CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 mai 1996
sur le recours interjeté par CORNU S.A., à Champagne
contre
la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune de Champagne (taxes de raccordement au réseau d'eau).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Jean Koelliker, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante, sbt..
Vu les faits suivants:
A. Cornu SA est propriétaire de la parcelle No 152 du cadastre de la Commune de Champagne, sur laquelle est érigé un bâtiment industriel No 434, dans lequel elle exploite une boulangerie industrielle. La valeur assurance incendie de ce bâtiment, construit en 1985, d'une contenance de 15'752 m3, a été arrêté à 3'307'920 fr., indice 735 (soit, à l'indice 100 en 1990, 3'600'480 fr.).
Après agrandissement en 1989 par la construction d'un corps de bâtiment adjacent, cette valeur a été portée à 5'920'880 fr., indice 100, pour un total de 21'146 m3
B. Par décision du 23 juin 1992, la Municipalité de Champagne a arrêté à 13'922,55 fr. le montant de la taxe unique de raccordement du bâtiment No 434 au collecteur public d'eaux usées, calculé au taux de 6‰ de la différence entre la valeur d'assurance incendie avant et après travaux, préalablement ramenée à l'indice 100 de 1990, soit 2'320'423 fr., et à 20'883 fr. 80 le montant de la taxe unique de raccordement du même bâtiment au réseau de distribution d'eau, calculé au taux de 9‰ de la différence sus indiquée.
Cornu SA a payé un acompte de 30'544 fr. 50.; la municipalité lui réclame un solde en 4'261 fr.85.
C. Les deux recours interjetés par Cornu SA contre la décision du 23 juin 1992, ont été rejetés, par décision du 14 août 1995 de la Commission communale de recours en matière d'impôt.
D. Par acte du 31 août 1995, Cornu SA recourt au Tribunal administratif contre la décision de la Commission communale. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée. Ses griefs seront repris ci-après, dans les considérants en droit.
Bien qu'elle ait transmis au tribunal toutes les pièces utiles, la municipalité ne s'est dans un premier temps pas déterminée au sujet du recours, pour conclure par la suite à la confirmation de sa décision.
E. Par courrier du 5 janvier 1996, le juge instructeur a transmis à Cornu SA une copie - caviardée du prononcé no 90/29, dans la cause P. S.A. c/ décision de la commission communale de recours de R., rendu le 14 mars 1991 par la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, dans une situation en tous points similaire. Cornu SA a maintenu son pourvoi.
Le juge instructeur a ultérieurement interpellé les parties aux fins de savoir si le raccordement au réseau d'eaux usées, prévu sur les plans, avait effectivement été réalisé; il n'a pas obtenu de réponse probante sur ce point.
Considérant en droit:
1. Pour avoir été interjeté dans la forme et le délai prescrits à l'art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC), le présent recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La teneur de l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :
"Indépendamment des impôts énumérés à l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
Se fondant sur cette disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau, (ci-après :LDE) et sur la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP), les communes peuvent percevoir des taxes pour le raccordement et l'introduction au réseau public de distribution et d'évacuation d'eau.
a) Les communes sont tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le feu (art. 1er LDE). La distribution de l'eau fait l'objet d'un règlement communal, qui n'entre en force qu'après son approbation par le Conseil d'Etat (art. 5 al.1 LDE). Pour la livraison de l'eau, la commune peut notamment exiger du propriétaire (art. 14 al.1 lit.a et al. 2 LDE):
"Une taxe unique fixée au moment d'un raccordement direct au réseau principal (art. 4 de la loi sur les impôts communaux).
(...) Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal. (...)".
La Commune de Champagne a adopté, le 4 juin 1987, un règlement pour le service communal de distribution d'eau, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 juillet 1987 (ci-après: RCE), dont l'art. 40, modifié le 26 mars 1992, modification approuvée par le Conseil d'Etat le 22 mai 1992, entré en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 1989, a la teneur suivante :
"La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de 14‰ de la valeur d'assurance incendie des immeubles bâtis à l'indice 100 de 1990.
La municipalité perçoit un acompte représentant le 80% de la taxe lors de la délivrance du permis de construire; la taxation définitive intervient dès communication de la valeur ECA.
En cas de travaux entrepris ultérieurement dans l'immeuble raccordé et soumis à permis de construire, il est perçu une taxe unique complémentaire au taux de 9‰ sur la différence entre les valeurs ECA d'avant et après les travaux, préalablement rapportée à l'indice 100".
b) Aux termes de l'art. 66 al.1 LVPEP, les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration.
La commune de Champagne a adopté, le 4 juin 1987, un règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées, approuvé par le Conseil d'Etat le 23 décembre 1987 ( ci-après: REEEU). A teneur de l'art. 32, modifié le 26 mars 1992, modification approuvée par le Conseil d'Etat le 5 décembre 1992, et entré en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 1989 :
"La taxe unique fixée au moment des raccordements directs ou indirects aux collecteurs EU et ES est calculée au taux de 9‰ de la valeur d'assurance d'incendie des immeubles bâtis à l'indice 1990. Dans le cas de bâtiments raccordés exclusivement au collecteur ES, la taxe est calculée au taux de 4,5‰.
La municipalité perçoit un acompte représentant le 80% de la taxe lors de la délivrance du permis de construire; la taxation définitive intervient dès communication de la valeur ECA.
En cas de travaux entrepris ultérieurement dans l'immeuble raccordé et soumis à permis de construire, il est perçu une taxe unique complémentaire au taux de 6‰ sur la différence entre les valeurs ECA d'avant et après les travaux, préalablement rapportées à l'indice 100. Dans le cas de bâtiments exclusivement raccordés au collecteur ES, le taux de la taxe complémentaire est de 3‰".
c) Bien que ce moyen n'ait pas été invoqué par la recourante, le tribunal constate que le fait générateur de la taxation litigieuse, à savoir le raccordement indirect du nouveau bâtiment aux réseaux et l'achèvement de ce dernier se sont produits sous l'empire de l'ancienne réglementation communale. L'art. 40 RCE ancien avait alors la teneur suivante:
"La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de 11 % de la valeur d'assurance incendie de base des immeubles bâtis.
En cas de transformation importante ou de changement d'affectation, il est perçu une taxe unique complémentaire de 11 % sur la plus-value de la valeur d'assurance incendie de base."
Quant, à l'art. 32 REEEU ancien, il précisait:
"Pour tout bâtiment déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur public, il est perçu: une taxe unique, d'introduction calculée au taux de 7 % de la valeur d'assurance-incendie de base, mais de Fr. 100.-- au minimum, payable lors de l'octroi de l'autorisation prévue à l'article 16.
"En cas de transformation importante ou de changement d'affectation, il est perçu une taxe unique complémentaire au taux de 7 % sur la plus-value de la valeur d'assurance-incendie de base."
Or, la décision de taxation contestée fait application des textes nouveaux, dont la nouvelle réglementation précise qu'ils sont entrés en vigueur avec effet rétroactif, au 1er janvier 1989, bien que le Conseil d'Etat les ait adoptés le 22 mai 1992, respectivement le 5 juin 1992, ce qui paraît de prime abord heurter le principe de non-rétroactivité des lois.
aa) La doctrine distingue la rétroactivité proprement dite de la rétroactivité improprement dite (cf Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, tome I, p. 147; Moor, Droit administratif, Berne 1988, tome I, no 2.5.2.3). La première vise les cas où la règle de droit qui s'applique à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur; elle est, en principe prohibée (cf., notamment, art. 1er du Titre final du Code civil suisse). La seconde applique en revanche une nouvelle réglementation à des situations créées sous l'ancien droit, mais qui perdurent; elle est, en principe, admissible. La jurisprudence et la doctrine admettent toutefois la rétroactivité proprement dite aux conditions suivantes:
elle est expressément prévue ou découle clairement du sens de l'acte considéré; - elle est raisonnablement limitée dans le temps; - elle ne conduit pas à des inégalités de traitement choquantes; - elle est justifiée par des motifs suffisants; - elle ne porte pas atteinte à des droits acquis (cf, en particulier, Moor, op. cit. no 2.5.3, plus références).
En outre, les administrés, pour certains auteurs, ne peuvent pas invoquer utilement le principe de non-retroactivité à l'encontre de règles nouvelles qui leur seraient plus favorables que le droit ancien (cf Grisel, op. cit. p. 148). Certes, pour le Tribunal fédéral (ATF 102 Ib 335), l'application de la loi la plus favorable (lex mitior) doit être soumise aux conditions énumérées ci-dessus, sous réserve des sanctions administratives pour lesquelles l'art. 2 al. 2 du Code pénal est applicable. Toutefois, dans un prononcé no 89/35, B. , du 14 mars 1991, la CCRI a observé que ces deux positions n'étaient pas opposées, dès lors que lesdites conditions étaient, dans ce cas également, remplies sans difficultés, seule subsistant l'exigence d'une base légale.
bb) Force est de constater que l'application in casu de la règle nouvelle constitue bien un cas de rétroactivité proprement dite, puisque le raccordement indirect et l'augmentation de la valeur d'assurance-incendie remontent à 1989, alors que les dispositions transitoires ont été adoptées par le législateur communal le 26 mars 1992. La municipalité expose, sans être contredite, avoir fait application de ces nouveaux textes dans toutes les situations où un raccordement a été effectué entre janvier 1989, date d'entrée en vigueur rétroactive et juin 1992, date de l'approbation par le Conseil d'Etat. L'application, dans le cas d'espèce, des règles nouvelles ne créé donc aucune inégalité de traitement. Cette application a également pour conséquence que la taxe complémentaire est calculée aux taux réduits de 9 %0 (art. 40 al. 3 RCE modifié), respectivement 6 %0 (art. 32 al. 3 REEEU modifié) sur la différence entre les valeurs ECA d'avant et après les travaux, préalablement ramenée à l'indice 100. La municipalité a ainsi arrêté à 20'883,80 fr. et 13'922,55 fr. les taxes litigieuses. En appliquant les anciens textes, la municipalité aurait ainsi pu notifier une taxation complémentaire aux taux de 11 %, respectivement 7 %, calculés sur la plus-value de la valeur d'assurance incendie de base. A teneur des polices d'assurance-incendie produites par la recourante, lesquelles indiquent les valeurs de base avant (450'060 fr.) et après les travaux de transformation (740'110 fr.), à l'indice 735 de 1939, le montant de ces taxes aurait alors atteint 31'905,50 fr. et 20'303,50 fr. Les règles nouvelles sont ainsi plus favorables à la recourante que les anciennes.
3. Avant d'examiner les griefs que la recourante fait valoir à l'encontre de la décision de taxation de la municipalité, il importe au préalable de définir la nature des taxes de raccordement litigieuses et tirer les conséquences de cette définition.
a) Les taxes de raccordement prélevées par la Commune de Champagne sont incontestablement des contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une part, dû en échange d'une prestation déterminée de l'administration, et la charge de préférence, d'autre part, destinée à compenser, sous forme de participation, l'avantage économique particulier qu'un administré retire de la création d'une installation collective (cf, notamment, Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49).
b) Il a déjà été jugé par le Tribunal fédéral que l'équipement réalisé par la collectivité publique, les réseaux d'égouts notamment, conférait aux bien-fonds privés une plus-value justifiant la perception d'une contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation de cette plus-value apparaît lors de la construction de bâtiments, respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers. La valeur d'assurance-incendie constitue alors un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de l'avantage économique retiré par le propriétaire intéressé. Les travaux qui entraînent une augmentation de cette valeur donnent par conséquent lieu, à leur tour, à une contribution causale complémentaire (ATF 93 I 106 ss, rés. in JT 1969 I 85; 109 Ia 328 ss, rés. in JT 1985 I 614). Cette contribution répond ainsi à la définition d'une charge de préférence.
c) Les taxes communales de raccordement ne sont, certes, pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique en raison de la création des réseaux de distribution d'eau et d'égout, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique pour ces derniers une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne s'applique pas de la même manière aux charges de préférence. Pour ces dernières, une certaine équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (cf. prononcés de la CCRI, B., du 6 décembre 1990, in RDAF 1991 p. 163 ss, not. 165; P. S.A. du 14 mars 1991; arrêt FI 91/045 du 1er février 1993).
4. Si elle ne paraît pas remettre en cause le critère de la valeur assurance-incendie comme assiette de la taxation, la recourante s'en prend, en revanche, à la détermination de cette valeur dans le cas présent. Selon elle, il est indispensable d'analyser le détail de la taxation et d'en distinguer la valeur du mobilier de celle de l'immobilier. Elle expose ainsi que la valeur du bâtiment No ECA 434 après travaux, retenue dans la décision confirmée sur recours, ne correspondrait pas à la réalité, dès lors que sont inclus dans cette dernière des éléments mobiliers liés à l'exploitation de la boulangerie industrielle. La construction en 1990 d'une annexe d'une contenance de 6'566 m3 ne justifie donc pas une différence de valeur de 2'320'423 fr. Par ailleurs, la recourante précise n'avoir créé aucun poste d'eau dans cette annexe, laquelle ne serait pas raccordée au collecteur d'eaux usées. Bien qu'il forme un tout, le bâtiment no ECA 434 peut, selon elle, être divisé, en tout temps, en trois parties autonomes; la recourante prétend ainsi à une réduction de la taxe, l'extension réalisée étant "physiquement séparable de l'unité antérieure".
La municipalité s'en tient, pour sa part, aux textes réglementaires, qui ne lui permettent pas de calculer les taxes dues en fonction des caractéristiques du bâtiment. Interpellée ultérieurement, elle a précisé que la charge supplémentaire en eaux claires et en eaux usées, résultant de l'agrandissement du bâtiment no ECA 434, aboutissait bien aux installations collectives d'épuration de la commune.
a) A l'appui de son argumentation, la recourante est d'avis que la jurisprudence du Tribunal fédéral est, en tant qu'elle admet la référence à la valeur assurance-incendie pour la taxation des constructions industrielles, complètement dépassée; il importe dès lors de rappeler ce qui suit.
aa) Dans les prémisses de son raisonnement, le Tribunal fédéral observait déjà, en 1967, que les frais d'une installation publique doivent être répartis entre ses bénéficiaires, en proportion des avantages économiques spéciaux qu'ils en retirent (ATF précité 93 I 106). Mais il n'est souvent pas possible de déterminer avec exactitude l'avantage retiré par le propriétaire du raccordement d'un bâtiment aux réseaux d'eaux claires et d'eaux usées. Aussi le Tribunal fédéral a-t-il admis, dans l'arrêt du 3 mai 1967 précité, le recours par une commune lucernoise à la valeur d'assurance-incendie du bâtiment raccordé, car cette valeur "donne en général une mesure relative, mais fidèle, de la valeur des immeubles et, partant, de l'avantage que tire le propriétaire de la construction des égouts et des installations d'épuration des eaux". Dans un arrêt postérieur, du 21 décembre 1983, le Tribunal fédéral a jugé qu'en déclarant contraire à l'art. 4 de la Constitution fédérale le règlement d'une commune grisonne ne comportant aucune différence de contributions entre les bâtiments d'habitation et les bâtiments industriels, dont les besoins sont plus faibles, le tribunal administratif cantonal avait empiété sur le pouvoir d'appréciation du législatif communal. Les trois raisons avancées par la juridiction supérieure sont les suivantes: d'une part, une commune ne peut pas se fonder sur les possibilités changeantes d'utilisation d'un bâtiment, mais doit prendre en considération le plus grand volume d'eau possible; d'autre part, les terrains sur lesquels s'étendent les bâtiments industriels recueillent aussi les eaux de pluie et les eaux de surface; enfin - et surtout - la valeur assurance-incendie, fixée au mètre cube, des bâtiments industriels est généralement moindre que celle des bâtiments d'habitation (ATF 109 Ia 325, résumé in JT 1985 I 613-615). Le Tribunal fédéral a, toujours dans cet esprit, déclaré concevable de partir de l'idée que les immeubles dont la valeur assurance-incendie est la plus élevée sont aussi ceux qui retirent des équipements collectifs l'avantage économique le plus important (cf ZBl 1985 p. 107).
bb) La Commission cantonale de recours en matière d'impôt a toujours admis que le critère de la valeur assurance-incendie du bâtiment était approprié pour déterminer l'assiette des taxes de raccordement aux réseaux de distribution de l'eau, aussi bien lors du raccordement initial qu'ultérieurement, lorsque la valeur du bâtiment augmente à la suite de transformations ou de reconstruction (cf. RDAF 1975, 409; 1977, 402; 1986, 286, 298; cf aussi, prononcé P. S.A., du 14 mars 1991, déjà cité). Le Tribunal administratif a, depuis, à moultes reprises fait sienne cette jurisprudence (cf, à titre exemplatif, arrêts FI 90/023 du 1er février 1993; FI 91/045 du 1er février 1993; FI 93/082 du 30 décembre 1993; FI 93/180 du 4 avril 1995; FI 94/007 du 10 mars 1995).
aaa) Dans l'intervalle, le législateur cantonal a entériné l'utilisation de la valeur ECA à des fins contributives en refusant d'entrer en matière sur une proposition du Conseil d'Etat qui visait à contraindre les communes à abandonner, dans un délai de trois ans, la référence à cette valeur comme assiette de la taxation, tant en ce qui concerne les taxes uniques de raccordement que les taxes complémentaires, pour la remplacer par des critères tels que le volume ECA, la surface de la parcelle, la consommation d'eau ou l'équivalent-habitant au choix de l'autorité communale (cf BGC 1989, p. 1451 à 1478). Aussi a-t-il adopté l'art. 4a LIC, dont l'exposé des motifs - qui cite de façon expresse le prononcé de la CCRI, P. S.A., du 14 mars 1991, déjà cité - conclut qu'il n'y a plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais bien de permettre aux communes d'en disposer, tout en précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles modalités les communes peuvent y recourir. (BGC 1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Cette disposition a la teneur suivante:
"Si les communes utilisent la valeur d'assurance-incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes:
La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble."
A l'alinéa 2, le législateur a sous-entendu, vu l'alinéa 3, que l'assiette de la taxe complémentaire est naturellement la valeur ECA mise à jour après transformation (cf, arrêt FI 94/036 du 23 février 1995, dans lequel le tribunal a interprété de cette façon le texte d'un règlement communal au contenu similaire). Pour être tout à fait complet, on rappellera qu'un alinéa 4 figurant initialement dans le projet d'article de loi soumis au Grand Conseil, qui prohibait l'utilisation de la valeur ECA comme base de calcul pour la perception de taxes annuelles, a été abandonné par le législateur (BGC 1991 p. 1585 à 1592). Enfin, l'art. 4 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance-incendie des bâtiments prévoit que ces valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990.
bbb) Dans l'arrêt FI 91/045 du 1er février 1993 précité, le Tribunal administratif a estimé que l'entrée en vigueur de cette nouvelle législation lui imposait d'abandonner l'ancienne jurisprudence de la CCRI, laquelle avait, pour éviter les distorsions issues de taxes perçues en fonction de l'augmentation de la valeur d'assurance-incendie calculée à l'indice de l'année en cours, par rapport à la précédente estimation, instauré le principe d'un taux réduit pour les taxes complémentaires (cf RDAF 1986 p. 298). Suivant les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992, le conseil communal de Champagne a toutefois adopté, le 26 mars 1992, les art. 40 al. 3 RCE et 32 al. 3 REEEU modifiés qui prévoient expressément la perception d'un taux réduit en cas de transformations entraînant un raccordement indirect aux collecteurs.
cc) S'agissant par ailleurs de l'utilisation globale ou différenciée de la valeur d'assurance-incendie pour le calcul des taxes communales, outre l'arrêt du Tribunal fédéral du 21 décembre 1983, précité (ATF 109 Ia 325) et qui paraît, sur ce point également décisif, la CCRI avait observé, dans un prononcé du 25 juin 1979, Menuiserie X. et Cie., que le terme bâtiment devait être apprécié comme "comprenant tous les éléments affectés à l'exploitation de l'entreprise"; aussi avait-elle confirmé que l'objet des taxes était bien le groupe de bâtiments affectés à l'exploitation de la menuiserie (RDAF 1980 p. 276 ss, not. 278). Un tel système, sous réserve de disposition communale contraire, interdirait du reste que l'on distingue l'un ou l'autre des bâtiments construits sur une même parcelle raccordée ou que l'on sépare l'une ou l'autre des parties d'un seul et même bâtiment relié au collecteur, sous le prétexte que ces derniers n'utilisent pas les installations collectives, puisque c'est l'immeuble tout entier qui, en définitive, profite de la plus-value résultant de l'introduction aux réseaux de distribution d'eau et d'égouts.
La commune de Champagne n'a pas adopté de dispositions particulières à cet égard, prévoyant un régime plus favorable s'agissant de parties de bâtiments non raccordées au réseau de distribution d'eau ou ne produisant pas d'eaux usées; en application de la jurisprudence précitée (v. en particulier CCRI, arrêt P. S.A. du 14 mars 1991, cons. 4 lit. b), à laquelle le Tribunal administratif se rallie, l'argumentation de Cornu SA ne peut qu'être écartée, sous réserve de quelques vérifications.
b) La recourante fait valoir que l'extension du bâtiment ECA no 434 réalisée en 1989 ne serait pas raccordée au réseau d'égouts; la procédure probatoire n'a pas permis d'établir si cette affirmation, qui est contraire au plan d'implantation du 22 septembre 1988, est conforme à la réalité. Au demeurant, ce point de fait ne revêt d'importance que dans le cadre de l'application de l'art. 32 REEEU. S'agissant de l'art. 40 RCE, est déterminante l'existence d'un raccordement au réseau de distribution; là encore, les plans, notamment le plan du rez-de-chaussée du 27 février 1989, attestent de la création de lavabos et de w.c., mais Cornu SA laisse entendre que ces installations n'auraient pas été réalisées. L'existence, enfin, d'un raccordement de l'agrandissement au réseau d'eaux claires n'est pas contestée.
A supposer que les faits allégués par la recourante soient exacts, il faudrait encore que l'extension du bâtiment ECA no 434 puisse être considérée comme un bâtiment indépendant; à défaut, les travaux de transformation-agrandissement réalisés en 1989 ne peuvent qu'être considérés comme apportant une plus-value au bâtiment précité et justifieraient dès lors la perception d'une taxe complémentaire, conformément aux art. 32 al. 3 REEEU et 40 al. 3 RCE.
Or, on a à l'évidence affaire ici à un bâtiment unique, composé de deux corps, accolés entre eux et pourvus de plusieurs liaisons internes; ils présentent en outre une unité architecturale, matérielle et fonctionnelle (cf, par comparaison, la jurisprudence du Tribunal administratif en matière d'autorisation de construire, sur la notion de bâtiment unique et de bâtiments accolés, arrêts AC 91/263 du 25 janvier 1993, in RDAF 1993, 195; AC 92/101 du 7 avril 1993, in RDAF 1995, 287; AC 93/084 du 1er juin 1994; nombreuses références citées). Quoi qu'il en soit, on ne peut de toute façon pas retenir qu'il existe une séparation physique entre les deux "bâtiments"; d'une part, la recourante ne l'allègue expressément pas et, d'autre part, elle ne prétend pas exploiter son entreprise dans deux bâtiments distincts. Il va de soi que la seule possibilité de procéder à une telle séparation ne saurait être déterminante dans la solution du présent litige; au contraire, même si la recourante supprimait par hypothèse toute liaison interne entre la construction d'origine et l'extension, il est peu vraisemblable que l'on doive conclure de ce seul fait à la présence, non plus d'un, mais de deux bâtiments, au vu de la jurisprudence évoquée plus haut.
c) Les pièces produites dans le cas d'espèce amènent encore le tribunal à faire plusieurs constatations.
aa) Il ressort en effet des extraits de polices ECA, produites par la recourante, que la valeur assurance-incendie du bâtiment no 434 était de 3'307'920 fr., indice 735, selon taxation du 28 juin 1986 (construction nouvelle); après transformation, cette valeur a été portée à 5'920'880 fr., indice 100, taxation du 6 juin 1990. A 280 fr. le mètre cube pour un volume total de 21'146 mètres cubes, cette taxation, contrairement à ce que semble indiquer la recourante, ne comprend aucun élément mobilier. Au contraire, ces derniers font l'objet d'une police d'assurance-mobilière "industrie", séparée de la police d'assurance-bâtiment, pour une valeur distincte de 6'370'000 fr. A supposer, pour suivre éventuellement la recourante dans ses explications, que des éléments mobiliers aient été inclus dans cette dernière police et seraient ainsi taxés deux fois, la pièce produite ne permettrait en tout cas pas de le déterminer. Par ailleurs, la recourante n'est de toute façon pas fondée à se plaindre dans la présente procédure de ce que la taxation ECA soit erronée. Celle-ci a fait en effet l'objet d'une décision des organes d'application de la législation de l'assurance-incendie et rien n'indique qu'elle ait été contestée; de telles décisions lient les autorités communales et le Tribunal administratif. Force est ainsi d'admettre que l'augmentation de la valeur assurance-incendie est uniquement imputable à l'agrandissement réalisé en 1989 et que c'est à juste titre que la municipalité a pris, comme assiette des taxes contestées, cette différence, préalablement ramenée à l'indice 100, soit 2'320'423 fr.
bb) Il n'est pas démontré que le montant total des taxes litigieuses atteint ou dépasse la plus-value qui résulte pour la recourante du raccordement de son usine aux réseaux de distribution d'eau et d'égouts. Certes, la recourante affirme que la parcelle était équipée lors de son achat, et qu'elle a, en plus, assumé elle-même le coût total des équipements nécessaires à son entreprise. Mais elle n'allègue pas avoir procédé, à ses frais, aux travaux d'infrastructure collectifs réalisés par la Commune de Champagne pour la distribution de l'eau claire et l'évacuation ainsi que l'épuration des eaux usées. Or, la réalisation de ces travaux aurait exigé de la recourante qu'elle dépense une somme de loin plus élevée que le total des taxes uniques payées et exigées (116'806, 35 fr.).
En réalité, la recourante fait valoir essentiellement ici le grief de la violation du principe de l'égalité de traitement (art. 4 Cst). Elle prend ainsi l'exemple d'une laiterie, procédant à un investissement inférieur au sien, mais qui, du fait de sa consommation d'eau beaucoup plus élevée, mettrait les réseaux communaux de distribution d'eau, respectivement d'évacuation des eaux plus fortement à contribution, voire même jusqu'aux limites de leurs capacités d'absorption; or, une telle laiterie serait redevable de taxes de raccordement inférieures aux taxes litigieuses, ce qui lui paraît choquant au regard des principes tirés de l'art. 4 Cst. L'exemple précité est parfaitement correct, encore qu'il soit extrême; cela étant, il n'est pas de nature à condamner la réglementation de Champagne, dès lors que la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît au législateur compétent de Champagne une très grande liberté d'appréciation, relevant ici de l'autonomie communale, dans le choix des critères décisifs pour la perception des taxes, au sens étroit, ou de charges de préférence. Cela étant, il va de soi que de tels critères - celui de la valeur d'assurance-incendie en est un - conduisent à un certain schématisme, lui aussi admis par la jurisprudence (v. les arrêts du Tribunal fédéral cités sous lit. a ci-dessus).
cc) La recourante invoque par ailleurs une décision municipale du 24 novembre 1995, prise à l'issue de l'enquête 23/95; dans le cadre de celle-ci, la municipalité a délivré un permis de construire pour l'aménagement d'une surface commerciale et la création de 12 places de parc, tout en renonçant à la perception d'une taxe complémentaire de raccordement au motif que le projet n'apporterait "aucune modification sanitaire" du bâtiment existant.
La décision municipale du 24 novembre 1995 ne paraît en effet pas pleinement convaincante, tout au moins si la recourante, par son projet, entendait réaliser des travaux - et non pas un simple changement d'affectation (v. art. 4 al. 3 LIC sur ce point) soumis à l'enquête publique et de nature en outre à entraîner une modification de la valeur ECA. Si ces conditions étaient réalisées dans ce cas, l'application des règles examinées dans le présent arrêt, qui ne font pas intervenir le critère, utilisé par la décision du 25 novembre 1995, de la mise à contribution ou non du réseau par de nouvelles installations sanitaires, auraient sans doute dû conduire à la perception de taxes de raccordement. La recourante ne peut cependant pas déduire d'une décision peut-être erronée le droit d'échapper à une taxation conforme aux dispositions réglementaires dans le cas présentement litigieux; ce dernier diffère en outre de l'hypothèse visée par la décision précitée, tout au moins s'il comporte, conformément aux plans, la réalisation de nouvelles installations sanitaires.
d) Au surplus, les calculs auxquels s'est livrée l'autorité communale, dans sa décision du 23 juin 1992, apparaissent tout à fait corrects; c'est donc à juste titre que cette dernière a été confirmée par la Commission communale de recours.
5. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours, la décision entreprise devant être maintenue. Un émolument judiciaire sera par conséquent mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Champagne du 14 août 1995 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Cornu SA.
Lausanne, le 21 mai 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint