CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 septembre 1996
sur le recours interjeté par Henry BERCHER et consorts, avenue de Sully 16, 1814 La Tour-de-Peilz
contre
la décision sur recours du 17 avril 1996 de la Commission communale de recours en matière de taxes, impôts et informatique de Saint-Légier-La Chiésaz (taxe annuelle d'entretien du réseau collectif des égouts).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Samuel Pichon, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. L'hoirie de feu Louis Bercher, soit pour elle Henry, Jean, François, Viriginie et Delphine Bercher, est propriétaire d'un immeuble sis route de Saint-Légier 51, sur le territoire de la commune de Saint-Légier-La Chiésaz, raccordé aux réseaux de distribution d'eau claire et d'évacuation des eaux usées.
B. De 1991 à 1994, cet immeuble a fait l'objet d'une taxe annuelle pour l'entretien des égouts équivalente à 0,25, puis 0,3 %o de sa valeur assurance-incendie (1'150'900 fr.), indice 100 de 1990. Le 2 juin 1995, un bordereau de taxation de 1'150 fr. 90, soit 1 %o de la valeur assurance-incendie selon le même indice, plus 74 fr. 80 de TVA, soit au total 1'225 fr. 70, a été notifié à l'hoirie Bercher. Pour justifier cette augmentation, la municipalité a expliqué avoir fait par erreur application, les années précédentes, du taux prévu dans le règlement pour l'épuration des eaux usées de Vevey, en lieu et place de celui en vigueur dans la commune, qu'elle a en revanche appliqué dans sa nouvelle décision, en renonçant à percevoir la différence; il appert que vingt-six autres propriétaires ont reçu une décision analogue.
C. Le recours de l'hoirie Bercher a été rejeté par décision de la Commission communale de recours en matière de taxes, impôts et informatique du 17 avril 1996; cette décision a été déférée en temps utile, par acte du 24 avril 1996 validé par mémoire complémentaire du 7 mai 1996, au Tribunal administratif.
Considérant en droit:
1. Bien que les recourants ne doutent pas ici de l'existence d'une base légale justifiant la perception de la taxation incriminée, il convient d'examiner au préalable sur quelles dispositions se fonde la décision entreprise.
a) A teneur de l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :
"Indépendamment des impôts énumérés à l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
Se fondant sur cette disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP), les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques; cette dernière est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations.
b) La commune de Saint-Légier-La Chiésaz a adopté, le 28 avril 1987, un règlement communal sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires (ci-après: RCE), approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987, dont les art. 36 et ss prévoient la perception d'une taxe unique lors du raccordement d'un bâtiment au collecteur et d'une taxe annuelle; modifié le 28 septembre 1992 (modification approuvée par le Conseil d'Etat le 13 novembre 1992), l'art. 37 RCE a la teneur suivante:
"Pour tout raccordement, direct ou indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe annuelle fixée par l'annexe au présent règlement. Cette taxe est perçue dès l'octroi du permis d'habiter et prorata temporis.
Le produit de cette taxe est destiné à couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs publics communaux."
L'art. 38 du précédent RCE avait une teneur identique.
Adoptée et approuvée les mêmes jours, l'art. 2 de l'annexe au RCE, modifié, précise:
"La taxe annuelle d'entretien est calculée au taux de 1%o de la valeur ECA du bâtiment rapportée à l'indice 100 de 1990.
Selon le texte précédémment en vigueur (art. 38 de l'annexe; cf préavis municipal no 6/92), cette taxe était perçue au taux de 4 %o de la valeur de base ECA à l'indice 100 de 1939.
2. Les recourants s'en prennent à la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé comme assiette de la taxation incriminée et au taux choisi par le législateur communal; ils reprochent ainsi à la taxation d'être contraire au principe de la proportionnalité et de ne pas respecter le principe de la couverture des frais.
Avant d'examiner les griefs que les recourants ont fait valoir à l'encontre de la décision de taxation, il importe au préalable de définir la nature des taxes de raccordement litigieuses et de tirer les conséquences de cette définition.
a) Les taxes de raccordement prélevées par la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz sont incontestablement des contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une part, dû en échange d'une prestation déterminée de l'administration, et la charge de préférence, d'autre part, destinée à compenser, sous forme de participation, l'avantage économique particulier qu'un administré retire de la création d'une installation collective (cf, notamment, Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 49).
b) La taxe annuelle d'égout couvre les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien des installations collectives; elle est généralement fixée selon l'intensité de la mise à contribution des canalisations (Buffat, op. cit., p. 171). Il a déjà été jugé par le Tribunal fédéral que la taxe annuelle, perçue au moment où le raccordement est déjà réalisé, était un émolument puisqu'elle est la contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation individualisée (v. cependant les critiques formulées par Buffat, op. cit. pp. 171-172).
3. Les taxes perçues par la commune de Saint-Légier-La Chiésaz doivent, conformément au droit fédéral, obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe de la couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part (v. notamment, Moor, Droit administratif III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; v. aussi ATF 106 Ia 241, consid. 3b, déjà cité).
a) Le principe de la couverture des coûts suppose que le produit de l'ensemble des contributions ne dépassera pas le coût total pour la collectivité. On relève que ce principe connaîtrait, selon Buffat (op. cit., p. 172), certaines atténuations en matière de de taxe d'utilisation. A suivre cet auteur, il faudrait dès lors admettre qu'une collectivité publique communale tire quelques menus bénéfices de l'exploitation de son réseau d'égouts ou de ses installations collectives d'épuration (tel est d'ailleurs le cas pour d'autres services dits "industriels", à savoir la distribution de l'eau, de l'électricité ou du gaz; v. notamment ATF 109 Ib 308 = JT 1985 I 85; 104 Ia 113 = JT 1980 I 47).
L'examen des comptes produits par la municipalité permet de constater que le compte "égouts et épuration" a été équilibré durant les exercices 1992 et 1994, pour se révéler en revanche bénéficiaire durant les exercices 1991, 1993 et 1995. Pour autant qu'il s'applique, ce qui n'est pas certain, ce principe apparaît comme observé en l'occurrence, ce d'autant plus que le compte en question enregistre, comme recettes, aussi bien les taxes de raccordement que les taxes annuelles et, comme charges, aussi bien les frais courants d'exploitation et d'entretien que les amortissements des installations.
b) Le principe de l'équivalence a été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculé en proportion de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis. La taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation et doit se mouvoir dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà cité, consid. 3b). Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (Buffat, ibidem, p. 82 et jurisprudence citée).
aa) Ce principe n'implique toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en considération; au contraire, il tolère un certain schématisme en la matière (v. Knapp, op. cit. no 2824). Pour le Tribunal fédéral, cité par Buffat, il est admissible de prendre en considération l'intérêt que l'acte administratif représente pour l'obligé et la capacité de prestation de ce dernier, de telle sorte que les émoluments pour les affaires les plus importantes compensent la perte subie lors de l'accomplissement de travaux pour lesquels, en raison du peu d'importance de l'intérêt mis en jeu, on ne peut pas exiger une indemnité qui couvre les frais (op. cit., p. 78, références citées).
L'administration n'est ainsi pas tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées par elle, au coût exact de celle-ci et au travail qu'elle exige (ATF 103 Ia 231, cons. 4a). Il est admis qu'elle puisse recourir, à des fins de simplification à des critères schématiques, clairs et facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325; 108 Ia 114). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette mesure; l'utilisation de tels barèmes ne sera ainsi sanctionnée par le juge qu'à la condition qu'ils aboutissent à un résultat insoutenable et absolument injustifiable et qu'ils établissent des différences qui ne se justifieraient pas pour des motifs raisonnables (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241, déjà cité, cons. 3b).
bb) En l'espèce, il est prévu pour tout bâtiment raccordé une taxe annuelle d'utilisation du collecteur public (art. 37 al. 1 RCE). Cette taxe est fixée à 1 %o de la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé (art. 2 annexe RCE). On observe que cette dernière disposition a été modifiée pour satisfaire aux directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 prescrivant aux communes de fixer le taux de la taxe en %o de la valeur ECA du bâtiment, non plus à l'indice de l'année en cours ou à la valeur du jour, mais rapportée à l'indice 100 de 1990.
aaa) S'agissant tout d'abord de la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé comme assiette de la taxation, le Tribunal fédéral admet qu'une taxe forfaitaire soit prélevée sur les immeubles en fonction de cette valeur, sans tenir compte de l'utilisation effective des installations (v. par exemple ATF 109 Ia 325, rés. in JT 1985 I 613). Tant la Commission cantonale de recours en matière d'impôt (v. prononcé P. S.A. du 14 mars 1991), que le Tribunal administratif (arrêts FI 94/007 du 10 mars 1995; 93/180 du 4 avril 1995; 93/062 du 30 décembre 1993) ont confirmé que ce critère était approprié pour déterminer l'assiette des taxes de raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées, aussi bien lors du raccordement initial, qu'ultérieurement, lorsque la valeur du bâtiment augmente à la suite de transformation ou de reconstruction. Dite commission avait d'ailleurs admis également ce critère comme base de calcul des taxes annuelles (RDAF 1980, 276; v. aussi RDAF 1981, 357, où il s'agissait de taxes annuelles fondées sur le double critère de la valeur ECA et de la consommation d'eau).
L'art. 4a LIC a, dans l'intervalle, été adopté et avec lui, l'utilisation de la valeur ECA à des fins contributives a été entérinée (cf, pour l'historique de cette disposition, arrêt FI 95/088 du 21 mai 1996, consid. 4a, bb). Le projet de loi présenté par le Conseil d'Etat comprenait initialement un alinéa 4 à teneur duquel cette valeur ne pouvait être utilisée comme base de calcul pour les taxations annuelles. Un amendement visant à la suppression de cet alinéa a toutefois été adopté en commission (v. BGC septembre 1991, p. 1578 et ss, not. 1585), ce que le Grand Conseil a suivi dans son vote final (ibid. p. 1592), notamment en raison de la simplicité du système de perception adopté par plus de trois cents communes du canton (malgré, pour rejoindre les recourants, les réserves pertinentes du Conseiller d'Etat Pidoux pour lequel la charge de pollution est davantage liée aux habitants de l'immeuble; ibid., p. 1591). On ne saurait dans ces conditions exiger d'une commune qu'elle abandonne le recours à ce critère schématique, certes non exempt de reproches, mais au demeurant fort simple, pour la perception d'une taxe annuelle; dans deux arrêts FI 93/177 du 4 janvier 1996 (consid. 4), et FI 95/109 du 22 mai 1996, le Tribunal administratif l'a du reste rappelé.
bbb) On l'a vu, le Tribunal fédéral admet, dans le cadre des règles fiscales, l'adoption de critères schématiques; en effet, l'impôt doit être praticable pour le contribuable, ce dernier devant être en mesure de le comprendre aisément; il doit l'être également pour les autorités fiscales, ce qui contraint le législateur à renoncer à des réglementations de détail. Danielle Yersin (L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport présenté à la Société suisse des juristes, RDS 1992 II, 209 ss; de manière plus générale sur la question du schématisme des dispositions législatives et réglementaires lié à la praticabilité de leur application par l'administration, v. Béatrice Weber-Dürler, in ZBl 1986, 193 ss) souligne que la praticabilité de l'impôt garantit son application égale et juste et, à ce titre, contribue à assurer un traitement égal des contribuables; d'un autre côté, le schématisme nécessaire aboutit à des simplifications, qui peuvent apparaître comme créant des distorsions entre contribuables. Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral admet l'adoption de solutions schématiques dans une très large mesure, soit tant et aussi longtemps que de telles simplifications ne sont pas retenues dans le seul but d'aménager un privilège fiscal (ou une surimposition) incompatible avec le principe d'une imposition égale découlant de l'art. 4 Cst. (Danielle Yersin, p. 210 et références jurisprudentielles citées). Cet auteur critique la retenue à cet égard du Tribunal fédéral; elle suggère que l'on procède ici à une pesée d'intérêts entre, en quelque sorte, l'efficacité du prélèvement de l'impôt, d'une part, et l'intérêt de la catégorie des contribuables concernés à être traités comme les autres contribuables, respectivement à faire l'objet de différences de traitements spécifiques à leur situation (même auteur, p. 211).
Quoi qu'il en soit, que l'on suive l'opinion du Tribunal fédéral, très large on l'a vu, ou celle de Danielle Yersin, plus exigeante, rien n'indique que le critère exclusif de la valeur d'assurance incendie pour le calcul de la taxe annuelle d'épuration doive en définitive être condamné. On souligne ici que cette solution offre une très grande praticabilité aux communes, la valeur ECA étant aisément disponible pour elles, ce qui est loin d'être négligeable. Buffat suggère pour sa part d'autres solutions, pour la plupart plus compliquées; il retient notamment des solutions mixtes, combinant plusieurs critères, notamment la consommation d'eau et la valeur ECA (op. cit., p. 285), mais d'autres, tel celui de l'équivalent-habitant, pourraient également entrer en considération. Or, chacun reconnaît que le critère de la consommation d'eau, par exemple, présente lui aussi des difficultés, s'agissant notamment de l'eau qui n'aboutit pas, en définitive, au réseau d'évacuation des eaux usées, notamment les eaux d'arrosage; de même le problème est délicat s'agissant des immeubles non raccordés au réseau habituel de distribution d'eau, parce que bénéficiant de sources privées. Par ailleurs, ce critère n'est pas adéquat pour les immeubles connaissant une faible utilisation ou une utilisation sporadique; en effet, les installations publiques sont établies et entretenues en tenant compte des capacités maxima qui doivent être offertes aux immeubles raccordés. Enfin, on ne saurait affirmer que la taxe calculée sur la seule base de la valeur d'assurance-incendie constitue une condition manifestement hors de proportion avec la prestation fournie, ici l'évacuation des eaux usées. Dans ces conditions et en définitive, le Tribunal administratif confirme l'admissibilité du critère de la valeur d'assurance incendie pour calcul de la taxe annuelle d'égouts.
ccc) Les recourants font par ailleurs valoir que l'entretien du collecteur ne justifie pas la quotité du taux choisi par le législateur communal, à savoir 1 %o de la valeur ECA; ils se réfèrent par comparaison au taux applicable en pareille circonstance à Vevey, dont les collecteurs en aval recueilleraient les eaux en provenance de Saint-Légier-La Chiésaz, lequel serait trois fois inférieur.
Pour séduisante qu'elle soit, la comparaison à laquelle se sont livrés les recourants n'en est pas moins dangereuse. Il ne faut pas perdre de vue que les taxes sont destinées à couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement, d'entretien et d'exploitation du réseau des collecteurs publics communaux (art. 37 al. 2 RCE); le choix d'un taux par le législateur communal dépend ainsi largement de l'importance, mais aussi de la mise à contribution du réseau collectif, sans parler de la date à laquelle il a été réalisé. Ces paramètres diffèrent forcément d'une commune à l'autre. Au demeurant, Saint Légier-La Chiésaz constituant une commune à l'habitat plus dispersé et au territoire plus accidenté que celui de la commune de Vevey, il est compréhensible que les coûts des installations collectives y soient plus élevés que chez sa voisine. Quoi qu'il en soit, le tribunal est lié par le choix du législateur communal et ne peut sanctionner ce dernier que si les principes susrappelés ne sont pas respectés.
4. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision entreprise. Un émolument de 500 (cinq cents) francs sera par conséquent mis à la charge des recourants, solidairement entre eux, qui succombent.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur recours du 17 avril 1996 de la Commission communale de recours en matière de taxes, impôts et informatique de Saint-Légier-La Chiésaz est confirmée.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 6 septembre 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint