canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 24 octobre 1994
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sur le recours interjeté par LA MAISON OUVRIERE B SA, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Henri Baudraz, CP 3293, à 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue le 3 novembre 1993 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne relative à l'estimation de la parcelle no 95 de la Commune de Lausanne (chemin d'Entre-Bois nos 18 à 28).
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président O. Liechti, assesseur R. Ernst, assesseur
constate en fait :
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A. La Maison Ouvrière B SA (ci-après : La Maison Ouvrière) est titulaire, depuis 1965, sur le territoire de la Commune de Lausanne, d'un droit distinct et permanent de superficie, inscrit sous no 95 au Registre foncier du district de Lausanne, grevant les parcelles nos 2'665 et 2'666, propriété de la Commune de Lausanne. Au bénéfice des dispositions de la loi du 8 décembre 1953 sur le logement (abrogé depuis par la législation subséquente), elle y a fait construire des immeubles locatifs, avec l'aide tant de l'Etat de Vaud que de la Commune de Lausanne, qui ont pris en charge des intérêts, cautionné des prêts et (en ce qui concerne la commune) cédé gratuitement le droit de superficie (convention du 25 avril 1963).
B. Les actions de La Maison ouvrière B SA sont détenues par la société coopérative de La Maison Ouvrière, dont le siège social est à Lausanne. Constituée en 1903, cette dernière a pour but principal la construction et la location de logements à loyers modérés. A ce titre, elle a souvent réalisé ses projets immobiliers en bénéficiant de prêts à des taux préférentiels ou de subventions des collectivités publiques. Le bâtiment litigieux est voué à l'habitation à caractère social. Les loyers en sont surveillés par l'office du logement.
C. La parcelle 95, sise au chemin d'Entre-Bois, et d'une surface totale de 4'751 mètres carrés, porte deux immeubles locatifs (ECA nos 14380 et 14381), construits dans les années 64-65, propriétés de la recourante. Ces habitations occupent respectivement une surface au sol de 556 mètres carrés et 558 mètres carrés. Le solde de la parcelle est en nature de place-jardin (3'637 m2). Selon la police ECA, le volume des bâtiments d'habitation est de 12'157 mètres cubes pour chacun d'eux. Chaque bâtiment comprend 36 logements, répartis sur six étages, et composés de 2, 3 ou 4 pièces, dont le revenu locatif annuel, au 31 décembre 1990, s'élevait respectivement à 219'732 et 217'608 francs.
D. Dans le cadre de la révision générale des estimations fiscales, la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne (la commission) a porté, par décision du 16 décembre 1992, l'estimation fiscale de la parcelle n° 95, datant de 1973, de 3'682'000 francs à 5'428'000 francs.
La Maison Ouvrière a recouru contre cette taxation auprès de la commission, laquelle a confirmé la nouvelle estimation le 3 novembre 1993. L'autorité s'est fondée sur une capitalisation du rendement annuel brut, selon l'état locatif des immeubles au 31 décembre 1990, à un taux moyen de 7,75%. Le taux de capitalisation pour la valeur de rendement était fixé à 8,75% et, pour la valeur vénale, à 6,95%.
E. Par acte de recours du 15 novembre 1993, La Maison Ouvrière B SA a interjeté recours contre cette décision devant le Tribunal administratif et a conclu à ce que la nouvelle estimation fiscale de la parcelle litigieuse soit fixée à un montant n'excédant pas 4'807'886 francs.
En substance, la recourante fait valoir que l'estimation fiscale litigieuse ne tient pas compte du droit de superficie dont la parcelle n° 95 fait l'objet, que seule la valeur des bâtiments devrait être prise en compte pour le calcul de la valeur vénale que la commission, n'a pas tenu compte des contraintes et charges résultant de la convention du 25 avril 1963 (contrôle des loyers, interdiction de cession garantie par un droit d'emption), enfin que la valeur de rendement représente le maximum correspondant à la jouissance du droit de superficie.
La commission a déposé ses déterminations le 3 janvier 1994. Elle conclut au rejet du recours, aux motifs suivants :
"Pour fixer la nouvelle estimation, la commission a pris pour base le revenu locatif net total de Fr. 437'340.- fourni par PBBG S.A. diminué de Fr. 16'650.- (redevance annuelle pour le DDP). Cette somme a été capitalisée à un taux de 7,75% pour obtenir la nouvelle EF.
Lors du recours en première instance, la commission a conclu au rejet du recours et au maintien de l'estimation après avoir effectué le calcul de contrôle suivant:
Valeur du terrain : (DDP de superficie) 0.-- Valeur à neuf de l'habitation : 10'454'200.- - 22% de coefficient vétusté 8'154'000.- Valeur vénale totale : 8'154'000.-
Valeur de rendement : Fr. 420'690.- capitalisés à 8,5% 4'949'000.-
Moyenne 6'552'000.-."
Le tribunal a tenu une audience d'instruction et de jugement le 28 avril 1994 en présence : pour la recourante, de son conseil, l'avocat Henri Baudraz, accompagné de M. Thierry Martin; pour la commission, son président M. Cruchaud. Le tribunal a effectué une visite locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. La recourante a présenté à cette occasion une lettre du Service du logement de la Commune de Lausanne relative à la baisse des loyers des immeubles subventionnés sis à Entre-Bois nos 12 à 16.
considérant en droit :
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1. Selon l'art. 2 de la loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI), l'estimation fiscale d'un bien-fonds est calculée en prenant la moyenne entre sa valeur vénale et sa valeur de rendement (al. 1). La valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques (al. 3 ). La valeur vénale d'un immeuble représente sa valeur marchande (al. 4).
Ces principes s'appliquent également aux droits distincts et permanents considérés par la loi comme des immeubles (art. premier lit. a LEFI). A cet égard, les Instructions établies le 31 janvier 1991 pour les commissions de district d'estimation fiscale des immeubles (ci-après : Les Instructions) précisent ce qui suit au sujet des droits distincts et permanents:
"Toute parcelle doit être estimée selon des critères analogues pour respecter le principe de l'égalité de traitement, qu'elle soit soumise à un droit de superficie ou non. Les règles en matière d'estimation fiscale s'appliquent par analogie au DDP considérés par la loi comme des immeubles [...]. S'agissant d'un DDP, la valeur du sol est estimée séparément au chapitre du propriétaire de la parcelle grevée. Les droits de superficie font l'objet d'une estimation fiscale dans lesquels [recte: laquelle] seuls les bâtiments sont considérés.
[...]".
2. S'agissant de la valeur de rendement, l'art. 2 al. 3 LEFI prévoit que celle-ci correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques. Quant à l'art. 7 REFI, dans sa teneur en vigueur dans le cadre de la révision générale, il précise que la capitalisation s'opère sur la base de 5 à 6% du rendement net ou, dans la règle, du 6 à 9% du rendement brut selon le genre d'immeuble. S'agissant d'un immeuble locatif, l'art. 21 ajoute que cette valeur s'obtient en capitalisant le revenu brut normal à un taux variant suivant le genre de construction, la situation et l'état de l'immeuble; la justification du taux doit en outre résulter d'une prise en considération des frais généraux et des frais d'entretien.
Par valeur vénale, il faut entendre la valeur marchande d'un immeuble, compte tenu de l'offre et de la demande; elle doit être fonction de la situation, la destination, l'état et le rendement de l'immeuble (art. 2 al. 4 LEFI et 8 al. 1 REFI). Selon l'art. 8 al. 2 REFI, auquel renvoie l'art. 21 al. 4 REFI, la valeur vénale, à défaut d'indications (prix d'achat, éléments de comparaison, etc.), est obtenue en capitalisant le rendement brut à un taux qui varie selon le genre d'immeuble, la nécessité d'amortissement et les risques de placement sur ces immeubles. Cette solution est également préconisée par les Instructions qui précisent que le taux de capitalisation sera fixé dans la règle à 6 - 6,5%.
3. L'argument de la recourante, selon laquelle il faut reprocher à la commission de n'avoir pas tenu compte du fait que les bâtiments litigieux étaient érigés au bénéfice d'un droit de superficie ne peut pas être retenu. L'autorité intimée a en effet effectivement adapté ses calculs en fonction de cet élément, dans la mesure où elle a déduit le montant de la rente de superficie de l'état locatif des immeubles litigieux (Fr. 16'650.--). Si cette déduction n'avait pas été opérée, l'estimation fiscale calculée au taux moyen de 7,75% s'élèverait à 5'643'000 francs au lieu de 5'428'000 francs. La différence, qui est de l'ordre de 215'000 francs, revient à attribuer au terrain nu une valeur de 50 francs par mètre carré, ce qui est correct pour un immeuble grevé d'un droit de superficie c'est-à-dire que le nu-propriétaire ne peut pas utiliser. La commission a par là suffisamment tenu compte du fait que la recourante n'est pas propriétaire du sol mais seulement superficiaire.
De même, dans son calcul de contrôle (détermination du 3 janvier 1994), la commission a pris soin de ne pas attribuer de valeur au terrain lui-même, allant donc dans le sens de la recourante (mémoire de recours du 15 novembre 1993, p. 3).
4. L'argumentation de la recourante n'est pas davantage déterminante lorsqu'elle invoque les dispositions de la convention de 1963 lui imposant diverses obligations.
Certes la soumission au contrôle des loyers lui impose-t-elle une politique de relativement faible rendement. Mais cet élément a été pris en compte, puisque la commission s'est fondée sur l'état locatif réel. A cela s'ajoute que le taux moyen appliqué résulte de la prise en compte d'un taux de capitalisation de 8,75% pour la valeur de rendement et de 6,95% pour la valeur vénale. Cette différence de 1,9% répond aux exigences de la jurisprudence, qui a admis que si l'évolution actuelle du marché avait entraîné un rapprochement entre la valeur vénale et la valeur de rendement, une différence de deux points entre les taux utilisés pour le calcul de ces valeurs se justifiait notamment lorsque le propriétaire pratiquait une politique de bas loyer (Tribunal administratif, arrêts EF 92/031 du 15 janvier 1993 et EF 92/029 du 23 mars 1993. Dans un tel cas en effet, la politique de bas loyer crée une réserve latente qui ne se traduira qu'au moment de la réalisation de l'immeuble mais qu'on doit prendre en compte lorsqu'on procède à la révision de l'estimation fiscale, sous peine de se fonder sur une valeur vénale largement sous-évaluée.
5. Il n'est pas davantage déterminant que la cession éventuelle du droit de superficie soit, aux termes de la convention précitée, subordonnée à l'assentiment des collectivités publiques intéressées et à la condition que l'acheteur reprenne les engagements souscrits et que le prix de vente n'excède pas le prix de reprise convenu avec la commune par le contrat de superficie. Il est vrai que l'acte constitutif du 2 octobre 1962 contient des dispositions restreignant la cessibilité du droit (art. 4) et limitant conventionnellement le montant de l'indemnité à verser à la superficiaire en cas de radiation ou d'extinction du droit (art. 6 et 8). Les mêmes restrictions sont applicables en cas d'exercice du droit d'emption prévu par l'art. 10. En substance, les parties sont convenues de limiter, en cas d'achat ou de reprise de l'immeuble, le prix versé à la recourante au montant des fonds propres investis par elle, avec une clause d'indexation.
Ces restrictions, acceptées par la recourante dans un cadre contractuel et en échange de prestations substantielles des collectivités publiques intéressées n'affectent pas encore la valeur vénale objective de l'immeuble, telle qu'elle doit être déterminée dans le système général vaudois d'estimation fiscale des immeubles. Celui-ci a en effet été conçu comme ayant pour but de donner sa base à l'impôt foncier, c'est-à-dire de "...préciser l'élément fiscal des biens-fonds" (Exposé des motifs, BGC printemps 1935, p. 1190 ss, plus spéc. 1195). Il s'agit donc bien d'apprécier la valeur des éléments immobiliers du patrimoine du contribuable, quelles qu'en aient été les conditions d'acquisition et d'utilisation (v. notamment Tribunal administratif, arrêt EF 94/018 du 30 juin 1994, consid. 5). La loi précise d'ailleurs que la révision générale a pour but de réapprécier la valeur de l'ensemble des immeubles du canton (art. 22 LEFI) en fonction de paramètres généraux, applicables à tous ces immeubles ou en tout cas à la plus grande partie d'entre eux, et non pas en fonction d'une situation particulière (donation ou partage successoral, par exemple, v. à cet égard Tribunal administratif, arrêt EF 94/057 du 27 septembre 1994).
En l'espèce, la valeur vénale, c'est-à-dire la valeur du marché des immeubles litigieux doit se déterminer de la même manière que pour n'importe quel immeuble semblable, sans tenir compte des dispositions que la recourante a accepté de se voir imposer, encore une fois en échange de prestations importantes. Or, on peut constater que la détermination de la valeur vénale par capitalisation du revenu locatif (déduction faite de la rente de superficie) conduit à un montant un peu supérieur à 6 millions, correspondant à une valeur au mètre cube de 250 francs qui est très raisonnable. En prenant en compte la valeur intrinsèque des immeubles, telle que retenue dans le calcul de contrôle de la commission (fr. 8'154'000.--), on aboutirait à une valeur de 335 francs le mètre cube, qui ne serait pas davantage excessive.
Enfin, et par surabondance de droit, on peut constater que l'estimation fiscale litigieuse est inférieure au montant auquel conduirait la simple indexation de l'estimation fiscale de 1973 (fr. 3'682'000.--) qui, en francs de 1993, représenterait un montant de 7'686'000 francs. L'estimation décidée par la commission est, en francs constants, inférieure à celle d'il y a vingt ans et tient par conséquent bien compte de l'ensemble des circonstances, et notamment du fait que l'on est plus près de l'échéance du droit de superficie et que les bâtiments ont vingt ans de plus.
6. La commission a retenu finalement un taux moyen de 7,75% pour capitaliser le rendement annuel brut. Ce taux est obtenu en faisant la moyenne des taux de capitalisation des valeurs vénales et de rendement. Il permet d'obtenir le même résultat qu'en effectuant la moyenne arithmétique des valeurs de rendement et vénale. Le résultat est donc conforme aux éléments développés ci-dessus. Dans ces conditions, la décision de la commission du 27 juillet 1993 prise sur recours doit être maintenue et la nouvelle estimation fiscale de la parcelle no 95 doit être confirmée.
7. Le recours est ainsi rejeté. Vu l'issue du pourvoi, un émolument de justice, fixé à 1'000 francs, est mis à la charge de la recourante déboutée qui n'a, au surplus, pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 3 novembre 1993 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne, est maintenue, l'estimation fiscale de la parcelle no 95 étant fixée à 5'428'000 francs.
III Un émolument de 1'000 francs (mille francs) est mis à la charge de la recourante, montant compensé par son avance de frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 24 octobre 1994
Au nom du Tribunal administratif, le président :