TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Alain Maillard et M. Marcel Yersin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________, à Moudon, représenté par Me Philippe Rossy, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne.
Objet
Retrait de permis de conduire (sécurité)
Recours X.________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 28 juillet 2014 (retrait de sécurité du permis de conduire d'une durée indéterminée mais d'au minimum cinq ans)
Vu les faits suivants
A. X.________ est titulaire du permis de conduire suisse, notamment pour la catégorie B, depuis le 16 février 1990. Il ressort du fichier fédéral des mesures administratives en matière de circulation routière (ADMAS) qu’il a fait l’objet de quatre retraits du permis de conduire:
Date de la décision:
Gravité de l’infraction:
Exécution de la mesure:
04.05.2006
moyennement grave
30.10.2006-29.11.2006
25.05.2009
moyennement grave
21.11.2009-20.12.2009
26.01.2011
grave
14.06.2011-13.06.2012
11.04.2012
grave
dès le 02.02.2012
B. Le 1er avril 2014, X.________ a été interpellé par une patrouille de la Gendarmerie vaudoise alors qu’il circulait à Moudon, au volant de son véhicule Mercedes plaques VD ********, en dépit d’une mesure de retrait d’une durée indéterminée mais d’au moins vingt-quatre mois, prononcée à son encontre le 11 avril 2012. Il a admis les faits.
Le 19 mai 2014, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) a informé X.________ de ce qu’il envisageait de prononcer à son encontre une nouvelle mesure de retrait de son permis, d’une durée indéterminée, mais d’au minimum cinq ans, à exécuter à compter dès le 1er avril 2014. Le 10 juin 2014, X.________ a expliqué au SAN qu’il n’avait initialement pas saisi la portée de la mesure du 11 avril 2012 et a fait valoir que la durée minimale de deux ans était dépassée lorsqu’il a été interpellé au volant le 1er avril 2014. Il a en outre rappelé avoir réclamé la restitution de son permis au SAN à l’échéance des deux ans, mais que celui-ci l’a dirigé vers l’Unité de Médecine et de Psychologie du Trafic (UMPT) afin que sa demande soit appuyée par un rapport d’expertise.
Le 12 juin 2014, le SAN a prononcé à son encontre un retrait de permis définitif, en application de l’art. 16c al. 2 let. e de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01). La réclamation formée par X.________ contre cette décision a été rejetée le 28 juillet 2014.
C. X.________ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.
Le SAN se réfère à la décision sur réclamation du 28 juillet 2014.
X.________ s’est spontanément déterminé; il a requis du SAN qu’il expose en détail les motifs de sa décision sur réclamation.
Quoi que la faculté lui ait été conférée de le faire, le SAN ne s’est pas déterminé.
D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2. Le recourant ne conteste pas avoir commis une infraction qualifiée de grave le 1er avril 2014. Il critique la décision attaquée uniquement en ce que l’autorité intimée ne pouvait pas prononcer à son encontre un retrait de permis définitif en application de l’art. 16c al. 2 let. e LCR, au vu de ses antécédents.
a) L’autorité intimée a retiré de manière définitive le permis du recourant. Elle a considéré à juste titre que la conduite en dépit d’une mesure de retrait d’une durée indéterminée, mais d’au moins vingt-quatre mois, devait être considérée comme une infraction grave, vu l’art. 16c al. 1 let. f de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01). Or, aux termes de l’art. 16c al. 2 LCR:
Après une infraction grave, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré:
a. pour trois mois au minimum;
abis. pour deux ans au moins si, par une violation intentionnelle des règles fondamentales de la circulation, la personne accepte de courir un grand risque d'accident pouvant entraîner de graves blessures ou la mort, que ce soit en commettant des excès de vitesse particulièrement importants, en effectuant des dépassements téméraires ou en participant à des courses de vitesse illicites avec des véhicules automobiles; l'art. 90, al. 4, s'applique;
b. pour six mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois en raison d'une infraction moyennement grave;
c. pour douze mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois en raison d'une infraction grave ou à deux reprises en raison d'infractions moyennement graves;
d. pour une durée indéterminée, mais pour deux ans au minimum, si, au cours des dix années précédentes, le permis lui a été retiré à deux reprises en raison d'infractions graves ou à trois reprises en raison d'infractions qualifiées de moyennement graves au moins; il est renoncé à cette mesure si, dans les cinq ans suivant l'expiration d'un retrait, aucune infraction donnant lieu à une mesure administrative n'a été commise;
e. définitivement si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré en application de la let. d ou de l'art. 16b, al. 2, let. e.
La décision de retrait de sécurité du permis de conduire constitue une atteinte grave à la sphère privée de l'intéressé; elle doit donc reposer sur une instruction précise des circonstances déterminantes (ATF 133 II 384 consid. 3.1; cf. en ce qui concerne le retrait justifié par des raisons médicales ou l'existence d'une dépendance: ATF 129 II 82 consid. 2.2 p. 84). La loi pose la présomption d'inaptitude caractérielle à la conduite après trois infractions graves (art. 16c al. 2 let. d LCR) ou quatre infractions moyennement graves (art. 16b al. 2 let. e LCR). Comme la personne concernée n'est pas autorisée à apporter la preuve - contraire - de son aptitude à conduire, il s'agit d'une présomption irréfragable ou fiction. Dans ces conditions, le retrait de permis de conduire fondé sur ces deux dispositions - dont le but est d'exclure de la circulation routière le conducteur multirécidiviste considéré comme un danger public - doit être considéré comme étant un retrait de sécurité (ATF 139 II 95 consid. 3.4.2 p. 104; cf. également Cédric Mizel, L'incidence de l'atteinte subie par l'auteur à la suite de son acte sur le retrait du permis de conduire, PJA 2011 p. 1193; René Schaffhauser, Die neuen Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsgesetzes, Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2003, p. 209 n° 90). Le retrait définitif au sens des art. 16b al. 2 let. f et 16c al. 2 let. e LCR doit également, pour les mêmes motifs, être qualifié de retrait de sécurité (Schaffhauser, op. cit., p. 210 n° 92).
A ce stade, contrairement au retrait de sécurité prévu à l'art. 16d LCR, la mesure de l'art. 16c al. 2 let. d LCR ne prévoit pas une instruction précise sur les causes de l'inaptitude à conduire, mais repose uniquement sur une fiction découlant de l'existence d'une infraction grave à la LCR, laquelle s'ajoute à celles déjà commises dans le délai de dix ans prévu par la loi. Ainsi, à l'instar du retrait d'admonestation, la problématique ici pertinente est celle de savoir si une (nouvelle) infraction a été commise et non de déterminer concrètement si la personne concernée est toujours apte à conduire un véhicule automobile (ATF 139 II 95 consid. 3.4.3 p. 104). Il est va de même s’agissant de la mesure prévue à l’art. 16c al. 2 let. e LCR, qui repose sur cette même fiction découlant de l'existence d'une infraction grave à la LCR, laquelle s'ajoute à une mesure précédente de retrait, prononcée en application de l’art. 16c al. 2 let. d LCR ou de l'art. 16b al. 2 let. e LCR, dans le délai de cinq ans prévu par la loi.
b) En l’occurrence, le recourant a fait l’objet, le 11 avril 2012, d’une mesure de retrait de sécurité pour une infraction grave, conformément à l’art. 16c al. 2 let. d LCR. Ce nonobstant, il a circulé le 1er avril 2014 au volant de son véhicule Mercedes plaques VD ********. Le recourant fait cependant valoir que le retrait précédent, d’une durée indéterminée mais au minimum deux ans, était en cours d’exécution et n’était pas encore échu lorsqu’il a été interpellé au volant de son véhicule. Selon lui, les conditions n’étaient dès lors pas réunies pour qu’un retrait définitif puisse être prononcé à son encontre, au sens de la lettre e de la disposition précitée.
D'un point de vue technique, la récidive consiste à commettre une nouvelle infraction après avoir encouru antérieurement une condamnation définitive pour une autre infraction (cf. ancien art. 67 et art. 42 al. 2 CP). Ainsi, en droit de la circulation routière, un conducteur se trouve en état de récidive lorsqu'il commet un délit qui entraîne un retrait du permis obligatoire dans les deux ans - voire cinq ans - depuis la fin de l'exécution d'un précédent retrait (cf. ad ancien art. 17 al. 1 let. c LCR, ATF 6A.29/1993 du 17 mai 1993 consid. 2b, in SJ 1993 p. 533). Les dispositions actuelles relatives au retrait du permis, modifiées par la loi fédérale du 14 décembre 2001 et en vigueur depuis le 1er janvier 2005 (RO 2002 2767, 2004 2849), n'ont pas introduit de changement quant au point de départ du calcul du délai (ATF 136 II 447 consid. 5.2 p. 455, références citées).
A cet égard, la jurisprudence du Tribunal fédéral, rappelée dans les arrêts CR.2013.0113 du 5 juin 2014 et CR.2013.0028 du 15 avril 2013, précise ce qui suit:
"(…) Le délai de récidive de l'art. 16c al. 2 let. b et c LCR correspond, sur le principe, à celui des anciens art. 17 al. 1 let. c et d LCR. Dans la teneur originelle de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (RS 741.01), ces dispositions ne fixaient pas la date du début du délai de récidive (RO 1959 p. 711 s.). La précision selon laquelle le délai de récidive commence à courir "dès l'expiration" du précédent retrait a été introduite lors de la modification entrée vigueur le 1er août 1975. D'après le Message du Conseil fédéral (FF 1973 II 1152 s.), il s'agissait d'en revenir à la jurisprudence administrative cantonale et fédérale antérieure à un arrêt du Tribunal fédéral de 1971 (ATF 97 I 725) selon lequel, au contraire, le délai de récidive s'étendait entre le moment de la première et celui de la deuxième infraction.
La formulation selon laquelle le délai de récidive court «dès l'expiration» du précédent retrait a disparu à nouveau du texte légal avec la révision de la LCR entrée en vigueur le 1er janvier 2005. Néanmoins, dans un arrêt concernant l'institution nouvelle du permis de conduire à l'essai (art. 15a al. 4 LCR), le Tribunal fédéral a rappelé incidemment qu'en droit des mesures administratives, le délai de récidive débute généralement à partir de l'échéance du retrait précédent et que les nouvelles dispositions entrées en vigueur le 1er janvier 2005 n'ont pas introduit de changement quant au point de départ du calcul du délai (ATF 1C_271/2010 du 31 août 2010 consid. 5.3, publié aux ATF 136 II 447). Depuis lors, le Tribunal fédéral a eu l'occasion, en appliquant l'art. 16c al. 2 let. b LCR, de statuer sur l'objection selon laquelle serait déterminant le temps écoulé entre les deux infractions: il a jugé que dans les nouvelles dispositions qui tendaient à une rigueur accrue, le législateur, même s'il utilisait une terminologie différente, n'entendait pas modifier le point de départ du délai de récidive (ATF 1C_180/2010 du 22 septembre 2010). Au sujet du délai analogue de l'art. 16a al. 2 LCR, le Tribunal fédéral a confirmé qu'est déterminante l'exécution du retrait de permis pour le motif que c'est depuis ce retrait - et non pas depuis l'infraction - que la mesure devrait sortir son effet admonitoire; dès lors, une sévérité accrue se justifie lorsque une nouvelle infraction est commise dans les deux ans qui suivent l'exécution du précédent retrait (ATF 1C_106/2011 du 7 juin 2011 consid. 2 et les autres arrêts antérieurs cités)."
c) Rapportées dans le cas d’espèce, les considérations qui précèdent permettent de retenir effectivement que le point de départ du délai de récidive se situait à l’échéance de la mesure de retrait prononcée à l’encontre du recourant le 11 avril 2012. Or, si le recourant a commencé l’exécution de cette mesure le 2 février 2012, il ne l’avait cependant pas achevée le 1er avril 2014, lorsqu’il a été interpellé à Moudon au volant de son véhicule. Le retrait prononcé en vertu de l’art. 16c al. 2 let. d LCR s’entend en effet d’une durée indéterminée, mais de deux ans au minimum. Le retrait précédent n’était donc pas échu le 1er février 2014. L’art. 17 al. 3 LCR dispose à cet effet que le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions, après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit, si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu. C’est du reste à cette fin qu’à l’expiration du délai minimal de deux ans, l’autorité intimée a dirigé le recourant vers l’UMPT, afin qu’il puisse justifier de la restitution de son permis au moyen d’un préavis favorable émanant des experts. La mesure de retrait devait donc s’achever le jour où l’autorité restitue le permis. Il s’agit-là du dies a quo du délai de cinq ans de l’art. 16 al. 2 let. e LCR.
Il suit de ce qui précède que l’autorité intimée ne pouvait pas prononcer le retrait définitif du permis du recourant, les conditions de l’art. 16 al. 2 let. e LCR n’étant pas réalisées le 1er avril 2014. A cette date en effet, le délai de récidive n’avait pas encore commencé à courir. Initialement du reste, l’autorité intimée ne s’est pas méprise sur les conséquences du calcul de ce délai, puisque dans son préavis du 19 mai 2014, elle a informé le recourant de son intention de prononcer à son encontre une nouvelle mesure de retrait de son permis, d’une durée indéterminée, mais d’au minimum cinq ans, à exécuter à compter dès le 1er avril 2014. Il lui appartiendra de prononcer une nouvelle décision dans ce sens.
3. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. La cause sera renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens du considérant 2. du présent arrêt.
Vu le sort du recours, les frais d’arrêt seront laissés à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1, 52 al. 1 et 91 LPA-VD). Des dépens seront en outre alloués au recourant, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 al. 1 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation, du 28 juillet 2014, est annulée et la cause renvoyée à l’autorité pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. L’Etat de Vaud, par le Département du territoire et de l’environnement, versera à X.________ des dépens, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs.
Lausanne, le 31 octobre 2014
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFROU.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.