CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 août 1995
sur le recours interjeté par l'Entreprise des PTT, représentée par la Division principale des services du contentieux, Viktoriastrasse 21, 3030 Berne
contre
la "décision" du 5 mai 1995 du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, relative à la perception d'émoluments pour la communication de renseignements à la recourante.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. J. Koelliker et M. V. Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'art. 21 de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (ci-après : LCH; RSV 1.2 I) énumère à son alinéa 1er diverses autorités auxquelles les bureaux de contrôle des habitants communiquent d'office certains renseignements; son alinéa 2 prévoit au surplus ce qui suit :
"Sur requête, ils communiquent en outre aux autorités et aux administrations publiques suisses les données nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches."
Par ailleurs l'art. 22, sous la note marginale "Communications aux particuliers", autorise de manière limitative la transmission de renseignements à des tiers et notamment à des organismes privés (voir sur ce point l'alinéa 3).
On souligne encore, sur le plan organisationnel, qu'il appartient aux communes de mettre sur pied les bureaux de contrôle des habitants, dont elles assument d'ailleurs les frais de fonctionnement (art. 15; sous réserve de l'exception prévue à l'art. 16, qui ne paraît pas nécessairement en cause ici). Au demeurant, l'art. 23 al. 1 LCH prévoit que les actes administratifs accomplis par les bureaux de contrôle des habitants donnent lieu à la perception d'émoluments, conformément à un tarif arrêté par le Conseil d'Etat. Le règlement du 28 décembre 1983 d'application de la LCH aborde lui aussi le problème des émoluments, en indiquant que les communes peuvent prévoir notamment, par voie réglementaire, la perception d'un émolument pour la communication de renseignements à des particuliers (art. 15 RCH).
B. Suivant leur pratique antérieure, les bureaux de contrôle des habitants délivraient à l'Entreprise des PTT les renseignements demandés à titre gratuit; cependant dès 1991, l'Association vaudoise des contrôles des habitants (ci-après : AVDCH) a envisagé de modifier cette pratique et de facturer à la recourante les renseignements demandés, cela en considérant que celle-ci relevait non plus de l'art. 21 LCH, mais bien de l'art. 22. Au demeurant, il résulte des pièces produites par la recourante, lesquelles ne figuraient d'ailleurs pas au dossier de l'autorité intimée, que diverses communes auraient formellement adopté cette pratique (Vevey, La Tour-de-Peilz, Montreux et Lausanne).
C. La Direction de Lausanne de Télécom PTT s'est inquiétée de cette nouvelle pratique, ce dans une lettre du 1er octobre 1993 adressée à l'AVDCH. Cette lettre mentionne d'ailleurs l'art. 15 RCH précité relatif à la perception d'émoluments pour la communication de renseignements à des particuliers et conteste que l'Entreprise des PTT puisse être considérée comme un particulier au sens de cette disposition. Ce n'est que le 30 août 1994 que l'AVDCH a répondu au courrier précité, en y joignant une correspondance émanant du Service de la police administrative (Office cantonal de contrôle des habitants et de police des étrangers); ce dernier document confirme, en substance, la possibilité pour les bureaux de contrôle des habitants de facturer les renseignements fournis à l'Entreprise des PTT, en application de l'art. 15 RCH.
D. Par lettre du 4 avril 1995, l'Entreprise des PTT, par sa direction générale, Division principale des services du contentieux, s'est adressée à l'office précité en l'invitant, pour autant qu'il maintînt son argumentation, à rendre une décision formelle sur la question litigieuse, avec indication des voies de recours. Le 5 mai 1995, le Service de la police administrative a confirmé que "des émoluments peuvent être perçus par les bureaux communaux de contrôle des habitants, conformément à l'art. 1 ch. 12 de l'arrêté du 26 juin 1970 fixant les émoluments à percevoir pour les actes émanant des municipalités, soit au prix de Fr. 3.- par demande". Cette correspondance du 5 mai 1995 comportait une indication de la voie et des délais de recours au Tribunal administratif et, dans ce cadre, elle était expressément qualifiée de décision.
C'est cette "décision" que l'Entreprise des PTT a contestée par la voie d'un recours au Tribunal administratif formé par acte du 18 mai 1995, confirmé par un mémoire du 29 mai suivant. Elle conclut avec dépens à l'annulation de cette décision, le Tribunal administratif étant invité en outre à dire que la Confédération helvétique, Entreprise des PTT, n'est pas soumise à l'obligation de verser des émoluments aux bureaux de contrôle des habitants pour les informations que ces derniers lui fournissent.
E. Le magistrat instructeur a interpellé les parties, par courrier du 30 mai 1995, sur la nature juridique de la correspondance du service intimé du 5 mai 1995, sa qualification de décision apparaissant douteuse. La recourante, dans une écriture du 27 juin 1995, soutient que celle-ci constitue bien une décision de constatation; elle y ajoute que l'Entreprise des PTT a un intérêt juridique évident à ce qu'une telle décision soit prise et tranche une fois pour toute cette question de principe, plutôt que de devoir solliciter une décision de chaque commune vaudoise et, cas échéant, de contester celle-ci par des recours. Le Service de la police administrative, pour sa part, indique dans son courrier du 6 juillet 1995 que sa lettre du 5 mai précédent ne faisait que répéter les informations qu'il avait déjà données pour répondre aux questions l'AVDCH; ce courrier ne comporterait dès lors que de purs renseignements; de surcroît la perception d'émoluments en échange des informations fournies aux PTT relèverait exclusivement de la compétence des autorités communales, de sorte que la correspondance litigieuse du 5 mai 1995 émanant du Service de la police administrative ne saurait avoir quelque effet contraignant sur les municipalités du canton, lesquelles restent libres de percevoir ou non des émoluments pour des renseignement fournis aux PTT. Le Service de la police administrative conclut dès lors à l'irrecevabilité du recours.
Dans son courrier du 18 juillet 1995, la recourante s'étonne que le Service de la police administrative, après avoir statué par voie de décision, conteste aujourd'hui sa compétence à cet égard, elle critique également la légèreté de l'autorité intimée sur un autre point, lorsque cette dernière affirme s'être bornée à fournir un simple renseignement après avoir pris une décision. Quoi qu'il en soit, la recourante s'en remet à justice sur ces questions, en invitant donc le tribunal à les trancher.
Considérant en droit:
1. Dans sa réponse du 6 juillet 1995, l'autorité intimée dénie la qualité de décision à sa correspondance du 5 mai précédent. On pourrait dès lors considérer que cette dernière, à supposer qu'elle ait pu constituer une décision, a été rapportée par le Service de la police administrative. Mais une décision ne peut être rapportée que par la voie d'une nouvelle décision, elle-même susceptible d'être contestée, dans le cadre de la présente procédure (art. 52 al. 2 LJPA). A ce stade, on se bornera donc à retenir que la correspondance du 5 mai 1995 présentait les caractéristiques d'une décision et qu'elle pouvait dès lors, de ce fait même, faire l'objet d'un recours; il n'est à cet égard pas déterminant que l'autorité intimée dénie désormais à sa lettre la qualité de décision, l'Entreprise des PTT ayant à tout le moins un intérêt à faire trancher la question de savoir si cette correspondance doit ou non être qualifiée comme telle; dans l'affirmative, cela entraînerait en effet pour elle des conséquences sur sa situation juridique s'agissant de la perception d'émoluments pour la communication des renseignements qu'elle demande aux bureaux communaux de contrôle des habitants. Le recours est ainsi à tout le moins recevable dans cette mesure.
On l'a vu, l'autorité intimée dénie désormais à sa lettre du 5 mai 1995 la qualité de décision, notamment au motif que sa prise de position ne serait pas de nature à lier, de quelque manière que ce soit, les autorités communales compétentes. Autrement dit, la question de savoir si l'on se trouve ici en réalité en présence d'un renseignement, sans portée juridique, est étroitement liée au problème de la délimitation des compétences entre le Service de la police administrative et les autorités communales. En effet, si les autorités communales sont seules compétentes pour statuer sur la perception d'émoluments dans l'hypothèse ici litigieuse, l'autorité cantonale ne peut guère que donner un renseignement, un avis de droit non liant sur ce point.
2. Il n'est pas contesté que le présent litige a trait à la transmission de renseignements par les bureaux communaux de contrôle des habitants; la remise de telles informations par la gendarmerie, en application de l'art. 16 LCH, laquelle relève du même département que le Service de la police administrative, n'est en effet pas en cause en l'espèce. La perception d'émoluments pour de tels actes constitue une clause accessoire des décisions prises par ces autorités communales, qui repose sur une base légale expresse (art. 23 LCH al. 1, qui vise implicitement les autorités communales par opposition à l'al. 2 qui concerne les renseignements fournis par la gendarmerie); ce point est d'ailleurs confirmé à l'art. 15 RCH, qui traite expressément du cas de la communication de renseignements à des particuliers.
L'art. 18 LCH confère au département, par son Office cantonal de contrôle des habitants et de police des étrangers, un pouvoir de surveillance sur l'activité des bureaux communaux; celui-ci permet à l'office d'adresser à ces bureaux des directives ou des instructions particulières, ou de procéder, cas échéant par l'intermédiaire du préfet, à des inspections. On pourrait imaginer de considérer la lettre du 5 mai 1995 comme une directive - mais une telle interprétation paraît audacieuse (en effet, cette lettre n'a au demeurant pas été adressée aux bureaux communaux et, de surcroît, elle se bornait à faire état de la possibilité pour ceux-ci de percevoir des émoluments; elle ne présentait dès lors guère de caractère impératif pour les autorités municipales). Cependant, à supposer que la lettre querellée doive être considérée comme une directive, elle ne serait pas encore directement susceptible de recours; on considère en effet que les ordonnances administratives ne sont pas, en elles-mêmes, susceptibles de recours lorsqu'elles sont de nature, parce qu'elles doivent encore être appliquées dans des cas concrets, à donner lieu ainsi à des décisions qui peuvent elles-mêmes être attaquées par un pourvoi (v. sur ces ordonnances, André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 89 s. et 909; cet auteur distingue de telles ordonnances des recommandations, lesquelles n'ont pas de caractère impératif; il est vraisemblable que l'on se trouve plutôt en l'espèce en présence d'une recommandation, auquel cas le recours serait a fortiori fermé).
Il ressort des considérants qui précèdent que la lettre du 5 mai 1995, ici querellée, qui émane certes de l'autorité de surveillance des bureaux communaux de contrôle des habitants, qu'elle soit considérée comme une directive, une recommandation ou enfin comme un simple renseignement (sur ce dernier point voir par exemple ATF 108 Ib 540, spécialement 544) ne constitue pas une décision sujette à recours; cette solution, admise en droit fédéral, doit être reprise dans le cadre de l'art. 29 LJPA, disposition qui définit la notion de décision de manière similaire à l'art. 5 LPA.
En conclusion, en l'absence tout à la fois d'une compétence du Service de la police administrative pour statuer sur la question litigieuse par voie de décision et, précisément, d'une véritable décision au sens de l'art. 29 LJPA, force est de rejeter ici les conclusions prises par la recourante dans son mémoire du 29 mai 1995; de telles conclusions ne sont en effet à leur place que dans le cadre d'un recours dirigé contre une décision municipale arrêtant la perception d'émoluments pour la fourniture de renseignements à l'Entreprise des PTT. Ainsi, les conclusions principales de la recourante doivent être rejetées; le présent arrêt devra néanmoins constater que la lettre du 5 mai 1995 du Service de la police administrative ne constitue pas une décision.
Compte tenu de ce dernier point et du fait que la teneur de dite lettre était de nature à inciter l'Entreprise des PTT à recourir, il ne sera pas perçu d'émolument d'arrêt. En revanche, la recourante, qui ne l'emporte pas dans ses conclusions, ne saurait prétendre l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. Le tribunal constate que la lettre du 5 mai 1995 du Service de la police administrative ne constitue pas une décision.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
sa/Lausanne, le 18 août 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint