CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 juillet 2003
sur le recours interjeté par X.________, à Y.________
contre
la décision du 24 février 2003 du Service des automobiles et de la navigation mettant à sa charge un émolument de 250 francs ensuite du retrait de son permis.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. André Donzé et M. Alain Maillard, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. En date du 25 septembre 2002, X.________, qui circulait au volant de son véhicule ********, plaques VD ********, a perdu la maîtrise de ce dernier alors qu'elle descendait la rue de ********, à Y.________. Dans le virage à droite décrit par cette artère, son véhicule est venu heurter la barrière située à l'extérieur.
B. Selon le rapport du 2 octobre 2002, l'état physique de X.________ a paru aux agents de la police municipale de Y.________ sujet à caution; le test à l'éthylomètre s'est toutefois révélé négatif. La conductrice a expliqué aux agents intervenus sur les lieux qu'elle était rentrée la veille d'un voyage à Dubaï et se trouvait sous traitement médical depuis une année environ; elle se rendait du reste chez son psychiatre, à Vevey, lorsque l'accident est survenu. X.________ a en outre indiqué qu'elle avait pris deux Atarax, soit un anti-allérgique, la veille et avait absorbé un Temesta, tranquillisant de la famille des benzodiazépines, quatre heures avant de prendre le volant.
Suspectant dès lors une perte de maîtrise due à un malaise en relation avec la prise de médicaments, la police municipale de Y.________ a notifié à X.________ une décision de saisie provisoire de son permis le même jour; cette mesure a été confirmée par le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SA) le 3 octobre 2002. Le 23 octobre 2002, le SA a prié X.________ de lui adresser un rapport médical. Par courrier du 27 octobre 2002, celle-ci a contesté avoir eu un malaise, expliquant que l'accident était dû, selon elle, à une inattention de sa part; X.________ a en outre indiqué qu'elle se trouvait en arrêt maladie lors de l'accident et qu'elle reprendrait son travail à plein temps à compter du 4 novembre 2002. Elle a fait état en outre des frais et des désagréments occasionnés par la saisie provisoire de son permis (coût du transport par train et par bus : 180 fr. par mois, plus location d'une place de parc utilisée à titre professionnel et déduite de son salaire : 238 fr. par mois).
Entre-temps, par prononcé sans citation du 15 octobre 2002, le Préfet du district de Vevey a condamné X.________ à une amende de 350 francs pour violation simple des règles de la circulation et contravention aux dispositions de l'OCR, les règles prescrites aux articles 26 al. 1 (règle fondamentale de prudence), 31 al. 1 et 2 (maîtrise du véhicule) LCR, 2 al. 1 (état du conducteur) et 3 al. 1 (conduite du véhicule) OCR ayant été enfreintes dans le cas d'espèce.
C. Le rapport médical du Dr Raymond Dufour du 18 novembre 2002, produit par X.________, contredisant les suspicions initiales de la police, n'a révélé ni dépendance aux médicaments, ni problèmes particuliers de santé susceptible d'entraîner un malaise sur la route. On en extrait le passage suivant:
"(...) Il ressort du récit de Mme Chantré qu'elle avait pris de l'Atarax (un anti-allergique) le soir et qu'elle n'avait pas pris de Temesta (un tranquillisant de la famille des benzodiazépines) le jour de l'accident. Selon ses dires, elle n'était pas endormie par les médicaments lorsqu'elle a touché les barrières; elle était uniquement inattentive. Mme Chantré, que je connais depuis 1998, ne souffre ni d'épilepsie, ni de maladie cardiaque ou métabolique susceptible d'entraîner un malaise sur la route. Selon son récit, il s'agit de distraction. Elle n'est non plus pas dépendante des benzodiazépines (elle ne prend plus aucun médicament actuellement). (...)"
Dès lors, selon le Dr Dufour, l'accident serait dû à une inattention de la part de sa patiente.
X.________ a relancé le SA par courrier du 15 janvier 2003 pour lui rappeler que la saisie provisoire du permis était effective depuis environ quatre mois. Sur préavis de son médecin-conseil, le SA a finalement conclu a une perte de maîtrise due à une inattention momentanée; il a informé X.________ par courriers séparés du 17 janvier 2003, d'une part, de ce qu'elle ne présentait aucune inaptitude à conduire un véhicule automobile du troisième groupe, d'autre part, de ce qu'il entendait prendre à son encontre une mesure de retrait de permis d'une durée de deux mois.
D. Par décision du 24 février 2003, le SA a prononcé à l'encontre de la conductrice une mesure de retrait du permis de deux mois, mesure exécutée; en outre, il a mis à sa charge un émolument administratif de 250 francs.
En temps utile, X.________ a recouru au Tribunal administratif contre l'émolument mis à sa charge par le SA; ce dernier conclut à la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. La recourante se borne à contester l'émolument de 250 francs mis à sa charge par l'autorité intimée. Dans la mesure où son permis lui a été saisi durant quatre mois environ, elle n'a pas jugé utile de remettre en cause la mesure de retrait de deux mois; elle met cependant en avant le fait qu'elle a été, en raison du retard mis par l'autorité intimée à statuer, indûment privée de son permis durant deux mois supplémentaires. Elle fait aussi valoir les frais auxquels elle a été exposée en raison de la saisie provisoire de son permis et sa situation financière.
2. a) Il ressort des articles 16 al. 2 LCR et 31 al. 1 OAC que le permis de conduire peut être retiré au conducteur qui, par des infractions aux règles de la circulation, a compromis la sécurité de la route ou incommodé le public.
Le permis peut en outre être provisoirement retiré lorsque certaines conditions sont réalisées; cette mesure s'inscrit dans le cadre de l'art. 54 al. 2 LCR, disposition qui permet à la police d'empêcher le conducteur de continuer sa course et de saisir son permis, notamment "lorsqu'il se trouve dans un état qui ne lui permet pas de conduire avec sécurité". L'art. 38 al. 1 lit. b OAC impose même la saisie sur-le-champ du permis lorsque le conducteur "est manifestement surmené ou n'est pas en mesure de conduire un véhicule pour d'autres raisons, par exemple pour cause de maladie, de choc après un accident ou parce qu'il a absorbé des médicaments, stupéfiants ou narcotiques." En pareil cas, l'art. 54 al. 4 LCR exige de la police qu'elle transmette immédiatement le permis provisoirement saisi à l'autorité compétente pour prononcer le retrait (art. 39 al. 2 OAC). Cette dernière doit alors rendre sa décision finale; elle peut cependant dans l'intervalle, lorsque l'aptitude de l'intéressé à la conduite est mise en cause, ordonner un retrait préventif, "jusqu'à ce que les motifs d'exclusion aient été élucidés" (art. 35 al. 3 OAC), dès qu'il existe des éléments objectifs qui font apparaître le conducteur comme une source particulière de danger pour les autres usagers de la route et suscitent de sérieux doutes quant à son aptitude à conduire (v. ATF 125 II 492; 122 II 359). Il s'agit là de mesures provisoires destinées à protéger les intérêts menacés jusqu'à l'issue de la procédure principale; tant la saisie provisoire (v. Rémy Riat, La saisie du permis de conduire, in RDAF 1977, p. 289 ss not. 295) que le retrait préventif sont en réalité des décisions incidentes qui peuvent être attaquées devant le Tribunal administratif (art. 31 al. 1 LJPA), puis devant le Tribunal fédéral (art. 106 al. 1 OJ; v., outre ATF 122 II, déjà cité, ATF non publié du 7 août 2001, S. c/ TA VD).
b) L'art. 105 al. 1 LCR donne aux cantons la compétence d'imposer les véhicules et de percevoir des taxes. Dans le Canton de Vaud, le Conseil d'Etat arrête le tarif des émoluments administratifs en matière de circulation routière (art. 2 ch. 3 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière; ci-après: LVCR); à teneur de l'art. 9.1 du Règlement du 11 décembre 1996 sur lesdits émoluments (ci-après: RESA) :
"9.1. Retrait du permis de conduire ou interdiction de conduire des véhicules automobiles ou des bateaux:
a) procédure ordinaire 200.b) procédure suite à raison médicale 100.c) procédure avec saisie 250.d) procédure avec retrait préventif 300.-"
(...)"
Quant à sa nature, la taxe prévue à l'art. 9.1 RESA apparaît ainsi comme un émolument (v. également arrêts FI 2002/0031 du 21 mars 2003, s'agissant des frais de procédure mis à la charge du conducteur et FI 1998/0068 du 13 octobre 1998, s'agissant du séquestre des plaques). On rappelle que l'émolument, comme la charge de préférence, sont des contributions causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, no 2775; Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49). Un émolument constitue la contrepartie d'une prestation de l'administration destinée à compenser le recours de l'administré au service public et représente la valeur de l'accomplissement d'un acte étatique en faveur de l'administré (cf. Walter Ryser/ Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, Berne 1994, p. 4). Cette contribution est due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou que la prestation publique est requise ou a été fournie (Pierre Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364, références citées).
c) L'émolument de 250 francs querellé dans le cas d'espèce correspond à deux prestations distinctes de l'autorité.
aa) En premier lieu, les frais réclamés à la recourante sont liés à la décision de l'autorité compétente de lui retirer son permis de conduire ensuite de l'accident du 25 septembre 2002, dû à une violation simple des règles de la circulation (perte de maîtrise consécutive à une inattention de sa part). En cas de retrait d'admonestation, comme en l'occurrence, un émolument de 200 francs peut, à teneur de l'art. 9.1 RESA, lui être réclamé.
bb) Le supplément de 50 francs réclamé à la recourante est lié à la saisie provisoire de son permis pour des motifs de sécurité. L'instruction a sans doute révélé que la recourante avait simplement fait preuve d'inattention, de sorte que son aptitude à conduire un véhicule automobile n'a en définitive pas été remise en cause. Cette mesure provisoire n'en était pas moins justifiée en raison, d'une part, de l'état physique de la recourante au moment de l'accident, d'autre part, des précisions qu'elle a elle-même fournies aux agents lors de son audition; il en est ressorti que la recourante se trouvait effectivement sous traitement médical et qu'elle avait au demeurant absorbé des médicaments peu avant de prendre le volant. La police pouvait donc soupçonner à bon droit une incapacité de conduite en raison de l'absorption de médicaments, circonstance dont on a vu qu'elle entraînait la saisie sur-le-champ du permis (art. 38 al. 1 lit. b OAC). Dès lors, la saisie provisoire n'était, en elle-même, guère contestable au moment où elle a été prononcée, même si les constatations médicales ultérieures ont conduit l'autorité intimée à la reconsidérer. Il est douteux cependant que l'autorité intimée puisse, comme elle l'a fait en l'occurrence, confirmer une saisie provisoire opérée par la police par simple courrier. En réalité, s'agissant d'une décision incidente, elle aurait dû motiver cette confirmation et indiquer les voies et délais de recours. Le respect de ces exigences aurait permis à la recourante de contester cette mesure en temps utile.
Il est vrai également que l'autorité intimée, à partir du moment où, à juste titre, l'aptitude de la recourante à la conduite était en cause, ne pouvait se contenter d'une saisie provisoire du permis; au contraire, elle devait même, vu l'art. 35 al. 3 OAC, ordonner un retrait préventif, décision sujette à recours. Or, l'autorité intimée s'est affranchie de cette exigence, puisqu'elle a simplement confirmé, dans son courrier du 3 octobre 2002, la saisie provisoire du permis avant d'inviter la recourante, par courrier du 23 octobre 2002, à produire un rapport médical. Cette informalité explique que la recourante ne se soit pas manifestée avant le 27 octobre 2002 et ait été privée de son permis quatre mois durant, alors que le retrait d'admonestation a finalement été limité à deux mois. La notification d'un retrait préventif que la recourante aurait pu, le cas échéant, contester avec succès aurait sans doute été de nature à réduire la période durant laquelle celle-ci a été privée de son permis, puisque l'autorité intimée aurait pu reconsidérer sa décision provisoire.
cc) Cela étant, le respect de la procédure et la notification d'un retrait préventif aurait alors dû conduire l'autorité intimée à exiger, vu l'art. 9.1 RESA, un émolument de 300 francs; dès lors, la perception d'un émolument de 250 francs, réclamé en l'occurrence à la recourante, ne souffre quant à son principe aucune critique.
3. Les taxes perçues par le SA doivent ainsi, conformément au droit fédéral, obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe de la couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part (v. notamment, Moor, op. cit., no 7.2.4.3; v. aussi ATF 106 Ia 241, consid. 3b, déjà cité). Dans la mesure où, selon l'auteur précité, ces deux principes sont respectés, les éléments constitutifs de la taxe peuvent être fixés, comme en l'occurrence, par une ordonnance législative reposant sur une délégation (ibid., no 7.2.4.2; v. en outre, Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 2002, §1 nos 6-8, pp. 4-5).
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être mis en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables; la valeur de la prestation se mesure par rapport à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause. L'émolument doit être raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration ce qui n'exclut pas une certaine schématisation; il est ainsi admis que l'émolument ne corresponde pas exactement au coût de l'opération administrative (ATF 120 Ia, déjà cité). Ainsi en va-t-il, selon le Tribunal fédéral, pour les émoluments judiciaires qui constituent des contributions causales dépendant des coûts (ibid.). L'utilisation de tels barèmes ne sera ainsi sanctionnée par le juge qu'à la condition qu'ils aboutissent à un résultat insoutenable et absolument injustifiable et qu'ils établissent des différences qui ne se justifieraient pas pour des motifs raisonnables (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241, cons. 3b).
Dès lors, au vu des principes exposés ci-dessus et, notamment, eu égard à la liberté d'appréciation laissée au législateur d'arrêter lui-même le tarif des émoluments dont la perception doit être mise en oeuvre, d'exiger un émolument de 250 francs pour une décision de retrait de permis prise à l'issue d'une saisie provisoire du permis, lorsque l'usager présente des indices faisant douter de son aptitude à la conduite, n'est au demeurant pas contraire au principe de l'équivalence.
4. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Compte tenu des circonstances cependant, ex aequo et bono, le tribunal renoncera exceptionnellement, vu l'art. 55 al. 3 LJPA, à la perception d'un émolument d'arrêt; en effet, la recourante, on l'a vu, a déjà été privée de son permis dans une mesure excédant largement les deux mois de retrait.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 24 février 2003 du Service des automobiles et de la navigation est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument d'arrêt.
Lausanne, le 15 juillet 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint