CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 juin 1999
sur le recours formé par la Compagnie du chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher (ci-après: LEB), place de la Gare 9, 1040 Echallens, dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Henny, case postale 3485, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue le 29 septembre 1998 par la Commission communale lausannoise de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales (ci-après: la commission), rejetant son pourvoi et confirmant la décision du 24 janvier 1997 de la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement, service d'assainissement, de la Commune de Lausanne, relative à une taxe d'évacuation des eaux claires et des eaux usées, en relation avec la construction de la gare souterraine de Chauderon.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Antoine Thélin et M. Jean Koelliker, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante est une société anonyme dont le siège se trouve à Echallens; elle exploite une ligne de chemin de fer entre Lausanne et Bercher. En 1995, elle a mis en exploitation un tronçon supplémentaire de ligne qui aboutit, en l'état et provisoirement, à une station souterraine située sous la place Chauderon à Lausanne. Cette réalisation a été financée par la Confédération suisse, à raison de 75%, le solde étant réparti au surplus entre l'Etat de Vaud et 38 communes directement intéressées, dont celle de Lausanne.
B. Le prolongement de la ligne de chemin de fer précitée jusqu'à la place de Chauderon a fait l'objet d'une procédure d'approbation des plans, portant notamment sur la réalisation d'une gare souterraine à la place Chauderon; la compagnie du LEB a obtenu à cet effet le droit d'exproprier les terrains nécessaires, le président de la Commission fédérale d'estimation autorisant l'envoi en possession anticipée par décision du 18 mars 1992. La procédure d'expropriation touche actuellement à sa fin, la recourante et expropriante ayant annoncé le paiement des indemnités dues pour le mois de mars 1999; à teneur de l'art. 91 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (ci-après: LEx), et sous réserve de l'art. 19bis al. 3, qui ne paraît pas avoir été appliqué en l'occurrence, ce n'est qu'un tel paiement qui peut avoir pour effet le transfert de propriété.
C. En l'espèce, les parties sont d'accord pour dire que la procédure d'expropriation n'a pas eu à porter sur le droit de la recourante d'utiliser le sous-sol de la place Chauderon pour réaliser la nouvelle gare. La commune de Lausanne déclare avoir mis gratuitement à disposition le domaine public à cet effet, à une date qui n'est pas déterminée; il ressort toutefois de la décision d'approbation des plans, rendue le 21 novembre 1991 par l'Office fédéral des transports, que la commune ne s'est pas opposée au projet, ni n'a formulé d'observations à cet égard, d'où l'on déduit qu'elle avait donné son accord auparavant. Elle annonce au surplus en procédure qu'elle régularisera la situation après la clôture de la procédure d'expropriation, vraisemblablement en délivrant une concession d'usage privatif du domaine public.
D. Ayant reçu de l'Etablissement cantonal d'assurance-incendie (ci-après: ECA) la taxation de la valeur d'assurance-incendie de la gare précitée (valeur arrêtée à 7'707'685 fr., à l'indice 100, en date du 7 mars 1996), la direction de la Sécurité sociale et de l'environnement a émis le 21 novembre 1996 un bordereau de contribution no 69.70136 d'un montant de 82'086 fr. 75, correspondant à 10%o de la valeur d'assurance-incendie, taxe sur la valeur ajoutée en sus.
Cependant, la direction de la Compagnie du LEB s'est adressée au Service d'assainissement par téléphone le 15 janvier 1997, afin que ce dernier réexamine les modalités de calcul de la taxe; ce service a accepté d'entrer en matière sur l'un des points soulevés; en conséquence, par lettre du 20 janvier 1997, le service précité a admis de considérer que le bassin de retenue des eaux d'incendie ou d'autres matières liquides prévu sur l'aire de la gare faisait office de rétention d'eau claire en certaines circonstances et, partant, il a annulé le bordereau du 21 novembre 1996, en annonçant qu'un nouveau bordereau serait émis.
E. Le 24 janvier 1997, la direction précitée a notifié un bordereau no 69.70136/RO, comportant une réduction de 15% pour infiltration, arrêtant ainsi le montant total de la taxe à 69'773 fr. 75.
La compagnie du LEB a recouru contre cette décision par acte du 26 février 1997. Elle a demandé que la taxation ne soit pas fondée sur la valeur ECA, en faisant valoir notamment le fait que la gare de Chauderon ne générait des eaux usées que dans une mesure très largement inférieure à la proportion usuelle.
F. Par décision sur recours notifiée le 29 septembre 1998, la commission communale a rejeté ce pourvoi. C'est contre cette dernière décision que la compagnie du LEB a recouru par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Michel Henny, par acte du 30 octobre suivant, soit en temps utile.
La commission de recours, dans son envoi du 12 décembre 1998, a déclaré renoncer à vouloir participer à la procédure; elle relève toutefois que la compagnie du LEB fait valoir nouvellement le moyen tiré du fait qu'elle ne serait pas encore inscrite comme propriétaire de la gare litigieuse au registre foncier. Par ailleurs, la municipalité s'est déterminée dans une écriture du 17 décembre 1998, dans laquelle elle conclut au rejet du recours.
La municipalité a complété ses moyens dans des lettres des 15 janvier, 18 février et 15 avril 1999, la recourante en faisant de même dans des correspondances des 26 mars et 3 mai 1999.
Considérant en droit:
1. Dans un premier moyen, qualifié d'ailleurs de nouveau par la commission de recours, la recourante soutient qu'elle n'est pas propriétaire, actuellement tout au moins, de l'immeuble qui accueille la gare de la place Chauderon. Celle-ci se trouve en effet sous le domaine public routier communal, de sorte que ce serait la commune de Lausanne qui en serait formellement propriétaire, en application du principe d'accession.
a) Sous le titre marginal "Dispositions générales", l'art. 40 du règlement sur l'évacuation des eaux, adopté par le Conseil communal de Lausanne dans sa séance du 19 septembre 1995 et approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre suivant (ci-après: le règlement), prévoit en effet que les propriétaires d'immeubles bâtis et raccordés directement ou indirectement aux installations publiques d'évacuation des eaux participent aux frais de construction et d'entretien de ces installations, en s'acquittant d'une taxe d'évacuation des eaux usées et des eaux claires (al. 1er; l'al. 2 renvoie, s'agissant des conditions de prélèvement de cette taxe à une annexe). Au surplus, l'art. 5 du règlement assimile aux propriétaires fonciers les usufruitiers, ainsi que les superficiaires de fonds raccordés.
Sur le plan temporel, la jurisprudence a d'ailleurs retenu que la taxe unique de raccordement, ici en cause, était due par le propriétaire de l'immeuble au moment de la réalisation du fait générateur, à savoir le raccordement (s'agissant du moment déterminant, v. les arrêts cités au consid. 4a de l'arrêt paru à la RDAF 1996, 467).
b) La recourante a bénéficié dès 1992 de l'envoi en possession anticipée, qui lui a permis de réaliser son projet. Comme son nom l'indique, une telle mesure n'a pas pour effet d'entraîner le transfert des droits de propriété, ce dernier n'intervenant qu'aux conditions posées par l'art. 91 LEx; en substance, seul le paiement de l'indemnité provisoire prévue par l'art. 19 bis LEx ou de l'indemnité ordinaire de l'art. 91 LEx emporte en effet cette conséquence (v. à ce sujet Heinz Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berne 1986, I 322 s. et 626 ss). Dans la procédure d'expropriation ici en cause, les paiements fondés sur l'art. 91 al. 2 LEx ont apparemment eu lieu tout récemment, pour certains des expropriés en tout cas. Cela étant l'autorité intimée se prévaut à tort de l'envoi en possession anticipée, pour y voir la date du transfert de propriété; il est d'ailleurs douteux que la décision y relative ait pu concerner le sous-sol de la place Chauderon, laquelle ne figurait pas au tableau des droits à exproprier.
En l'occurrence cependant, le présent litige a trait à l'édification d'une gare sous le domaine public routier. Certes, l'art. 7 al. 2 LEx permet l'expropriation de biens-fonds affectés à un but d'intérêt public, notion qui s'étend au domaine public, notamment aux routes (selon les commentateurs, il s'agit-là en effet d'un exemple parmi d'autres d'immeubles affectés à un but d'intérêt public, propriété en l'espèce d'une collectivité publique: Hess/Weibel, op. cit. no 11 ad art. 7 LEx). Cependant, l'expropriation du domaine public est inutile lorsque la collectivité détentrice en autorise l'utilisation. Tel est le cas par exemple en application de l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (ci-après: LChf); à teneur de cette disposition, s'agissant de chemins de fer sur route, l'autorisation requise par le droit cantonal doit avoir été accordée ou promise avant la délivrance de la concession; cette autorisation rend précisément une procédure d'expropriation superflue (dans ce sens, Hess/Weibel, op. cit. II, no 15 de leurs remarques relatives à la loi sur les chemins de fer). En l'occurrence, tout indique que la ville de Lausanne a concédé ou à tout le moins promis un tel usage souterrain de la place Chauderon, avant l'approbation des plans par l'Office fédéral des transports; elle l'a fait gratuitement, quand bien même l'art. 25 al. 2 LChf n'apparaît ici pas applicable (dans ce sens, v. ATF 118 Ib 54).
Quoi qu'il en soit, il convient d'examiner si, comme le soutient la recourante, le principe d'accession s'applique ici, de sorte que la commune de Lausanne serait devenue propriétaire de la gare de Chauderon. Tel n'est cependant pas le cas, les règles du droit privé, soit ici notamment les art. 667 ou 671 CC, ne sauraient s'appliquer directement à une dépendance du domaine public, en droit vaudois en tout cas, seule une application par analogie de ces dispositions étant en effet envisageable (v. à ce propos, Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, p. 273 s., notamment); par exemple, le principe "superficies solo cedit", déduit de l'art. 667 CC, ne s'applique que pour autant que le régime d'affectation du domaine public n'exige pas une autre solution. Or, s'agissant de l'hypothèse ici en cause, l'on se trouve en présence d'une superposition d'affectations, la place Chauderon se trouvant affectée, en surface, à la circulation publique, alors que la gare souterraine est affectée pour sa part au service public des chemins de fer. De telles circonstances postulent une solution spécifique de droit public, distincte de celle du droit privé, impliquant que la compagnie du LEB, concessionnaire du chemin de fer, devienne propriétaire du domaine public ferroviaire et à tout le moins de la gare et des installations qui en font partie intégrante (en règle générale, au demeurant, les bénéficiaires de concessions d'usage du domaine public deviennent propriétaires des installations qu'ils sont autorisés à y ériger sur cette base). Ainsi, quoi qu'en dise la recourante, elle doit assurément être considérée aujourd'hui comme la propriétaire du "bâtiment" que constitue la gare de Chauderon.
Encore faut-il que tel ait été le cas au moment déterminant pour la perception de la taxe, soit à la date du raccordement, intervenu en mars 1995. Au demeurant, on ne voit pas que la commune de Lausanne soit devenue propriétaire de la gare dans un premier temps(concrètement, durant les travaux), le transfert de celle-ci devant intervenir seulement ultérieurement, par exemple lors de la délivrance de la concession d'usage du domaine public communal. On doit retenir au contraire que la compagnie du LEB est devenue propriétaire des installations ferroviaires d'emblée, soit dès l'approbation des plans et au fur et à mesure de la réalisation de celles-ci.
En d'autres termes, la compagnie du LEB était bel et bien propriétaire de la gare au moment du raccordement au réseau des eaux usées et des eaux claires, en mars 1995.
2. La recourante prétend également obtenir, compte tenu de sa qualité d'entreprise concessionnaire d'un service public de chemin de fer, l'exonération de la taxe litigieuse. Or, le principe de la légalité en matière de contributions publiques, qui a valeur centrale, exige non seulement que le cercle des contribuables, mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définies dans une loi au sens formel (v. ATF du 18 octobre 1996, paru à la RDAF 1997 II 331, spéc. consid. 6/b/dd et réf. cit.). Dès lors, à défaut de dispositions légales, figurant soit dans le droit cantonal, soit dans la réglementation communale, la compagnie recourante, malgré son statut particulier, ne saurait bénéficier d'une exonération de la taxe ici querellée. On relève d'ailleurs que même la Confédération n'est pas exonérée du paiement d'éventuelles contributions causales et notamment de charges de préférence (ATF 118 Ib 54; 107 Ib 299, notamment); on ne voit dès lors pas qu'il y ait lieu d'exonérer la recourante en l'absence d'une base légale, pour autant que, dans le cas présent, les conditions posées à la perception de la taxe soient remplies.
3. La recourante fait ensuite valoir des violations du principe de l'égalité de traitement et de celui d'équivalence; au demeurant, ces griefs s'appuient l'un et l'autre essentiellement sur le fait que la gare litigieuse ne génère qu'extrêmement peu d'eaux usées, puisqu'elle n'est équipée que de quatre modestes WC et d'une cuisinette, tous destinés exclusivement au personnel du LEB, soit une caissière, respectivement le personnel circulant.
a) Selon l'art. 66 al. 1 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. L'art. 66 al. 2 LVPEP régit le cas des eaux claires (BGC septembre 1974 p. 1107).
La jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt (ci-après: CCRI), puis celle du Tribunal administratif ont qualifié les taxes de raccordement communal, perçues sur la base de la valeur d'assurance-incendie, de charges de préférence; il s'agit en effet de prélèvements justifiés par la plus-value que l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confèrent aux biens-fonds privés (CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991, 163, spéc. p. 165; TA, arrêt du 30 janvier 1998, FI 93/0058, consid. 4, par exemple). L'autorité intimée, il est vrai, conteste ce point de vue, en soutenant que l'on se trouve en l'occurrence en présence d'une taxe d'utilisation (elle s'appuie à cet égard sur l'étude de Marie-Claire Pont-Veuthey, Les taxes de raccordement, qualification et régime juridique, in DC 1997, 35 ss, spécialement p. 37 s.)
Le Tribunal administratif ne voit toutefois pas de motif de revenir sur sa jurisprudence sur la question précitée, ce d'autant moins que la distinction entre contributions de plus-value et taxes d'utilisation n'apparaît en définitive pas décisive dans le cas d'espèce, comme on va le voir ci-après (sur les taxes d'équipement, v. encore Peter Karlen, Grundsätze des Erschliessungsabgaberechts in: Informationsblatt Raumplanungsgruppe Nordostschweiz RPG-No 3/93, p. 11 ss ).
b) La plus-value retirée de l'investissement public n'est pas aisée à déterminer dans chaque cas concret; cela étant, pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence a toujours admis un certain schématisme dans le choix des critères permettant de cerner l'avantage économique retiré par les propriétaires fonciers d'un tel équipement. Il en va de même en matière de taxes d'utilisation s'agissant de l'estimation de la valeur de la prestation fournie par la collectivité. Autrement dit, le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un caractère absolu en matière de taxes, au sens large, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs et facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir aussi DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31; dans ce sens, TA arrêt du 2 juillet 1996, FI 94/0139).
On ajoutera que la jurisprudence a jusqu'ici retenu que le critère de la valeur d'assurance-incendie constituait un critère adéquat pour déterminer l'assiette des taxes de raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées et des eaux claires (v. à ce propos arrêt du 3 juin 1996, FI 95/0119, non publié sur ce point à la RDAF 1996, consid. 5 et réf. cit.). Le Tribunal fédéral a même jugé qu'il n'était pas contraire au principe de l'égalité de traitement de prendre pour seule base de calcul des taxes d'introduction la valeur d'assurance-incendie des immeubles, sans qu'une distinction fondée sur la nature de la construction frappée de la taxe soit au surplus nécessaire (ATF 109 Ia 325 et ZBl 1985, 107 et références citées). La jurisprudence de la CCRI allait d'ailleurs dans le même sens en présence de règlements prévoyant ce critère, cela sans correctif; elle a en effet considéré à plusieurs reprises que cette valeur devait - sous réserve de dispositions communales particulières - être prise en considération dans sa totalité et, par voie de conséquence, qu'il n'était pas possible de ne pas tenir compte de certaines parties d'immeubles, même si elles ne généraient aucune consommation d'eau (dans ce sens, v. notamment RDAF 1980, 276 et 1981, 357; ce dernier prononcé concerne un central téléphonique des PTT, il est vrai pour le prélèvement d'une taxe annuelle, de sorte qu'il apparaît sur ce point comme dépassé aujourd'hui: v. à cet égard ATF 125 I 1; v. encore, à propos d'une taxe de raccordement, prononcé du 14 mars 1991 de la CCRI, rendu en la cause P. SA, consid. 4).
c) Dans le souci d'être complet, on citera ici la règle nouvelle de l'art. 60a de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991, telle qu'elle résulte d'une novelle du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre 1997:
"1Les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
a. du type et de la quantité d'eaux usées produites;
b. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;
c. des intérêts;
d. des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
2Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.
3Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions nécessaires.
4Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public."
En l'espèce il est vrai, cette disposition est entrée en vigueur postérieurement au raccordement de la gare de Chauderon, de sorte qu'elle ne saurait trouver application ici; il n'est donc pas nécessaire d'examiner plus avant si la recourante pourrait en tirer appui pour conforter sa position. On observe en effet que l'art. 60a LEaux est fondé sur le principe du "pollueur-payeur" ou principe de causalité, ancré expressément désormais à l'art. 3a de la même loi. Toutefois, à lire le message relatif à cette disposition, il semble que la perception de contributions de plus-value ou de taxes, fondées sur des critères schématiques, reste possible désormais (v. à ce propos Feuille fédérale 1996 IV 1228). On laissera au demeurant cette question ouverte, celle-ci étant susceptible de devoir être réexaminée de manière approfondie, notamment par le législateur cantonal, respectivement par leurs homologues communaux.
d) La recourante, on l'a vu, soutient que le principe d'équivalence est en l'occurrence violé par la taxe litigieuse.
aa) On l'a vu, la jurisprudence a également retenu la validité du critère de la valeur d'assurance-incendie et cela sans correctif. Au demeurant, la réglementation lausannoise prévoit cependant un tel correctif, assurément admissible au regard de l'art. 4 Cst., dans l'annexe au règlement; selon l'art. 6 de l'annexe en effet, la taxe unique d'évacuation est réduite de 20% par rapport à la taxe normale pour les bâtiments infiltrant la totalité des eaux claires; une réduction de 15% est en outre prévue pour les bâtiments effectuant la rétention de ces eaux. Dans le cas d'espèce, ce dernier correctif a été appliqué, après la notification d'un premier bordereau entré en force, mais néanmoins annulé ultérieurement.
Dès lors, la question à résoudre est de déterminer si l'application en l'espèce du critère de la valeur d'assurance-incendie, nuancé par le biais d'un abattement de 15%, viole néanmoins le principe de l'équivalence, eu égard essentiellement, selon la recourante, à la quantité d'eau usée extrêmement faible générée par les installations faisant partie de la gare. On abordera au préalable un autre point encore.
bb) En procédure, la question de la valeur de la gare à prendre en considération dans le calcul de la taxe a été évoquée; en effet, compte tenu d'installations techniques annexes, cette valeur pourrait dépasser celle retenue par l'ECA, arrêtée, à l'indice 100, à 7'707'685 fr., et atteindre près de 60'000'000 fr. Ce point peut toutefois demeurer indécis, dans la mesure où la jurisprudence rendue en matière de taxes communales fondées sur la valeur d'assurance-incendie, a considéré que les décisions de taxation émanant de l'ECA liaient l'autorité communale compétente pour percevoir la taxe de raccordement ou les taxes annuelles (v. TA, arrêt du 23 février 1995, FI 94/0036). Au demeurant, l'autorité intimée partage cet avis, pour ce qui a trait à l'application de l'art. 41 du règlement communal.
cc) Comme on l'a déjà vu, le Tribunal fédéral, dans une jurisprudence constante, a considéré que la valeur d'assurance-incendie constituait une base adéquate pour le calcul des taxes de raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées et des eaux claires (ATF 109 I 325, notamment). Il a même précisé que ce critère était valable même pour des immeubles de nature particulière, comme les bâtiments industriels, quand bien même ceux-ci ne généreraient que peu d'eau à évacuer. Au demeurant, rien n'indique que ces considérations doivent être écartées s'agissant d'autres immeubles de nature particulière, tels des gares ou autres bâtiments affectés à un usage ferroviaire.
aaa) Tout au plus doit-on mentionner l'ATF 118 Ib 54, qu'il convient de résumer brièvement ici (on observe que, dans son résultat, il aboutit à une solution contraire à celle de l'ATF 94 I 270, sans que l'une et l'autre de ces deux solutions soient véritablement confrontées). Dans son arrêt du 6 mars 1992, le Tribunal fédéral avait à juger un recours des CFF, traité comme action de droit administratif, dirigé contre le prélèvement de contributions de plus-values liées à la construction d'une route communale. C'est en effet cette voie de droit qui permettait, auparavant, au Tribunal fédéral de statuer en instance unique sur les contestations fondées sur le droit public fédéral relatives à l'exonération de la Confédération de contributions cantonales, par quoi il fallait comprendre également les taxes communales; en l'occurrence, les CFF se fondaient sur l'ancien article 6 de la loi fédérale du 23 juin 1944 sur les Chemins de fer fédéraux (ci-après: aLCFF), qui dispensait ces derniers de toute imposition, sauf sur leurs biens-fonds non nécessaires à l'exploitation. Le Tribunal fédéral commence par souligner que les contributions de plus-value sont des taxes causales, de sorte qu'elles ne sont pas visées par l'interdiction de l'art. 6 aLCFF; en d'autres termes, ces prélèvements peuvent être perçus en principe auprès de la Confédération et de ses établissements. L'arrêt poursuit en se demandant si cette exonération ne doit pas néanmoins s'étendre à certains types de charges de préférence; serait à cet égard déterminant le point de savoir si les CFF tireraient ou non un avantage particulier de la construction de la route de quartier en question. Selon l'arrêt, il faudrait répondre par la négative à cette dernière question, en substance en se fondant sur la constatation que des biens d'équipement - comme une gare en l'occurrence - ne sauraient bénéficier d'une plus-value à l'occasion de la construction d'un autre élément d'équipement, ici une route de quartier (sur ce point, v. consid. 2d). L'arrêt tire encore argument des art. 18 et 18a LChf, pour parvenir à la même conclusion (il se réfère d'ailleurs à un précédent, publié aux ATF 115 Ib 166). Selon ces dispositions, les immeubles affectés à l'exploitation ferroviaire ne peuvent pas être englobés dans la planification communale, ni faire l'objet de règles de police de construction de droit cantonal ou communal; ces biens-fonds ne pourraient donc pas être compris dans des plans de quartier et, partant, ne pourraient pas non plus faire l'objet de contributions d'équipement liées à de tels plans.
bbb) L'arrêt qui précède appelle quelques commentaires, dans le but notamment d'en cerner la portée. Il faut d'abord relever que, dans l'ATF 94 I 270, le Tribunal fédéral avait été saisi à la fois d'un recours de droit public dirigé contre une décision de dernière instance cantonale confirmant le prélèvement d'une charge de préférence auprès des CFF pour le financement d'une station communale d'épuration des eaux, et d'une action de droit administratif; après avoir constaté que les CFF étaient en l'occurrence soumis au prélèvement litigieux, les moyens des recourants ont été examinés dans le cadre du recours de droit public, sous l'angle de l'arbitraire (consid. 1 de cet arrêt). L'arrêt du 6 mars 1992, au contraire, ne distingue pas entre ces deux types de moyens; il paraît donc raisonner exclusivement dans le cadre de l'action de droit administratif, plus précisément en application de l'art. 6 aLCFF. Cela étant, il faut observer que la recourante, quand bien même elle est sans doute une entreprise d'économie mixte subventionnée à la fois par la Confédération et les cantons, ne saurait se prévaloir d'une règle d'exonération dont ne bénéficie que la Confédération et ses établissements, notamment l'Entreprise des Chemins de fer fédéraux; l'arrêt précité n'est donc nullement transposable au cas d'espèce.
Au surplus, il est vrai que la compagnie du LEB peut invoquer les art. 18 et 18a de la LChf; cependant, l'on ne se trouve pas en l'espèce en présence de contributions prélevées à l'occasion de l'élaboration d'un plan de quartier ou, plus généralement, en relation avec la planification. Sur ce point-là également, l'arrêt (consid. 2f) ne saurait être appliqué ici directement.
ccc) Il reste à se demander si, néanmoins, le raisonnement de l'arrêt (en substance: des biens d'équipement ne sauraient être considérés comme bénéficiant d'une plus-value liée à d'autres biens d'équipement) peut être transposé à la présente espèce. En premier lieu, tel ne pourrait assurément pas être le cas si la contribution litigieuse devait être qualifiée de taxe d'utilisation; le raisonnement suivi par le Tribunal fédéral ne peut en effet être adopté qu'en présence de charges de préférence. Il est vrai que la jurisprudence du Tribunal administratif penche plutôt pour une telle qualification, ce point étant toutefois contesté par l'autorité intimée. Cependant, force est surtout de constater que la solution de l'ATF 118 Ib précité déboucherait sur une exonération de la taxe de raccordement, alors même qu'aucun des textes applicables ne le prévoit; or, comme on l'a déjà relevé, la loi doit en principe prévoir expressément les cas d'exemption d'impôt (v. consid. 2 ci-dessus; v. également Peter Locher, Legalitätsprinzip im Steuerrecht, Archives 60, 1 ss, spéc. p. 13 ss). Dans le souci d'être complet, on pourrait encore relever que le droit positif connaît effectivement diverses dispositions exonérant les compagnies de chemins de fer de certains impôts (art. 56 let. d LIFD; l'art. 23 al. 2 LHID autorise, mais n'oblige pas, les cantons à exonérer les entreprises de transport concessionnaires, pour autant que leur importance dans la politique des transports et leur situation financière le justifie; l'art. 15 al. 2 LI, dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 1995, reprend cette formule à son compte) alors que d'autres règles prévoient leur soumission à l'impôt, apparemment en tout cas (art. 20 al. 1 LIC; art. 1 al. 1 lit. b LEFI). Il n'en est rien en revanche, s'agissant des taxes perçues sur la base de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux.
On pourrait sans doute écarter cet obstacle si l'on devait constater que les règles ici applicables comportaient des distinctions arbitraires ou assimilaient des cas qu'il s'imposerait de traiter de manière différenciée (sur le principe de l'égalité, respectivement celui de la prohibition de l'arbitraire dans les règles de droit elles-mêmes, v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, 358 ss et 364 ss). Plus précisément, il faudrait se demander ici si l'absence d'une règle d'exonération pour des immeubles ferroviaires, soit plus précisément pour une gare doit être considérée comme débouchant sur une réglementation arbitraire. La jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en matière de taxes d'équipement fondées sur la valeur d'assurance-incendie conduit bien plutôt à la conclusion contraire; le Tribunal fédéral a en effet admis que ce critère était parfaitement valable pour le calcul d'un tel prélèvement, quand bien même il apparaissait parfois comme une cote taillée quelque peu grossièrement, notamment en présence de bâtiments privés industriels, générant peu d'eaux usées ou claires. On ne voit pas pour quel motif cette solution ne vaudrait pas également pour une gare. Par ailleurs, seuls les CFF peuvent bénéficier de l'art. 6 aLCFF, respectivement 21 nLCFF; le législateur fédéral a donc sciemment opéré une distinction en fonction de la collectivité publique propriétaire de l'établissement, de sorte qu'il n'apparaît nullement arbitraire de refuser d'appliquer par analogie la même exemption à d'autres entreprises ferroviaires, quand bien même ces dernières seraient très largement financées par les pouvoirs publics.
Ainsi et en conclusion, il convient d'appliquer, sans doute de manière rigoureuse, les dispositions des art. 40 et 41 du règlement communal aux bâtiments ici en cause. Le tribunal doit donc confirmer tout à la fois le prélèvement litigieux et la décision rendue par la Commission communale de recours. Cela conduit au rejet du présent pourvoi.
4. Vu l'issue de la présente procédure, la recourante, qui succombe, devra supporter un émolument d'arrêt, ses conclusions en dépens devant en outre être rejetées (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur recours le 29 septembre 1998 par la Commission communale lausannoise de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales est confirmée.
III. L'émolument d'arrêt mis à la charge de la recourante est fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 24 juin 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint