canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 26 août 1994
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sur le recours interjeté par Francine BLONDEL, représentée par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne,
contre
la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de Cully, du 7 juillet 1992, fixant le montant des taxes complémentaires de raccordement dues à l'occasion de travaux de transformation.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. P. Journot, juge V. Pelet, assesseur J. Koelliker, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. Francine Blondel exploite, avec son mari Jean-Luc, un domaine viticole d'une surface de 3,5 hectares dans le Lavaux. Les bâtiments d'exploitation et d'habitation, propriété de Francine Blondel, sont situés à Cully et ont fait l'objet de transformations récentes destinées à créer des locaux techniques (caves, locaux d'embouteillage et de stockage) et à augmenter le volume habitable. Le projet de transformation a été mis à l'enquête du 29 septembre au 19 octobre 1989 et le permis de construire délivré le 28 décembre de la même année. Les travaux ont débuté dans le courant de l'année 1990. Au moment du dépôt du recours dont il sera question plus loin, soit le 14 août 1992, les travaux n'étaient pas complètement terminés; plus précisément, les aménagements extérieurs n'étaient pas achevés. C'est la raison pour laquelle, de l'avis même de Francine Blondel, la municipalité n'a pas encore délivré le permis d'habiter. Auparavant, toutefois, la municipalité avait délivré un "permis d'utiliser" partiel et provisoire portant le no 362. Ce document, daté du 28 août 1991, comporte la mention suivante :
"Il s'agit d'un permis d'utiliser provisoire pour permettre l'exploitation pendant les vendanges 1991. Un permis définitif sera délivré sur la base d'un rapport qui sera établi à la fin des travaux (1ère étape)."
B. Par bordereau du 1er mai 1992, la Municipalité de Cully a réclamé à Francine Blondel les taxes complémentaires dues en application de son règlement du 8 octobre 1965 (approuvé par le Conseil d'Etat le 29 octobre 1965) pour le service de distribution d'eau (ci-après : RSDE) et de son règlement du 5 mars 1963 (approuvé par le Conseil d'Etat le 21 mai 1963) sur les égouts (ci-après : RCE). Ces taxes ont été calculées sur un montant de Fr. 986'585.- représentant la différence entre la valeur d'assurance incendie après et avant les travaux (après : Fr. 1'794'425, indice 108 ECA; avant : Fr. 807'840). S'agissant de la taxe complémentaire de raccordement aux égouts, la municipalité a appliqué un taux de 6 o/oo sur la plus-value susmentionnée, en application de l'art. 25 RCE, et a ainsi réclamé le montant de Fr. 5'919,50; pour ce qui est la taxe complémentaire de raccordement au réseau de distribution d'eau, elle a appliqué un taux de 5 o/oo, en vertu de l'art. 38 RSDE, et exigé le versement de Fr. 4'932,90. La facture totale se montait ainsi à Fr. 10'852,40.
C. Par lettre du 16 mai 1992, Jean-Luc Blondel, agissant pour le compte de son épouse, a recouru contre le bordereau précité. Il ne contestait pas le principe de devoir acquitter des taxes complémentaires, mais discutait le montant de la plus-value, estimant qu'il fallait prendre en compte à ce titre non pas la différence de valeur d'assurance incendie, mais le coût réel des transformations qu'il évaluait à Fr. 768'305.-.
La Commission communale de recours en matière d'impôts de Cully a entendu Jean-Luc Blondel le 17 juin 1992 et rendu sa décision le 7 juillet 1992. Elle a admis très partiellement le recours, considérant que la valeur d'assurance incendie après travaux était de Fr. 1'744'579.- (indice ECA 105) et non pas de Fr. 1'794'425; elle a par conséquent ramené la facture à Fr. 10'304,10. Cette décision a été notifiée à Francine Blondel le 14 juillet 1992.
D. Agissant par l'intermédiaire de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, Francine Blondel a recouru auprès du Tribunal administratif par mémoire motivé adressé le 14 août 1992. Dans cette écriture, elle relève que les règlements communaux susmentionnés ont été modifiés par le conseil communal de Cully le 25 mars 1991 et prévoient désormais l'application de taux réduits en cas de transformations effectuées sur un bâtiment. Elle estime que la municipalité aurait dû appliquer ces nouveaux règlements, entrés en vigueur le 1er janvier 1992, dans la mesure où les travaux de transformations n'étaient pas achevés à cette date. Elle soutient en outre que la municipalité ne pouvait de toute manière pas appliquer le taux entier fixé dans les anciens règlements, étant donné que ce mode de taxation était contraire à la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôts (RDAF 1986, p. 298 ss).
La municipalité s'est déterminée par mémoire du 1er octobre 1992 et a proposé le rejet du recours. Elle estime que la réglementation applicable est celle en vigueur au moment du raccordement. Elle indique que l'immeuble en cause a été raccordé au cours de l'année 1991 et en déduit qu'elle avait raison d'appliquer ses anciens règlements, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991.
C. Le Tribunal administratif a statué à huis clos.
et considère en droit :
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1. a) L'article 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) dispose ce qui suit:
"Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
b) Aux termes de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (art. 66 al. 1), les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration.
Le règlement de la Commune de Cully sur les égouts (RCE) contient notamment les dispositions suivantes :
Art. 22 - Pour tout raccordement direct ou indirect d'embranchement au collecteur il est perçu : une taxe d'introduction de 6 o/oo de la valeur d'assurance incendie à l'indice des bâtiments desservis, mais de Fr. 100.- au minimum payable lors de l'octroi du permis d'introduction mentionné à l'art. 4.
Art. 25 - Si un bâtiment est transformé ou agrandi et que cette transformation et cet agrandissement augmente le volume des eaux à épurer, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours est soumise au taxe prévue aux art. 22 et 24. Si le bâtiment est pourvu d'installations particulières d'épuration, celles-ci sont adaptées, le cas échéant, aux caractéristiques nouvelles du bâtiment.
En adoptant le 25 mars 1991 un nouveau règlement communal sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires, la Commune de Cully a modifié le régime de l'art. 25 RCE en prévoyant désormais une taxe de 6 o/oo de la valeur d'assurance incendie du bâtiment en cas de construction nouvelle, et une taxe réduite de 3 o/oo, calculée sur la différence entre le nouvel et l'ancien état de la valeur d'assurance incendie, en cas de travaux d'agrandissement ou de transformation (voir art. 41, 42 et 46 de ce règlement, ainsi que son annexe).
c) La loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont tenues de fournir l'eau potable et l'eau nécessaire à la lutte contre le feu (art. 1 LDE).
Selon l'art. 5 al. 1 LDE, la distribution de l'eau fait l'objet d'un règlement communal qui n'entre en force qu'après son approbation par le Conseil d'Etat.
L'art. 14 LDE précise:
"Pour la livraison d'eau, la commune peut exiger du propriétaire: a) une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts communaux). (...) Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal. (...)".
En application de ces dispositions, la Commune de Cully a adopté le 8 octobre 1965 un règlement pour le service de distribution d'eau (RSDE), approuvé par le Conseil d'Etat le 29 octobre 1965. Les art. 38 et 39 de ce règlement on la teneur suivante :
Art. 38 - La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution et calculée au taux de 5 o/oo de la valeur d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours des immeubles bâtis.
Art. 39 - Si un bâtiment est transformé ou agrandi et que cette transformation ou que cet agrandissement influence la consommation d'eau, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 5 o/oo ci-dessus.
Le régime des dispositions précitées a également été modifié le 25 mars 1991 par le Conseil communal de Cully qui a arrêté à 6 o/oo le taux de la taxe unique de raccordement au réseau principal de distribution d'eau, en cas de construction nouvelle, et à 3 o/oo le taux appliqué sur la différence entre le nouveau et l'ancien état de la valeur ECA, lors de travaux de transformation ou d'agrandissement (art. 38 et 39 de ce règlement, ainsi que son annexe). Ce règlement, approuvé par le Conseil d'Etat le 31 mai 1991, est entré en vigueur le 1er janvier 1992, à la même date que le nouveau règlement communal sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires.
2. La recourante soutient que les anciens et nouveaux règlements évoqués ci-dessus comportent une lacune, en ce sens qu'ils ne définiraient pas précisément quel régime serait applicable lorsque les travaux ont commencé sous l'empire de l'ancienne réglementation et ont été terminés après l'entrée en vigueur de la nouvelle. Selon elle, cette lacune devrait être comblée par l'application de la réglementation la plus favorable (lex mitior).
Cet argument n'emporte pas la conviction. L'art. 22 RCE, auquel renvoie l'art. 25 du même règlement, prévoit que la perception de la taxe d'introduction d'égouts est liée au raccordement direct ou indirect d'embranchement au collecteur. L'art. 38 RSDE, applicable aux constructions nouvelles, se fonde également sur le critère du raccordement pour déterminer le moment de la perception de la taxe. Même si l'art. 39 RSDE, applicable dans l'hypothèse de transformations, ne reprend pas expressément ce critère, la logique commande d'interpréter cette disposition de la même manière que la précédente. Les nouveaux règlements, entrés en vigueur le 1er janvier 1992, n'ont en rien modifié ce régime. La lecture de l'art. 41 du règlement communal du 25 mars 1991 sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires et de l'art. 38 du règlement communal du 25 mars 1991 pour le service de distribution d'eau montre que la perception des taxes en question est toujours liée au critère du raccordement. C'est donc à tort que la recourante voit une lacune dans ces textes. D'ailleurs, même s'il y avait une incertitude à ce sujet, l'application des principes posés par la jurisprudence conduirait à la même solution. Pour le Tribunal fédéral, les conditions juridiques justifiant la perception des taxes de raccordement se déterminent au moment où le raccordement est effectué (ATF 103 Ia 26; voir également l'arrêt de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt en la cause Commune de Lutry contre Bu. du 14 août 1990). Le même principe vaut dans le cas de la perception d'une taxe complémentaire suite à des travaux de transformation (Tribunal administratif, arrêt FI 92/016 du 1er février 1993, consid. 9).
Reste à déterminer le moment du raccordement de l'immeuble de la recourante. Il ressort du permis d'utiliser no 362 délivré le 28 août 1991, ainsi que des explications concordantes des parties, que les locaux aménagés par la recourante (caves, locaux d'embouteillage et de stockage) ont été utilisés en 1991 pour les vendanges. Il ne fait dès lors pas de doute que les travaux essentiels étaient réalisés avant l'entrée en vigueur des nouveaux règlements, le 1er janvier 1992, en particulier que les nouveaux locaux d'exploitation étaient raccordés au réseau de distribution d'eau et aux égouts. La municipalité a d'ailleurs expliqué, et la recourante ne l'a pas contredite sur ce point, que le permis d'habiter n'a pas été délivré en 1991 déjà, uniquement en raison du fait qu'à cette époque les aménagements extérieurs n'étaient pas achevés. C'est donc à juste titre que la municipalité a appliqué les règlements en vigueur jusqu'à fin 1991.
3. La recourante tire de la jurisprudence rendue par la Commission cantonale de recours en matière d'impôt (RDAF 1986, p. 298 ss) que l'autorité intimée ne peut de toute manière pas appliquer les art. 25 RCE et 38 RSDE dans toute leur rigueur, dans la mesure où cette jurisprudence a posé comme exigence l'application d'un taux réduit lors de la perception d'une taxe complémentaire consécutive à la réalisation de travaux de transformation. Cette jurisprudence n'a plus cours, puisque le Tribunal administratif l'a abandonnée dans plusieurs arrêts rendus le 1er février 1993 (arrêt FI 90/023 dont les parties ont reçu une copie pendant l'instruction du recours; arrêts FI 91/001, FI 91/022, FI 91/046, FI 92/016 précité et FI 92/058). Le grief de la recourante doit donc être écarté.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante qui succombe.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de Cully, du 7 juillet 1992, est confirmée.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'000.- (mille francs) est mis à la charge de la recourante, Francine Blondel.
Lausanne, le 26 août 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint