CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 14 mars 1996
sur la requête de récusation déposée par le Mouvement pour la défense de Lausanne, Case postale 3265, à 1002 Lausanne
à l'encontre
du juge Jean-Claude de Haller, chargé de l'instruction de son recours (AC 95/0289), dirigé contre la décision de la Municipalité de Lausanne du 4 décembre 1995 concernant le réaménagement des places de parc extérieures sur la propriété de l'Etat de Vaud sise au chemin de Bellerive 34.
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Composition de la Cour plénière : M. Etienne Poltier; M. Alain Zumsteg, vice-président; MM. Eric Brandt, Pierre-André Berthoud et Pierre Journot, juges.
Vu les faits suivants :
A. L'Etat de Vaud projette une extension du Gymnase de CESSRIVE, lequel implique un réaménagement des places de parc extérieures existantes. Il a dès lors mis à l'enquête, sur sa parcelle 5084 un projet portant sur la création de nouvelles places de parc en remplacement des places supprimées - qui suppose l'abattage de quatre arbres d'essence majeure.
B. Le Mouvement pour la Défense de Lausanne s'est opposé à ce projet lors de l'enquête publique; c'est la décision de la Municipalité de Lausanne du 4 décembre 1995, laquelle lève cette opposition et approuve le réaménagement projeté des places de parc extérieures sises sur cette parcelle, que le Mouvement pour la Défense de Lausanne a contestée par un recours du 14 décembre suivant au Tribunal administratif. Le mémoire de recours, déposé le 19 décembre suivant fait principalement valoir que le projet implique l'empiétement de places de stationnement sur la zone dite verte du plan d'extension "Les Cèdres" (PE Nº 614, légalisé le 24 juin 1983 et complété par un addenda du 4 octobre 1990), d'une part, et s'en prend, d'autre part, à l'abattage prévu de quatre arbres d'essence majeure.
C. A réception de ce mémoire, le juge chargé de l'instruction de ce dossier, à savoir le juge Jean-Claude de Haller, compte tenu de la récusation spontanée de son collègue Pierre Journot, a fixé un délai de réponse, respectivement de détermination à la municipalité et au constructeur, accordant simultanément l'effet suspensif au recours. En outre, l'avis précité contient un chiffre 5, dont la teneur est la suivante :
"5. La qualité pour recourir du Mouvement pour la Défense de Lausanne est douteuse, dans la mesure où cette association ne peut se prévaloir ni de l'alinéa 1 de l'art. 37 LJPA (intérêt protégé par la loi applicable) ni l'alinéa 2 lit. a (disposition d'une loi spéciale), l'art. 90 LPNMS n'entrant pas, à première vue, en ligne de compte parce que la recourante n'est pas une association d'importance cantonale.
Les parties sont invitées à prendre position sur cette question, qui sera examinée préjudiciellement par le Tribunal administratif, dans le délai de réponse imparti ci-dessus."
Par lettre du 26 janvier 1996, le Service des bâtiments a annoncé des négociations en cours entre le recourant et l'Etat de Vaud; il a requis en conséquence la suspension de l'instruction jusqu'au 31 mars suivant; le juge instructeur a donné suite à cette requête par courrier du 30 janvier 1996. Quant à la Municipalité de Lausanne, elle a produit sa réponse, le 29 janvier 1996 par l'intermédiaire de l'avocat Jean Anex; à cette occasion, elle requiert expressément un prononcé préjudiciel sur la question de la recevabilité du recours, en se référant précisément au chiffre 5 de l'avis du juge instructeur du 9 janvier 1996.
D. Par courrier du 30 janvier 1996 et en réponse précisément à ce point de l'avis du juge instructeur, le recourant a rappelé la jurisprudence qui, selon lui, fonde sa qualité pour recourir; simultanément, il requiert la récusation du juge de Haller, en faisant valoir qu'il a déjà écarté sa qualité pour agir dans une autre affaire (TA, arrêt du 11 octobre 1995, AC 95/0108, où la section du Tribunal administratif saisie du dossier était présidée également par le juge de Haller), l'avis du 9 janvier 1996 trahissant en outre un parti-pris de ce magistrat à l'encontre du recourant.
Dans le cadre de l'instruction, le juge intimé, ainsi que la Municipalité de Lausanne se sont déterminés dans des écritures des 1er et 5 février 1996, en concluant au rejet de la demande de récusation.
Considérant en droit :
1. Suivant l'art. 43 LJPA, les juges et les assesseurs peuvent être récusés "lorsqu'il existe des circonstances importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles que participation antérieure au litige, rapport de dépendance, de parenté ou d'alliance avec une partie ou un mandataire".
La faculté pour une partie de demander la récusation d'un juge dans certaines conditions tend à protéger le droit garanti par la Constitution à toute personne de voir sa cause jugée par un tribunal indépendant et impartial (art. 58 al 1 CF; v. aussi art. 6 paragraphe 1 CEDH). Ces dispositions visent à empêcher que des circonstances étrangères au procès ne puissent avoir sur le jugement un effet inadmissible en faveur ou en défaveur d'une partie. Selon la jurisprudence, il y a prévention au sens indiqué ci-dessus lorsque certaines circonstances sont de nature à faire naître le doute sur l'impartialité du juge; ces circonstances peuvent consister en un comportement subjectif déterminé de celui-ci, ou au contraire en certains faits objectifs de fonctionnement ou d'organisation. Dans les deux cas une apparence de prévention ou de partialité suffit, mais il faut que le doute apparaisse objectivement fondé (sur tous ces points, v. ATF 116 Ia 485 = JT 1992 I 116, cons. 2 b, et les réf. citées).
Il résulte également de la jurisprudence que la partie qui veut demander la récusation d'un juge doit le faire dès qu'elle a connaissance du motif de récusation (arrêt précité, considérant 2 c).
Dans le cas d'espèce, l'avis du 9 janvier 1996 est le premier adressé aux parties sous la signature du juge de Haller; dans la mesure où la demande de récusation est intervenue dans le délai fixé par cet avis, celle-ci est assurément intervenue en temps utile.
2. Le mouvement requérant allègue l'existence d'un parti-pris du juge intimé, lequel ressortirait à la fois de la position adoptée dans le cadre de l'affaire AC 95/0108 et de l'avis du 9 janvier 1996; l'arrêt précité, qui fait d'ailleurs l'objet d'un recours de droit public au Tribunal fédéral, dénie la qualité pour agir du mouvement recourant, alors que l'avis du 9 janvier 1996 se borne à la mettre en doute, de manière pointue il est vrai. Or, selon le recourant, la jurisprudence claire du Tribunal administratif retient au contraire la solution inverse.
a) La Cour plénière du Tribunal administratif a déjà jugé qu'elle ne peut entrer en matière qu'avec une grande retenue sur les griefs que l'auteur d'une demande de récusation tire de la manière dont le juge a dirigé l'instruction de la cause. En effet, le recourant dispose d'une voie de droit organisée par les art. 17 et 50 LJPA pour contester certaines décisions incidentes du juge instructeur. Il s'agit essentiellement des décisions rendues par celui-ci sur l'effet suspensif, les mesures provisionnelles ainsi que le refus de l'assistance judiciaire. En revanche, les autres décisions prises pendant l'instruction par le magistrat instructeur ne sont pas susceptibles de recours, ainsi que le précise expressément l'art. 50 LJPA. On ne saurait dès lors introduire, par le biais des règles sur la récusation, une voie de droit qui permettrait à l'intéressé de contester devant la Cour plénière du Tribunal administratif les mesures ou décisions du juge instructeur qui ne lui donnent pas satisfaction. Pour cette raison, la manière dont le magistrat intimé dirige l'instruction ne pourrait suffire à faire admettre l'apparence de la prévention ou le danger d'un parti pris que si elle révélait une violation grossière, aisément constatable en l'état du dossier, des règles essentielles de la procédure telles que l'égalité des parties ou le droit d'être entendu (arrêts CP 93/003 du 5 avril 1993 et CP 94/009 du 31 octobre 1994).
Jean-François Poudret (Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Berne 1990, n° 53 ad art. 23 OJ, volume I, p. 124 s.) ajoute encore à ce sujet les considérations suivantes :
"Nous voudrions simplement insister sur un point important qui n'est pas toujours compris par les plaideurs : le fait qu'un juge ait été amené à l'occasion de l'octroi de l'assistance judiciaire (cf. n. 5 ad art. 152 OJ), d'une décision provisionnelle, d'une ordonnance d'instruction ou d'une tentative de conciliation à préjuger dans une certaine mesure les mérites de la cause qui lui est soumise n'implique pas d'apparence de prévention (SJ 1988, p. 352; Birchmeier, p. 26 n. 3 ad art. 23; Jolidon, p. 271 n. 383 lit. d ad art. 18) : en effet, l'opinion de ce juge n'est pas dictée par des facteurs étrangers à la cause elle-même, mais par une appréciation anticipée, et peut-être encore sommaire, du dossier et des moyens invoqués. Il n'y a là aucune prévention. Il en va de même du juge rapporteur qui a préparé un projet de jugement (ZR 86 (1987), p. 166 N° 66; OG ZH, RSJ 80 (1984), p. 184 N° 32; contra ATF 115 Ia 180 c. 3bbb, qui déduit la prévention de la motivation d'une décision antérieure refusant la libération conditionnelle de l'accusé)".
Ces remarques sont pleinement convaincantes et la Cour plénière du Tribunal administratif les fait siennes (voir encore ATF 119 Ia 87, qui va dans le même sens).
b aa) En l'état, la jurisprudence cantonale admet la qualité pour agir des organisations privées à but idéal, possédant la personnalité juridique et fondées depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours, lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'intérêt public et que la défense des intérêts en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel (RDAF 1994, 137 et les arrêts cités; voir cependant les réserves formulées à ce propos dans un arrêt AC 94/0189 du 12 janvier 1996, concernant Lemanparc, cons. 2). Dans son arrêt du 11 octobre 1995, le Tribunal administratif a limité la qualité pour agir des corecourants du Mouvement pour la Défense de Lausanne au moyen tiré d'une violation de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), dès lors que l'art. 90 de cette loi confère en cette matière la qualité pour recourir aux associations d'importance cantonale vouées à la poursuite de tels objectifs; cet arrêt en revanche dénie la qualité pour agir aussi bien du requérant que celle de ses corecourants pour des moyens tirés de la police des constructions ou d'autres domaines encore.
bb) La question est dès lors de déterminer si, dans le cas d'espèce, compte tenu de l'arrêt AC 95/0108 et de l'avis du 9 janvier 1996, l'on se trouve en présence de circonstances importantes de nature à conduire, sur la base d'une appréciation objective, à l'existence d'une apparence de prévention du juge instructeur à l'encontre du mouvement requérant.
On note tout d'abord dans la casuistique des exemples dans lesquels le juge dont la récusation est demandée a déjà statué auparavant sur des questions juridiques identiques ou tout au moins analogues. La jurisprudence n'a pas admis qu'il s'agissait là d'un motif de récusation, et cela même dans les cas où, à la suite de recours, les décisions antérieures ont été annulées (voir par exemple ATF 116 Ia 28; 115 Ia 404, cons. 3b et 114 Ia 279 cons. 1, tous deux cités par l'arrêt mentionné plus haut, ZBl 1993; voir aussi ATF 108 Ia 48 = SJ 1982, 537; ATF paru à la SJ 1983, 524). Il y a d'autant moins lieu de retenir l'existence d'un motif de récusation, dans le cas d'espèce, que l'arrêt AC 95/0108 fait actuellement l'objet d'une procédure de recours de droit public au Tribunal fédéral dont l'issue n'est pas connue. En outre, le Tribunal administratif sera peut-être amené à revoir sa jurisprudence sur la qualité pour agir des associations à but idéal, dans la présente affaire au fond ou dans une autre, l'arrêt Lemanparc cité plus haut réservant en effet la question; cela n'est toutefois par certain, compte tenu des modifications législatives en cours.
Cela étant, il apparaît en définitive que l'avis du juge instructeur du 9 janvier 1996, dans la mesure où il soulève des questions de procédure que le tribunal paraît devoir trancher, ne peut être considéré comme la manifestation d'un parti-pris à l'encontre du requérant; on ne saurait en effet y voir là l'expression d'une opinion préconçue, dictée par des facteurs étrangers à la cause, mais bien plutôt comme une invitation adressée au recourant à faire valoir ses moyens sur la question de la qualité pour agir, conformément à la garantie du droit d'être entendu.
cc) Il résulte des considérations qui précèdent que la demande de récusation dirigée contre le juge Jean-Claude de Haller ne peut qu'être écartée.
3. Vu l'issue de cette demande, un émolument d'arrêt sera mis à la charge du requérant. L'intervention de la municipalité intimée, qui n'a d'ailleurs pas pris de conclusion dans ce sens, ne justifie pas, pour le surplus, l'allocation de dépens.
Par ces motifs la Cour plénière du Tribunal administratif arrête :
I. La demande de récusation est écartée.
II. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du requérant.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 mars 1996/gz
Au nom de la Cour plénière du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint