CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er octobre 2003
sur le recours interjeté par Rainier WIND, Rayon-de-Soleil, 1346 Les Bioux
contre
la décision du 23 juin 2003 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de L'Abbaye confirmant la taxe de ramassage des ordures pour l'année 2002
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Fernand Briguet et Mme Lydia Masmejan-Fey, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Le Tribunal administratif a déjà eu à connaître du recours interjeté par Rainier Wind contre la précédente décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de L'Abbaye, du 3 février 2003, confirmant le bordereau de la taxe relative au ramassage et au traitement des déchets pour l'année 2002 (arrêt FI 2003/0009 du 25 juin 2003). On reprend l'exposé des faits retenu dans la mesure utile:
"A. Rainer Wind est propriétaire, sur le territoire communal de L'Abbaye, d'une maison d'habitation n° ECA 638, au lieu dit "Chez Besson" dans le village des Bioux; il y a vécu jusqu'au 30 avril 2002 avec Margaretha Robert-Nicoud et le fils de celle-ci, et y vit seul depuis lors.
B. En date du 20 novembre 2002, Rainer Wind s'est vu notifier par l'Office d'impôt du district de La Vallée un bordereau d'impôt portant, notamment, sur la taxe communale due en 2002 pour l'enlèvement et l'élimination des ordures, soit un montant de 184 fr. 80, TVA incluse. Rainer Wind a contesté cette taxe en invoquant le résultat de la votation cantonale du 24 novembre 2002, par laquelle le souverain vaudois avait refusé la modification du 6 mai 2002 de la loi sur la gestion des déchets.
Par décision du 3 février 2003, la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de L'Abbaye, sans avoir convoqué préalablement, ni entendu Rainer Wind dans ses explications, a rejeté le recours et a confirmé le bordereau attaqué.
C. Rainer Wind s'est pourvu en temps utile auprès du Tribunal administratif contre la décision de la commission précitée, en concluant à son annulation. La municipalité, par la plume de l'avocat Benoît Bovay, a conclu au rejet du recours.
Constatant que la commission communale de recours n'avait pas convoqué le recourant avant de prendre sa décision, le juge instructeur a interpellé la municipalité. L'avocat Benoît Bovay a invité le tribunal, par économie de procédure, principalement à suspendre la procédure afin de permettre à la commission d'entendre le recourant et de rendre une nouvelle décision, subsidiairement à réparer le vice formel en procédant lui-même à l'audition du recourant.
Le juge instructeur a prié la commission communale de recours d'indiquer si elle entendait rapporter la décision du 3 février 2003. L'avocat Benoît Bovay a indiqué que celle-ci allait procéder à l'audition de Rainer Wind, puis rendrait une nouvelle décision, laissant au juge instructeur le soin d'examiner si la cause pouvait être rayée du rôle ou s'il convenait de suspendre l'instruction de la cause.
Après avoir rappelé que le tribunal n'entendait pas procéder à l'audition du recourant en lieu et place de la commission communale de recours, le juge instructeur a derechef invité celle-ci à lui indiquer si elle entendait rapporter la décision attaquée. Il n'a cependant pas été donné suite à cette invitation dans le délai imparti.
(...)"
B. Par nouvelle décision du 23 juin 2003, soit deux jours avant que le tribunal ne rende son arrêt, la commission d'impôt, après avoir convoqué et entendu Rainier Wind cette fois-ci, a confirmé le bordereau du 20 novembre 2003 en tant qu'il a trait à la taxe déchets, soit 184 fr. 80.
Rainier Wind s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre cette décision, en concluant à son annulation. Par la plume de l'avocat Benoît Bovay, la Municipalité de L'Abbaye a conclu à la confirmation de la décision attaquée, cependant que la commission communale de recours a indiqué qu'elle n'entendait pas participer à la procédure.
Considérant en droit:
1. Sur un plan matériel, le litige a exclusivement trait à la taxe déchets notifiée au recourant par l'Office d'impôt du district de La Vallée.
a) Le recourant soutient que le refus, par le souverain cantonal, de la modification de la LGD priverait cette taxe de toute base légale, à tort cependant; en effet, ce scrutin n'a pas entraîné l'abrogation de la loi vaudoise du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (ci-après: LGD). Suivant en cela l'exemple des articles 49 à 51 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP), cette loi confie l'exécution des différentes tâches aux communes; à teneur de l'art. 10 al. 1 LGD en effet:
" Les communes sont tenues de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18 ci-après, elles ont l'obligation de traiter les déchets solides provenant des entreprises.
Quant au financement de ces tâches, l'art. 24 al. 1 LGD pose le principe de la couverture des frais d'exploitation, les investissements pouvant bénéficier de subventions cantonales (v. art. 25 LGD); à teneur de cette disposition:
"Le coût des mesures de collecte, de transport et de traitement des déchets est supporté par les personnes ou les collectivités qui les mettent en place".
L'art. 29 LGD fixe, pour sa part, les modalités de ce financement:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets produits."
b) En la matière, les communes disposent ainsi d'une liberté de choix; leurs critères doivent cependant répondre aux exigences posées par l'art. 32a al. 1 LPE. Le détenteur des déchets doit, selon la première phrase de cette disposition, teneur en vigueur depuis le 1er juillet 1997, assumer le coût de leur élimination; ce n'est que si celui-ci ne peut être identifié ou s'il est insolvable que les cantons assument le coût de l'élimination des déchets, vu l'art. 32 al. 2 LPE. Aussi bien dans l'ancien texte que dans le texte actuel, il s'agit là d'une concrétisation du principe général de causalité (ou du "pollueur-payeur") énoncé à l'art. 2 LPE; le nouveau droit n'apporte guère d'innovations sur ce point.
La concrétisation du principe de causalité a ainsi pour conséquence que le financement de l'élimination des déchets incombe principalement à leur détenteur. L'art. 32a al. 1 LPE - issu de la novelle du 20 juin 1997, en vigueur depuis le 1er novembre 1997 - précise à cet égard que pour l'exécution de cette tâche, les collectivités publiques doivent veiller à ce que son coût soit mis à la charge de ce dernier par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes. Ces frais doivent être répercutés sur le détenteur des déchets, soit de façon directe, soit de façon indirecte par l'intermédiaire des particuliers exploitants de l'installation d'élimination; les cantons édictent à cet égard les normes juridiques nécessaires ou chargent les communes de le faire (v. FF 1996 IV 1213 et ss, not. 1233). Le montant de l'émolument est fixé en fonction des critères énoncés aux lettres a à e, lesquels recoupent notamment les principes de la couverture des coûts ou de celui de l'équivalence, principes centraux dans le domaine des émoluments (v. sur ce point, Benoît Revaz, Financement de l'élimination des déchets: Principes et couverture des taxes d'élimination, in DEP 1999, p. 306 et ss, not. 311). On rappellera sur ce point que le montant de la taxe doit être en rapport avec la prestation fournie et demeurer dans des limites raisonnables; la valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de la collectivité. Il n'est pas nécessaire en revanche que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération administrative (v. ATF du 7 octobre 1999, S. et consorts c/ TA VD et Chavornay, in RDAF 2000 II 280).
Ainsi, les cantons disposent d'une grande marge de manoeuvre en la matière. Plusieurs types de taxes peuvent être schématiquement distinguées: les taxes fixées sans considération de la quantité des déchets, celles proportionnelles à cette quantité et enfin, les taxes combinées (Revaz, ibid., p. 314-316). Dans son message à l'appui de l'adoption du projet de loi, le Conseil fédéral a envisagé la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets; il a également imaginé la perception d'une partie des taxes sous la forme d'une contribution sur la propriété foncière proportionnelle à la taille de l'habitation (FF 1996 IV 1233). Les cantons, voire les communes si cette tâche leur est déléguée, ont, en la matière une certaine liberté quant au choix du système qui leur paraît approprié en la circonstance; la seule restriction à ce libre choix les oblige à renoncer à des taxes fixées indépendamment de la quantité des déchets produits, un tel critère n'étant, au regard du nouveau droit, plus admissible (Revaz, p. 321). Comme on le verra ci-dessous, le critère de la valeur assurance-incendie, utilisé jusqu'alors par la Commune de L'Abbaye, a du reste été condamné tant par le Tribunal administratif (arrêt FI 1998/0074 du 30 juin 1999) que par le Tribunal fédéral (ATF non publié du 24 mai 2000).
c) La votation du 24 novembre 2002 n'a pas remis en question ce système; le souverain a simplement refusé la nouvelle loi sur la gestion des déchets, adoptée le 6 mai 2002 par le Grand Conseil. Or, cette nouvelle loi visait à adapter le financement de la collecte, du traitement et de l'élimination des déchets à l'art. 32a LPE, en contraignant les communes qui ne l'avaient pas encore fait, a introduire des taxes directement ou indirectement liées à la quantité des déchets produits. Il n'est du reste pas certain que, si elle avait été adoptée, cette nouvelle loi ait eu un effet sur la réglementation communale de L'Abbaye qui, comme on le verra ci-dessus, a déjà été rendue conforme à la LPE. Dès lors, le refus du souverain ne saurait avoir pour effet de sanctionner les taxes prélevées sur la base de réglementations communales déjà adaptées à la législation fédérale.
3. Jusqu'à la modification dont il sera question ci-dessous, la réglementation communale applicable prévoyait, en son article 31, la perception d'une taxe annuelle au taux de 0,5% de la valeur assurance-incendie de chaque bâtiment desservi par la collecte, le transport et le traitement des déchets, mais au minimum 125 francs. Dans son arrêt FI 1998/0074, déjà cité, le Tribunal administratif a mis en doute la conformité de cette disposition au regard de l'art. 32a LPE, sans toutefois annuler la taxe qui lui était soumise; dans son arrêt du 24 mai 2000, le Tribunal fédéral a cependant annulé celle-ci au regard au regard du principe de l'équivalence, estimant que c'était le système instauré par la réglementation communale et non la taxe déchets dans son principe qui était critiquable (cons. 3a/dd; v. également DEP 1998, 739, cons. 2b).
Dès lors, l'art. 31 du Règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets de la Commune de L'Abbaye a été modifié par le conseil communal dans sa séance du 12 mars 2001, modification approuvée par le Conseil d'Etat le 11 juin 2001; il a depuis la teneur suivante:
"Une taxe de ménage, au maximum de 160.-- francs, TVA non comprise, sera perçue de tout ménage résidant à l'année et aux (sic!) résidences secondaires. Pour accompagner cette taxe de base, une taxe individuelle au maximum de 50.-- francs, TVA non comprise, sera perçue de toute personne, âgée de 18 ans et plus, résidant à l'année dans la commune.
Une taxe de base pour la collecte des déchets urbains dans les entreprises, au maximum: S.A., Sàrl, Association, etc.. 400.-- francs/ an, TVA non comprise Commerces familiaux 400.-- francs/ an, TVA non comprise Nombre d'employés par entreprises 1 personne 30.-francs/ an, TVA non comprise Chambre d'hôtel chambre à 1 lit 25.-- francs/ an, TVA non comprise Chambre d'hôtel chambre à 2 lits 30.-- francs/ an, TVA non comprise Para-hôtellerie, place selon autorisation 1 place 20.-francs/ an, TVA non comprise
La Municipalité est compétente, sous réserve des montants maximums ci-dessus, pour adapter les taux de la taxe annuelle à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale."
En exécution de cette nouvelle disposition, le conseil communal a, dans la même séance, fixé les montants suivants:
"(...) - Taxe ménage de Fr. 130.-- (TVA non comprise) perçue à tout ménage résidant à l'année et aux résidences secondaires. - Taxe de Fr. 25.-- (TVA non comprise) perçue à toute personne âgée de 18 ans et plus. - Taxe de base entreprise de Fr. 300.-- (TVA non comprise), par employé Fr. 20.-- (TVA non comprise). - Taxe chambre d'hôtel de Fr. 20.-- (TVA non comprise). - Taxe para-hôtellerie de Fr. 10.-- (TVA non comprise). (...)"
a) La taxe litigieuse dans le cas d'espèce repose sur l'art. 31 de la réglementation communale, dans sa nouvelle teneur. Elle se décompose d'une taxe de base de 130 francs pour tout ménage et d'une taxe personnelle dont la quotité est fonction de la taille de ce dernier; en d'autres termes, elle présuppose que la quantité de déchets à collecter puis à traiter est, dans la plupart des cas, proportionnelle à la taille du ménage. Sans doute, ce système apparaît comme très schématique; dans sa jurisprudence (rappelée dans l'ATF du 7 octobre 1999, déjà cité), le Tribunal fédéral a toutefois reconnu que l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public de collecte et d'élimination des ordures était difficile à chiffrer, de sorte que les taxes d'utilisation peuvent tenir compte de normes fondées sur ces situations moyennes (cons. 4a). Dans cette optique, le système mis en place par la Commune de L'Abbaye, qui, dans les grandes lignes, permet d'apprécier l'avantage retiré par le contribuable de la prestation de collectivité, échappe à toute critique au regard du principe de l'équivalence, si ce n'est, mais cela ne concerne de toute façon pas le recourant, à l'égard des résidences secondaires (v. sur ce point un arrêt récent FI 2003/0023 du 15 juillet 2003, références citées, not. RDAF 2001 II 539).
Quant au principe de la couverture des coûts, il ressort de l'extrait des comptes produit par la municipalité, que le service de collecte et d'élimination des déchets est constamment déficitaire, à tout le moins depuis 1997, y compris durant l'année 2002. En effet, le montant des taxes perçues ne couvre de loin pas l'ensemble charges induites par cette prestation.
b) Comme tout ménage dans la commune, celui de recourant génère la perception d'une taxe de base de 130 francs. La taxe personnelle du recourant, qui jusqu'à fin avril 2002, vivait avec Margaretha Robert-Nicoud et le fils de celle-ci, se monte à 42 francs, selon le calcul suivant : 25 fr. + (25 fr. + 25 fr. x 4/12 mois) = 41,67 francs. Au total, la taxe due par le recourant s'élève ainsi à 171 fr. 67, montant auquel s'ajoute la TVA (7,6%), soit au total 184 fr. 80. Le calcul de l'Office d'impôt échappe ainsi à toute critique.
4. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le recourant succombant, un émolument judiciaire de 200 francs sera mis à sa charge. En outre, des dépens seront alloués à la Municipalité de L'Abbaye qui a plaidé avec succès assistée d'un conseil.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 23 juin 2003 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de L'Abbaye est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de Rainier Wind.
IV. Il est alloué à la Municipalité de L'Abbaye des dépens, arrêtés à 800 (huit cents) francs et mis à la charge de Rainier Wind.
Lausanne, le 1er octobre 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint