CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 5 mars 1997
sur la demande de revision formulée par Jean Samuel MOTTAZ, (ci-dessous: le requérant), à Moudon,
concernant
la décision rendue le 12 mai 1995 par le juge instructeur rayant du rôle et statuant sur les frais de la cause AC 94/252 divisant le requérant d'avec
la Municipalité de MOUDON (ci-dessous: la municipalité) dont le conseil est l'avocat Charles Munoz, rue du Casino 1, à Yverdon-les-Bains
(ordre de faire enlever des caravanes de sa parcelle)
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Composition de la Cour plénière du Tribunal administratif : M. Alain Zumsteg, président; M. Eric Brandt, vice-président; MM. Jean-Claude de Haller, Etienne Poltier, Jacques Giroud et Vincent Pelet, juges; M. Pierre Journot, juge rapporteur.
Vu les faits suivants:
A. Le requérant est propriétaire d'une maison à la rue du Fey 12 à Moudon. Dans une communication du 25 octobre 1994 à l'attention du conseiller municipal responsable, le commissaire de police Dutoit a indiqué que le requérant avait mis en place des caravanes sur sa parcelle; il précisait que certaines d'entre elles seraient raccordées à l'eau courante et que le requérant aurait déclaré qu'elles devaient lui servir de bureau pour l'hiver.
Sur les photos de la parcelle versées au dossier par la municipalité avec sa réponse du 16 janvier 1995, on constate que le jardin attenant à la maison et la terrasse couvrant l'annexe sont jonchés d'objets et matériaux divers parmi lesquels on reconnaît une bétonnière, une carcasse de voiture accidentée couchée sur le flanc (évacuée depuis par les pompiers après avoir pris feu, d'après la municipalité), divers fûts et autres objets métalliques et ainsi que divers éléments et matériaux de construction. On relève aussi la présence de deux caravanes de type "mobil-home", l'une d'elles à l'intérieur des murs d'un garage en cours de construction, sans dalle de couverture.
B. Par décision du 27 octobre 1994, la municipalité a imparti au requérant un délai au 10 novembre 1994 pour faire enlever les caravanes installées sur son fonds, précisant qu'à défaut, elle agirait à la place du requérant et à ses frais.
Suite à une lettre du requérant du 30 octobre 1994 déclarant que les caravanes n'étaient qu'entreposées, la municipalité a confirmé le 10 novembre 1994 qu'elle les ferait enlever sans autre préavis à l'échéance du délai, qu'elle a cependant prolongé au 17 novembre 1994.
C. Ces correspondances ayant été transmises au tribunal par le greffe municipal, le juge instructeur a enregistré le recours le 17 novembre 1994 sous la référence AC 94/252 et accordé l'effet suspensif provisoire au recours. Après l'échéance du délai de réponse, la municipalité a consulté un avocat qui en a demandé la prolongation avant de transmettre le dossier municipal avec des déterminations du 16 janvier 1995. Dans ces déterminations, la municipalité conclut au rejet de recours et au refus de l'effet suspensif. Elles fait notamment valoir que l'art. 68 lit. h et i RATC subordonne à une autorisation municipale (non demandée en l'espèce) l'installation d'une caravane, qu'elle soit destinée à l'habitation ou simplement entreposée.
D. Une séance d'audition préalable (au sens de l'ancien art. 21 al. 3 LATC), présidée par un assesseur assisté d'un greffier, a été convoquée pour le 1er février 1995. La conciliation tentée a échoué. Le 2 février 1995, une décision accordant l'effet suspensif a été notifiée aux parties.
E. La "séance finale" a été convoquée pour le 8 mai 1995. Dans l'intervalle, le requérant a demandé par lettre du 10 avril 1995 l'octroi d'un délai au 15 juin pour ranger ses caravanes en exposant qu'il était en train de construire un garage pour l'une d'elles et qu'il avait loué un local fermé pour l'autre.
La municipalité s'est opposée au renvoi de l'audience du 8 mai 1995. Le tribunal, composé d'un juge suppléant et de deux assesseurs dont celui qui avait présidé l'audience préalable, fonctionnant également comme greffier, a tenu audience en présence du requérant, d'un municipal, du technicien communal et du commissaire Dutoit. Il s'est rendu sur place pour procéder à une inspection locale. L'audience ayant été reprise en salle, la conciliation suivante a été transcrite au procès-verbal et signée par le recourant et la municipalité:
"I Le recourant s'engage à enlever la caravane sise sur sa parcelle dans un délai échéant irrévocablement le 31 mai 1995 non susceptible de prolongation.
II A défaut d'exécution de ce qui précède, la Municipalité est d'ores et déjà autorisée à procéder à l'enlèvement de la caravane par voie de substitution aux frais du recourant.
III Si le recourant entend abriter sa caravane dans le garage actuellement en cours de construction, il en demandera l'autorisation à la Municipalité pour ce faire.
IV Le Tribunal statuera sur le sort des frais et dépens."
Le 12 mai 1995, le juge instructeur de la cause au fond a rendu une décision dont le texte est le suivant:
"Le juge instructeur,
- vu le recours formé le 30 octobre 1994,
- vu la séance d'audition préalable du 1er février 1995, lors de laquelle une tentative de conciliation n'a pas abouti,
- vu la convention, comportant retrait du recours , passée à la faveur de l'audience du 8 mai 1995,
- vu les pièces du dossier,
considérant
- que, selon l'art. 52 al. 4 LJPA, le retrait du recours met fin à la procédure, le juge instructeur statuant sur les frais et dépens,
- que, lorsque le recours est retiré sans que la décision attaquée ait été rapportée ou modifiée, le recourant est censé succomber au sens de l'art. 55 al. 1er LJPA applicable par analogie,
- qu'il a donc lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice fixé, vu les opérations intervenues, à fr. 1'500.--,
. qu'il se justifie également d'astreindre le recourant à verser des dépens, par Fr. 1'000.--. à l'autorité intimé, assistée,
I. raye la cause du rôle;
II. met à la charge du recourant Jean-Samuel Mottaz un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cent francs);
III. dit que le recourant Jean-Samuel Mottaz versera à la Commune de Moudon une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens."
Cette décision indique en outre que les chiffres II et III de la décision peuvent être portés dans les dix jours suivant sa notification devant la section des recours du Tribunal administratif.
F. Par acte du 15 mai 1995, le requérant s'est adressé à la section des recours en contestant les chiffres II et III de la décision ci-dessus. Il expose qu'il a utilisé ses caravanes pour entreposer ses meubles suite à un déménagement dans une appartement plus petit (il est chômeur en fin de droit). Il déclare avoir accepté de déplacer ses caravanes par gain de paix mais conteste en substance y avoir été tenu, raison pour laquelle il s'oppose à payer les frais. Il écrit en outre ceci:
"Lors de notre premier entretien il a été précisé que les caravanes auraient pu éventuellement être placées à l'abri d'un avant toit. Cette option a été proposée par un des membres du tribunal. Cela signifie que cette pratique est admise dans certains cas. Vu cet article 55 et par la force du recours je retire mon accord de ne pas mettre une caravane dans mon garage chez moi. Cela ne veut pas forcément dire que je vais mettre une caravane dans mon garage mais je veux garder mes droits de la faire. Monsieur le Juge; si vouloir arranger les choses amicalement équivaut à perdre ses droits, il ne vaut pas la peine d'être aimable. C'est à peu près ce qui allait se passer dans cette affaire."
G. Le recours a été enregistré par la section des recours (RE 95/030). Le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de 500 francs. La municipalité et le juge intimé ont conclu au rejet du recours.
H. Le requérant est encore intervenu par lettre du 6 juin 1995 en exposant qu'il avait appris que le matin même de la séance du tribunal, un policier de Moudon (celui qui allait participer à la séance du tribunal) s'était présenté à l'agence qui lui louait la grange destinée à abriter la caravane qu'il s'est engagé à déplacer. Selon le requérant, cet agent de police, en évoquant des dégâts commis par le recourant, aurait en substance fait en sorte que le propriétaire de la grange résilie le bail mais le policier n'en aurait rien dit en audience au moment où le recourant s'est engagé à déplacer la caravane. Le recourant déclare à nouveau qu'il annule son accord et qu'il refuse de transporter l'autre caravane, qu'il laissera chez lui mais non visible. Le recourant a produit une lettre de l'agence immobilière en question, datée du 8 mai 1995, qui résilie effectivement le bail de la grange du château de Billens, avec effet au 31 décembre 1995, pour le motif que le recourant a entreposé un mobilhome devant cette construction et causé des dégâts à la propriété en déplaçant cet objet.
Le recourant a encore rappelé sa position dans une lettre du 19 juin 1995 dont on extrait le passage suivant:
"Le collège de Juges et conseillers qui étaient sympa de venir voir m'ont incité à mettre la caravane dans la grange; proposition que j'ai acceptée par gain de paix en ignorant qu'un membre présent avait été parlementer à la gérance de façon à faire regretter à celle-ci de m'avoir loué la grange."
Ces deux derniers courriers du requérant ont été enregistrés comme demande de revision de la décision de classement du 12 mai 1995 qui avait fait suite à la transaction du 8 mai 1995. La municipalité a conclu à son irrecevabilité par lettre du 17 juillet 1995.
La demande de revision ne bénéficie d'aucun effet suspensif.
Le conseil de la commune s'est enquis de l'aboutissement de la procédure. Les parties ont été informées le 6 février 1996 que la Cour plénière serait prochainement saisie du dossier.
La Cour plénière a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA, il appartient à la Cour plénière du Tribunal administratif de statuer sur les demandes de revision. Il tombe sous le sens que cette disposition concerne la revision des arrêts rendus par une section du Tribunal administratif, composée d'un juge et de deux assesseurs comme le prévoit l'art. 16 al. 2 LJPA (voire de trois juges ou juges suppléants pour ce qui concerne la section des recours instaurée par l'art. 17 LJPA). La Cour plénière a cependant jugé (CP 94/014 du 26 avril 1996; CP 94/013 de ce jour) que sa compétence en matière de revision s'étend aussi à celle des arrêts (ou "prononcés" dans la terminologie de l'époque) de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction.
La décision dont le recourant demande implicitement la revision ayant été rendue par le juge instructeur seul, la première question qui se pose en l'espèce est de savoir si la compétence de la Cour plénière doit d'étendre non seulement à la revision des arrêts rendus par l'autorité compétente pour trancher le fond du litige (section du tribunal ou autorité précédemment compétente), mais également à la revision de celles des décisions que la loi place dans la compétence du juge instructeur et qui mettent également fin à la procédure. Il s'agit principalement des décisions du juge instructeur rayant la cause du rôle:
- parce que le recours est irrecevable pour cause de tardiveté (art. 33 LJPA)
- parce que le recours est irrecevable faute de paiement en temps utile de l'avance de frais (art. 39 LJPA).
- parce que le recours est purement et simplement retiré: le retrait met fin à la procédure selon l'art. 52 al. 1 LJPA sous réserve de l'exception qui prévaut en matière fiscale (v. à ce sujet RDAF 1995 p.382 et les références citées)
- parce que le recours est devenu sans objet ensuite d'une modification de la décision attaquée (art. 52 al. 3 LJPA), cette hypothèse pouvant se réaliser même si le recourant n'a pas formellement retiré son recours après avoir été interpellé (art. 52 al. al. 2 deuxième phrase LJPA).
La pratique montre qu'en cas d'erreur manifeste, la décision erronée est en général corrigée par une nouvelle décision du juge qui rapporte la précédente. Ainsi en va-t-il en tout cas des décisions déclarant le recours irrecevable pour défaut de paiement de l'avance de frais, lorsqu'il apparaît que l'avance de frais avait en réalité été payée à temps. Cette pratique peut être considérée comme compatible avec la règle du parallélisme des formes car la décision est rapportée par celui-là même qui avait la compétence de la rendre. En outre, elle paraît conforme au principe de l'économie de la procédure: la jurisprudence qui avait ouvert une voie de recours devant la section des recours (RDAF 1992 p. 368) n'ayant plus cours depuis la modification de l'art. 33 LJPA en vigueur depuis le 1er mai 1996, la seule voie qui subsiste serait celle du recours de droit public au Tribunal fédéral, d'une lourdeur disproportionnée lorsqu'il s'agit simplement de corriger une éventuelle inadvertance. Il faut au contraire considérer qu'on se trouve bien, lorsqu'il apparaît que le juge n'a pas tenu compte d'une pièce du dossier, dans une hypothèse qui ouvre en général la voie de la revision (voir par exemple la règle de l'art. 66 al. 2 lit. b LPA ou celle de l'art. 136 lit. d OJF).
On ne saurait cependant suivre cette solution pragmatique en dehors de l'hypothèse d'une décision manifestement erronée statuant sur le respect d'une formalité dont l'accomplissement ne souffre aucune équivoque. En l'espèce, la situation est beaucoup plus délicate car le requérant prétend en substance invalider la déclaration de retrait de son recours en raison d'un vice de la volonté survenu lors de la conclusion de la convention ayant déterminé le retrait de son recours.
Il est en général admis que le retrait du recours est irrévocable sous réserve d'un vice de la volonté (ATF 111 V 158) et que s'il a pour cause une erreur provoquée par l'autorité (c'est en substance ce que soutient le requérant), il doit être considéré comme non avenu (ATF 109 V 234; v. ég. ATF 111 V 158). Ces hypothèses doivent permettre la revision de la décision mettant fin à la procédure ensuite du retrait du recours. La possibilité de procéder à la revision d'une telle ordonnance a été considérée comme possible dans un arrêt AC 94/005 du 22 juillet 1994, rendu - avec l'accord des parties - par une section ordinaire du tribunal pour des motifs d'économie de procédure). Toutefois, pour les motifs ci-dessus, la décision sur cette revision ne saurait revenir au juge instructeur seul. La compétence de la section des recours doit également être écartée car depuis la novelle du 26 février 1996 entrée en vigueur le 1er mai 1996, la section des recours ne connaît plus d'aucune décision finale et n'est compétente qu'en cas de recours contre les décisions incidentes de l'art. 50 LJPA dans sa nouvelle teneur. La loi ne conférant aucune compétence aux sections du tribunal pour corriger les décisions du juge instructeur, la cour plénière juge que lorsque la révision est la seule manière de modifier une décision finale du juge instructeur, la décision en appartient à la Cour plénière en application de l'art 15 al. 2 lit. f LJPA.
La compétence de la Cour plénière étant admise, il y a lieu d'entrer en matière sur la demande de revision.
2. La jurisprudence constante de la Cour plénière considère que la voie de la revision des arrêts du Tribunal administratif est ouverte par l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA mais qu'elle doit demeurer une voie de droit exceptionnelle, subsidiaire par rapport aux autres voies de droit (voir en dernier lieu CP 95/008 du 22 janvier 1996; CP 95/007 du 8 novembre 1995; CP 95/001 du 9 mars 1995).
Selon la doctrine, la demande de revision est un acte adressé à l'auteur d'une décision ayant force de chose jugée en vue d'en obtenir l'annulation ou la modification (André Grisel, Traité de droit administratif p. 943-944). En bref, la voie de la revision est ouverte lorsque l'arrêt a été influencé par un crime ou un délit, lorsqu'une partie invoque des faits nouveaux ou des preuves nouvelles, lorsque l'autorité de recours n'a pas tenu compte de faits importants établis par pièces ou lorsque des règles fondamentales de la procédure ont été violées. On entend par fait nouveau celui qui s'est produit avant l'arrêt attaqué mais que l'auteur de la demande de revision a été empêché sans sa faute d'alléguer dans la procédure antérieure (voir notamment Grisel, op. cit., vol. II, p. 944). Les faits survenus après l'arrêt ne sont pas des motifs de revision.
La revision ne doit pas être confondue avec la reconsidération ou le réexamen d'une décision par l'autorité administrative de première instance. Les décisions de l'administration n'ont pas force de chose jugée (on réservera toutefois l'hypothèse particulière des taxations fiscales ainsi que celle des retraits du permis de conduire ordonnés à titre d'admonestation. Contrairement à une demande de revision d'un arrêt, une demande de réexamen d'une décision administrative peut également être fondée sur l'évolution des circonstances survenues depuis la décision de première instance. Des faits "nouveaux" postérieurs à la décision peuvent donc aussi permettre le réexamen par l'autorité administrative de première instance. Ce réexamen est possible même lorsque la décision concernée a été confirmée sur recours (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 948, ch. 2c; RE 96/001 du 26 janvier 1996).
On rappellera encore que la voie de la revision est un moyen de droit extraordinaire qui, comme la voie de droit ordinaire du recours, permet seulement de remettre en cause le dispositif de la décision attaquée à l'exclusion des considérants de celle-ci. En bref, seule peut être contestée la partie de l'acte attaqué qui prononce l'admission ou le rejet total ou partiel du recours et règle le sort de la décision attaquée, par exemple en la maintenant, en l'annulant ou en la réformant. En revanche, les considérants, dans la mesure du moins où ils ne contiennent que la motivation du dispositif, ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.
3. En l'espèce, le requérant s'est adressé au tribunal dans un acte qu'on peut considérer comme une demande de revision de la décision rendue le 12 mai 1995 par le juge instructeur.
a) Il est important de souligner qu'il s'agit là d'une simple décision de procédure dont l'essentiel du dispositif prend acte du retrait du recours: ce retrait du recours mettant obligatoirement fin à la procédure (art. 52 al. 1 LJPA), le tribunal n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur les mérites du recours ni sur le sort de la décision attaquée, et encore moins sur la légalité de la convention passée. On pourrait tout au plus voir dans ladite convention, parce qu'elle prolonge le délai fixé, une modification de la décision attaquée (mais tel n'est pas l'avis du juge intimé dont la décision considère que le recours a été retiré sans que la décision attaquée ait été rapportée ou modifiée). Toutefois, si une transaction entre les parties contient une modification de la décision attaquée, on ne se trouve en présence que d'une nouvelle décision administrative et non d'un arrêt judiciaire, si bien qu'il ne s'y attache aucune force de chose jugée. En l'espèce, il en résulte notamment que le requérant pourrait demander la reconsidération de la décision municipale aux conditions habituelles applicables aux décisions administratives, qui permettent le cas échéant de prendre en compte l'évolution des circonstances après la décision. Cette voie demeure ouverte quel que soit le sort de la présente demande de revision.
b) On signalera au passage que la transaction que les parties ont déclaré passer sortait probablement du cadre du litige que le tribunal aurait pu trancher puisque les parties ont jugé utile de prévoir que "si le recourant entend abriter sa caravane dans le garage actuellement en cours de construction, il en demandera l'autorisation à la Municipalité pour ce faire". Cette clause paraît inutile si l'autorisation est requise par la loi, et sans portée si la loi ne l'exige pas. On ira cependant jusqu'à signaler que le requérant paraît en proie à une confusion lorsqu'il prétend se délier d'une convention qu'il croit lui faire défense de "mettre une caravane dans mon garage chez moi". Comme semble l'indiquer (de manière équivoque il est vrai) les déterminations du 23 juin 1995 du conseil de la municipalité, cette dernière considère apparemment que l'installation d'une caravane entre les trois murs sans toit du garage en construction (c'est bien à cela que se réfère la convention) correspond, tant que le garage n'est pas terminé, à l'installation d'une caravane en plein air, soumise à autorisation selon l'art. 68 RATC.
Cette confusion levée, l'intérêt du requérant à se libérer de ce prétendu engagement illégal disparaît.
c) Le litige principal concerne l'enlèvement des caravanes litigieuses, ou plus exactement le délai imparti pour les évacuer: le recourant s'était en effet borné, dans sa lettre du 10 avril 1995, à demander "l'octroi d'un délai au 15 juin pour ranger ses caravanes". Le requérant prétend en substance qu'il aurait accepté le délai convenu au 31 mai 1995 et retiré son recours sans savoir que la bail de la grange qu'il avait louée serait résilié, selon lui à la suite de manoeuvres d'un agent de la commune juste avant l'audience.
Il est exact que si le recourant pouvait invoquer valablement une vice de la volonté pour invalider le retrait de son recours, l'aboutissement de la procédure de revision de la décision du juge instructeur du 12 mai 1995 rayant la cause du rôle pourrait faire renaître l'instance judiciaire nouée devant le tribunal. On peut toutefois se demander si le jugement de cette cause, concernant la décision municipale impartissant au requérant un délai au 31 mai 1995 pour évacuer ses caravanes, aurait encore un sens. Peu importe de toute manière, pour les motifs qui suivent.
Le motif de revision invoqué par le recourant est la résiliation du bail de sa grange, formulée par lettre du 8 mai 1995 mais qu'il ignorait au moment de l'audience tenue le même jour. Force est cependant de constater que le congé en question ne lui a été signifié que pour le 31 décembre 1995. Dans ces conditions, à supposer que le recourant ait réellement été victime d'un vice de la volonté, on ne pourrait de toute manière pas considérer que l'erreur du recourant aurait porté sur un fait essentiel au point de vicier son consentement au sens des art. 23 et 24 CO. Il n'est en effet pas concevable d'imaginer que le requérant n'aurait accepté le délai d'évacuation fixé au 31 mai 1995 que parce qu'il comptait pouvoir disposer de la grange envisagée pour une durée illimitée. La fin du bail, du moins lorsque son objet est tel qu'en l'espèce, est au contraire une hypothèse dont le locataire doit nécessairement envisager l'éventualité sinon en tout temps, du moins à terme. Force est à cet égard de constater qu'entre l'échéance du délai accepté par le requérant et la fin du bail, une période de sept mois restait à courir et qu'elle était manifestement suffisante pour permettre au requérant de prendre d'autres dispositions au sujet de son mobilhome. Dans ces conditions, le fait invoqué, insuffisant pour qu'on revienne sur l'accord passé, ne justifie pas l'invalidation de la déclaration de retrait de recours ni la revision de la décision rayant la cause du rôle.
Vu ce qui précède, il y a lieu de déclarer la demande de revision irrecevable. Pour des motifs d'équité et pour tenir compte du fait qu'une autre procédure demeure pendante au sujet de la même décision (au sujet des frais et dépens fixés par celle-ci), l'arrêt sera néanmoins rendu sans frais, ceci sans préjudice du sort des frais dans la procédure qui reste à juger par la section des recours. Pour les mêmes motifs, il n'y a pas lieu de mettre des dépens à la charge du requérant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. La demande de revision est irrecevable.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais.
III. Il n'est pas accordé de dépens.
Lausanne, le 5 mars 1997/gz
Le président : Le juge rapporteur :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.