décision, ce qui fonde la compétence de la Cour de céans (cf. arrêt GE.2024.0194 du 31 juillet 2024 consid. 1b). La question de savoir si c'est à bon droit que l'autorité concernée et, à sa suite, l'autorité intimée ont rendu une décision, est examinée ci-après (consid. 2).
b) Le recours a été interjeté par l'un des destinataires de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD), dans la forme (art. 79 al. 1 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prescrits; il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
2. Il convient d’examiner – d’office – si l’autorité concernée pouvait régler ses rapports juridiques avec B.________ par voie de décision.
a) Le litige a trait à la prise en charge du coût des 3'428m3 d’eau qui se sont écoulés entre le 7 novembre 2023 et le 10 janvier 2024.
Les obligations des communes en matière de fourniture de l'eau potable sont réglées à l'art. 1er de la loi cantonale du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE; BLV 721.31), qui leur prescrit de fournir l'eau nécessaire à la consommation (eau potable) et à la lutte contre le feu dans les zones à bâtir et les zones spéciales qui autorisent la construction de bâtiments, conformément à la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions (al. 1). Les communes sont libres de fournir l'eau dans une mesure plus étendue (par ex. bâtiments isolés, piscines, activités industrielles ou installations nécessitant des besoins exceptionnels) si elles peuvent le faire sans que l'exécution de leurs obligations en souffre (al. 2). Le financement de cette fourniture est garanti par l'art. 14 al. 1 LDE, aux termes duquel pour la livraison de l'eau, la commune, respectivement le distributeur, peut exiger du propriétaire conformément à l'article 4 LICom: une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (let. a); une taxe de consommation d'eau au mètre cube ou au litre/minute (let. b); une taxe d'abonnement annuelle (let. c); une taxe de location pour les appareils de mesure (let. d). L'al. 2 ajoute que le règlement communal, respectivement la concession, définit les modalités de calcul des taxes ainsi que le cercle des contribuables qui y sont assujettis.
b) En l'occurrence, le pâturage du ******** est situé sur le territoire de la commune de ********. Il s’ensuit que la commune de ******** n’est pas tenue de fournir l’eau potable conformément à l'art. 1 LDE. Cela ressort d'ailleurs du courrier de l'autorité concernée du 3 octobre 2025, lorsque celle-ci indique que "[cette] conduite ne fait pas partie du réseau communal et n'est pas prise en considération dans son règlement".
La commune de ******** est propriétaire du pâturage du ********, qu’elle loue à B.________ en vertu d’un bail pour l’affermage d’alpage du 31 décembre 1990. Les relations juridiques entre dite commune et le fermier sont régies par la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) et par sa loi cantonale d’application, du 10 septembre 1986 (LVLBFA; BLV 221.313). S’agissant des alpages, l’annexe à une directive de la Commission d’affermage du canton de Vaud, de janvier 2015 (disponible à l’adresse <https://www.vd.ch/economie/agriculture-et-viticulture/developpement-de-lespace-rural/fermages-et-bail-a-ferme-agricole/> [consulté le 3 septembre 2025]), met usuellement à la charge du fermier les frais de consommation d’eau de réseaux publics (ch. 2).
Comme cela ressort de son courrier du 3 octobre 2025, l’autorité concernée a mis le montant de 9'943 fr. 80 à la charge de B.________ parce que celui-ci est fermier du pâturage du ******** et bénéficiaire de la conduite; elle lui a en outre imputé à faute le fait qu’il n’aurait selon elle pas fermé la vanne d’eau lors de la purge de la conduite en question. Or, ce sont là des prétentions contractuelles (voire délictuelles) que la commune de ******** ne peut soulever à l’égard de son fermier par voie de décision: elle agit comme bailleur et non dans l’exercice de la puissance publique. Comme tout bailleur, la commune de ******** doit faire valoir de telles prétentions civiles devant l’autorité judiciaire, à savoir le président du tribunal d’arrondissement (cf. art. 20 LVLBFA).
Il reste à déterminer si le vice relevé ci-dessus rend la décision nulle ou seulement annulable. Dans le cas particulier, la distinction entre nullité et annulabilité a une portée, du moment que le tiers intéressé n'a pas recouru contre la décision attaquée. Si la décision du 8 octobre 2024 par laquelle l'autorité concernée a mis le montant de de 9'943 fr. 80 à la charge de B.________ est seulement annulable, elle est entrée en force à son égard, alors qu'en cas de nullité, dite décision ne produit aucun effet, pas non plus à l'égard du tiers intéressé.
3. a) Selon un principe général (cf. ATF 148 II 564 consid. 7.2 p. 567 s. et les arrêts cités), il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 150 II 244 consid. 4.2.1, 505 consid. 5.1 p. 507). Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, sont des motifs de nullité.
En particulier l'incompétence matérielle de l'autorité peut entraîner la nullité, sauf si l'autorité qui a statué a un pouvoir général de décision dans le domaine concerné (ATF 145 III 436 consid. 4 p. 439; Daum/Bieri in: Auer/Müller/Schindler [édit.], VwVG Kommentar, 2e éd. 2019, n. 21 ad art. 7 PA). En pratique, la nullité pour cause d'incompétence matérielle se présente notamment lorsque l'autorité administrative a tranché par décision un litige qui relève d'un tribunal (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd. 2011, p. 370 s. et la jurisprudence fédérale citée en note de bas de page 926), notamment d'une juridiction civile (Daum/Bieri, loc. cit. et la jurisprudence citée en note de bas de page 70; Yannick Weber, Die Nichtigkeit im öffentlichen Recht: von der Evidenztheorie zum verfassungsunmittelbaren Nichtigkeitsbegriff, 2024, p. 53 s. n. 90).
b) Tel est bien le cas en l'espèce, puisque l'autorité concernée a statué sur ses prétentions contractuelles (voire délictuelles) à l'égard du tiers intéressé en rendant une décision, alors qu'il lui appartenait de faire valoir ses prétentions devant les juridictions civiles. Il s'ensuit que la décision du 8 octobre 2024, par laquelle l’autorité concernée a facturé à B.________ un montant complémentaire de 9'943 fr. 80, est nulle. Pour le même motif tiré de l'incompétence matérielle, il en va de même de la décision de l'autorité intimée qui s'est substituée à celle du 8 octobre 2024 en vertu de l'effet dévolutif du recours à l'autorité intimée (voir ATF 151 II 120 consid. 5.3 p. 127 s.; 150 II 244 consid. 4.4 p. 254 s.).
4. a) Dans son recours à la Cour de céans, A.________ s'en prend à la décision attaquée en tant que celle-ci a mis à sa charge la moitié du montant facturé le 25 juillet 2024 par la Bourse communale à B.________. Il explique avoir participé à la procédure de recours devant l'autorité intimée uniquement en tant que municipal des eaux et conteste être bénéficiaire de la conduite qui alimente le pâturage du ********.
b) L’autorité intimée a réformé la décision du 25 juillet 2024 en ce sens que la moitié du montant de 9'943 fr. 80 a été mise à la charge de A.________ pour deux motifs : d’une part, en sa qualité de municipal en charge du dicastère eau, celui-ci n’avait pas vérifié la mise hors service pour l’hiver de la vanne; d’autre part, le prénommé était aussi, comme B.________, bénéficiaire de la conduite en question.
A supposer que l’autorité intimée ait voulu engager la responsabilité de A.________ comme agent exerçant la fonction publique communale, on relève que la corporation qui a subi un dommage ne peut rendre de décision, mais doit agir devant la juridiction civile (cf. art. 14 et 17 al. 1 de la loi cantonale sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents du 16 mai 1961 [LRECA; BLV 170.11]). A cela s’ajoute que A.________ n’était pas partie à la procédure qui a conduit à la décision du 8 octobre 2024, dont il n’était pas destinataire. Saisie d’un recours contre cette décision, l’autorité intimée ne pouvait dès lors pas la réformer par un prononcé qui produise des effets à l’égard du prénommé. Ce vice de procédure n'a pas de conséquence juridique propre, puisque la décision attaquée est de toutes manières nulle pour défaut de compétence matérielle (cf. consid. 3b ci-dessus).
5. Au vu de ce qui précède, le recours est admis; il est constaté que la décision attaquée est nulle, comme aussi la décision du 8 octobre 2024 par laquelle l’autorité concernée avait facturé à B.________ un montant de 9'943 fr. 80.
Si l’autorité concernée entend faire valoir des prétentions à l’égard de B.________ et/ou A.________, elle doit agir devant les juridictions civiles, comme indiqué ci-dessus.
Au vu du sort du recours, le présent arrêt est rendu sans frais; l'allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte (cf. art. 49 al. 1, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission de recours de ******** du 3 avril 2025 est nulle.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2025
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.