CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 novembre 1999
sur le recours formé par Jean NUSSBAUMER, à Lussy-sur-Morges, dont le conseil est l'avocate Cornelia Seeger Tappy, case postale 3149, à 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue sur recours le 15 juillet 1999 par la Commission communale de recours en matière d'impôts d'Ecublens confirmant les décisions des 6 avril/7 mai 1998 relatives à une taxe annuelle sur les procédés de réclame.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Raymond Bech et M. Charles-F. Constantin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le règlement sur les procédés de réclame de la commune d'Ecublens a été adopté par le conseil communal de dite commune les 13 mai 1993 et 11 octobre 1996; il a reçu l'approbation du Conseil d'Etat le 14 mai 1997, date à laquelle il est entré en vigueur.
L'art. 38 de ce règlement prévoit notamment que les emplacements pour l'affichage sur le domaine privé sont soumis à une redevance annuelle, due par le propriétaire du fonds dès l'entrée en vigueur du règlement, cela sur la base de la situation existante au 1er janvier (al. 5); cette redevance est égale à 10% des émoluments versés à la commune, par son partenaire, pour une prestation similaire (al. 6; la règle se réfère ici à l'al. 4, lequel prévoit que l'affichage sur le domaine public et privé communal fait l'objet d'un contrat).
B. La police municipale d'Ecublens s'est adressée à Jean Nussbaumer par lettre du 6 avril 1998. Elle y expose la nouvelle réglementation précitée et constate par ailleurs que le bien-fonds de l'intéressé comporte 44 emplacements d'affichage R12. Or, la Société générale d'affichage (ci-après: SGA) paie à la commune d'Ecublens, selon convention, un montant de 900 fr. par an pour chaque emplacement R12, de sorte que la taxe annuelle due par Jean Nussbaumer s'élève à 90 fr. par emplacement (10% de la somme payée par la SGA), soit un total annuel de 3'960 fr. Pour 1997, le montant dû, calculé prorata temporis dès le 14 mai (soit 232 jours jusqu'au 31 décembre), se chiffre a 2'517 fr. 05. Jean Nussbaumer a reçu de la bourse communale une facture datée du 7 mai 1998, portant sur ce montant. Par lettre du 11 mai 1998, Jean Nussbaumer a contesté cette taxe, en se fondant sur un avis de droit.
C. Le recours, transmis par la suite à la Commission communale de recours en matière d'impôts d'Ecublens a été tranché par cette dernière le 15 juillet 1999; elle a écarté le pourvoi et confirmé la taxe querellée.
D. C'est contre cette décision que Jean Nussbaumer s'est pourvu au Tribunal administratif par acte de son conseil du 6 août 1999, formé dès lors en temps utile. En cours d'instruction, la Municipalité d'Ecublens a déposé sa réponse le 6 septembre 1999, en concluant au rejet du recours. Interpellé, le Secrétariat général du Département des infrastructures, qui avait piloté la procédure d'approbation du règlement précité, a déclaré s'en remettre à justice sur les questions soulevées par le pourvoi.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 1er de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), les communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent percevoir divers impôts et taxes, énumérés aux lettres a à m. Indépendamment de ces impôts et taxes, énumérés à l'art. 1er (ainsi qu'à l'art. 3bis: taxe communale de séjour), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (art. 4 al. 1 LIC); ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2). Elle ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être proportionnel à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
Au demeurant, comme c'est fréquemment le cas, le droit cantonal lui-même prévoit expressément la perception de taxes dans le domaine des procédés de réclame; ainsi selon l'art. 20 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR), l'autorisation d'un procédé de réclame fait l'objet d'un émolument perçu par l'autorité compétente; le tarif des émoluments est fixé par voie réglementaire. On ajoutera que l'art. 18 de la même loi donne compétence aux communes d'édicter un règlement communal d'application de la LPR (al. 1); en l'absence de règlement communal, les dispositions du règlement cantonal s'appliquent (al. 2). Ce dernier texte précise, à son art. 33, que la municipalité perçoit, pour chaque autorisation délivrée, un émolument unique de 50 fr. par m² de surface, mais au minimum de 100 fr. et au maximum de 800 fr. pour les procédés permanents (al. 1; l'al. 2 concerne les procédés temporaires).
b) Le rappel des dispositions du droit cantonal qui précède permet de retenir que les communes ont la faculté d'introduire des taxes spéciales, au sens de l'art. 4 al. 1 LIC, pour autant qu'elles le fassent sous la forme de règlements adoptés par le législatif communal, ces derniers devant être approuvés par le Conseil d'Etat; en outre, les dispositions communales doivent bien évidemment être conformes au droit cantonal supérieur, dûment interprété.
Dans le cas des procédés de réclame, les communes doivent être considérées comme habilitées à définir des taxes spéciales, d'abord dans l'hypothèse visée par l'art. 20 al. 1 LPR, ainsi que dans d'autres cas, à moins que le droit cantonal ne doive être interprété comme comportant un silence qualifié, excluant tout prélèvement en dehors du cas traité à l'art. 20 al. 1 LPR. Les travaux préparatoires de cette législation ne fournissent toutefois aucun indice dans ce sens (BGC automne 1988, 463 - exposé des motifs - et 507 - débats; la teneur de l'art. 33 du règlement cantonal d'application ne paraît pas décisive à cet égard, puisqu'elle a valeur tout au plus de disposition supplétive).
c) Dans le cas d'espèce, force serait ainsi de retenir que l'adoption d'une disposition spécifique par le législateur communal d'Ecublens suffit à remplir l'exigence d'une base légale formelle pour l'adoption d'une telle taxe (dans le même sens, v. TA BE, JAB 1999, 229 consid. 6; dans le même sens, v. ATF 102 Ia 10, spéc. cons. 3b).
2. Le recourant adresse toutefois diverses critiques à la règle communale ici applicable, à savoir aux alinéas 5 et 6 de l'art. 38 du règlement précité.
a) Le prélèvement de la taxe annuelle litigieuse suppose, comme le précise l'art. 4 al. 1 LIC, que celle-ci rémunère une prestation particulière en faveur du recourant, prestation que ce dernier met en doute. Dans sa réponse, la municipalité fait valoir que ses services assument la tâche de procéder au contrôle régulier, quant au genre et au motif des sujets représentés, des différents panneaux d'affichage du recourant; par ailleurs ils doivent également surveiller ces derniers, afin que ceux-ci ne se transforment pas en procédés de réclame permanents déguisés.
On peut douter que l'exercice ordinaire des tâches de police sur le territoire communal puisse donner lieu à la perception de taxes. Cette remarque vaut en particulier s'agissant de la surveillance des panneaux d'affichage dans un but de maintien de l'ordre public (et plus précisément des bonnes moeurs). Elle s'applique aussi s'agissant de la surveillance exercée pour vérifier le seul respect de l'autorisation délivrée (par exemple, il n'est pas évident que les communes puissent percevoir une taxe dans le but de vérifier que des bâtiments sont utilisés conformément à l'affectation autorisée). Cependant, les autorités administratives sont parfois amenées à fournir des prestations de contrôle importantes qui justifient alors le prélèvement d'émoluments (v. à nouveau JAB 1999, 229, s'agissant de la surveillance des appareils de jeux; v. également TA, arrêt du 26 mars 1993, FI 92/055, qui avait trait à l'ancien contrôle des viandes).
On laissera dès lors cette question ouverte, dans la mesure où le pourvoi doit être admis de toute façon pour un autre motif. On relève tout au plus que les remarques de la recourante débouchent également sur la problématique du principe de la couverture des coûts, lequel s'impose en matière de taxes causales; il apparaît en effet difficile d'isoler, dans la comptabilité communale, la part afférente à la surveillance de l'affichage sur fonds privé (au demeurant, l'autorité intimée ne s'est pas aventurée sur ce terrain, puisqu'elle n'a pas produit ses comptes au dossier).
b) La redevance est calculée, on l'a vu, sur la base de 10% des émoluments versés à la commune par la SGA. Au demeurant, la convention qui lie la commune d'Ecublens à cette société n'a pas été versée au dossier; il n'apparaît toutefois pas nécessaire d'en ordonner la production, dans la mesure où un tel renvoi n'apparaît de toute manière pas admissible.
L'art. 20 al. 2 LPR prévoit que le tarif des émoluments est fixé par voie réglementaire. Quand bien même cette disposition paraît s'appliquer aux seuls émoluments visés à l'art. 20 al. 1 LPR, elle pose un principe général qui vaut également pour les taxes annuelles ici litigieuses; elle est d'ailleurs confortée par l'art. 4 al. 2 LIC ou par l'art. 18 al. 1 LPR. Exprimé autrement, ce principe signifie que le calcul de l'émolument doit être fixé à tout le moins dans une base légale matérielle (le législatif communal pouvant déléguer sur ce point cette tâche à la municipalité), l'approbation par le Conseil d'Etat étant de toute manière requise.
Or, il va de soi que l'art. 38 al. 6 du règlement communal ne suffit pas pour respecter ces exigences; il se borne à arrêter un renvoi à une des dispositions contractuelles adoptées entre la commune d'Ecublens et la SGA. En l'espèce, contrairement au principe susrappelé (contenu à l'art. 20 al. 2 LPR), le tarif applicable à la taxe annuelle litigieuse n'est donc pas fixé à proprement parler dans un règlement approuvé par le Conseil d'Etat, mais bien plutôt dans un contrat conclu par la Commune d'Ecublens avec un partenaire privé; il en découle notamment, comme le relève d'ailleurs le recourant, que le tarif peut être modifié à la suite d'une adaptation de la convention précitée. Une telle solution - renvoi à une convention, même fondée sur le droit public - ne suffit bien évidemment pas pour que le tarif applicable satisfasse à l'exigence d'une base légale matérielle (dans le même sens, v. ATF du 30 mars 1999 Association environnement et développement c/TA VD, 1A 183/1998, annulant l'arrêt cantonal rendu dans l'affaire GE 97/0136, publié à la SJ 1999 I 433; en substance, l'accord, quand bien même il avait été conclu entre les gouvernements cantonaux, passé au sujet de la Loterie romande ne constituait pas une base légale suffisante pour fonder le monopole d'exploitation accordé à celle-ci).
c) Il découle des considérations qui précèdent que la taxe litigieuse ne repose pas sur une base légale suffisante, particulièrement s'agissant du calcul de cette contribution.
3. Il découle de ce qui précède que le recours doit être admis, la taxe litigieuse étant annulée. Vu l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera rendu sans frais; par ailleurs, le recourant qui a procédé avec le concours d'un représentant professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 15 juillet 1999 par la Commission communale de recours en matière d'impôts et la taxe qu'elle confirmait (résultant des décisions des 6 avril et 7 mai 1998) sont annulées.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV. La commune d'Ecublens doit à Jean Nussbaumer un montant de 1'000 fr. (mille francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 16 novembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint