CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 avril 2002
sur le recours interjeté par X.________, ********, à ********,
contre
la décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 5 octobre 2001 lui refusant une bourse d'études.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean Meyer et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines.
Vu les faits suivants:
A. X.________, née le 13 mars 1972, a débuté en août 1991 une formation auprès de l'Ecole d'études sociales et pédagogiques (EESP) à Lausanne, section service social et animation. En décembre 1991, elle a été contrainte d'interrompre cette formation pour raisons de santé. Elle a remboursé 1'150 francs sur les 2'850 francs qui lui avaient été alloués à titre de bourse pour l'année scolaire 1991/1992.
B. En octobre 1993, X.________ a entrepris des études auprès de la faculté de sciences sociales et politiques de l'Université de Lausanne et, en juillet 1997, elle a obtenu une licence ès sciences sociales. Pour les années universitaires 1993/1994, 1994/1995 et 1995/1996, elle a obtenu des bourses de 7'800 francs, 7'250 francs et 4'060 francs.
C. X.________ a travaillé comme assistante sociale auprès de la Ville de Lausanne de décembre 1997 jusqu'en automne 2001, date à laquelle elle a entrepris des études de médecine vétérinaire auprès de l'Université de Berne.
Le 5 octobre 2001, l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après l'office) lui a refusé la bourse qu'elle avait sollicitée en motivant sa décision comme suit :
" - Vous entreprenez une troisième formation sans avoir achevé les deux précédentes (EESP, SSP, médecine vétérinaire) et vous n'avez plus droit au soutien financier de l'Etat.
- Prêt à titre exceptionnel, maximum Fr. 33'600.-- pour toute la durée de votre formation, soit max. Fr. 6'720.--/an. Montant désiré à préciser.".
D. Contre cette décision, X.________ a formé un recours le 12 octobre 2001. A l'appui de son pourvoi, elle fait valoir en substance qu'elle a été empêchée de poursuivre sa première formation pour raisons de maladie et que, lorsqu'elle a repris une formation, elle l'a achevée par l'obtention d'une licence. La recourante allègue qu'une seule formation doit être prise en considération, formation menée à bien. La recourante ajoute que si elle ne peut obtenir une bourse, elle souhaite recevoir un prêt de 16'800 francs par an, soit 84'000 francs pour la totalité de ses études. Elle conclut ainsi principalement à ce que le droit à une bourse d'études lui soit reconnu, subsidiairement à ce qu'un prêt d'un montant supérieur à 33'600 francs lui soit accordé en application des art. 2 et 12 LAE.
Dans sa réponse du 16 novembre 2001, l'office maintient que la recourante a entrepris une troisième formation pour laquelle seul un prêt est possible. Il doute qu'un prêt de 84'000 pour l'ensemble de ses études puisse lui être accordé. Pour le surplus, les arguments de l'office seront repris ci-après pour autant que besoin. L'office conclut ainsi au rejet du recours et au maintien de sa décision.
Par réplique du 10 décembre 2001, la recourante répète que ses études de médecine vétérinaire constituent une deuxième et non une troisième formation et que sans un prêt plus élevé que celui auquel consent l'office, elle ne peut poursuivre ses études.
Dans sa duplique du 14 décembre 2001, l'office admet que la recourante a achevé une formation et que les études de médecine vétérinaire constituent une formation différente. Concernant le montant du prêt à consentir, l'office s'en remet au tribunal pour en déterminer le montant en application de l'art. 5a RAE et allègue qu'il ne pourra atteindre les 84'000 francs demandés.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Aux termes de l'art. 23 de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et la formation professionnelle (LAE), l'allocation est octroyée pour la durée d'une année au plus. Elle est renouvelable, année après année, en principe dans les limites de la durée normale des études ou de l'apprentissage. Pour de justes motifs, le soutien de l'Etat peut être toutefois prolongé. La maladie ou l'accident constitue un parmi d'autres motifs qui peuvent justifier la prolongation de l'aide jusqu'à une année supplémentaire (art. 14 al. 2 lit. a du règlement du 21 février 1975 d'application de la LAE (RAE).
En l'occurrence, la recourante, après avoir dû interrompre ses études à l'EESP pour raisons de santé, n'a pas changé de formation, mais plutôt d'établissement d'enseignement, puisqu'elle a poursuivi sa formation dans le même domaine que celui choisi initialement, le titre obtenu étant simplement plus élevé que celui qu'elle aurait obtenu auprès de l'EESP. L'office l'a bien compris, puisqu'il a accordé des bourses pour les études à la faculté de sciences sociales et politiques, se contentant de réclamer la restitution de la part de bourse couvrant les mois de cours non suivis durant la première année de formation.
3. Actuellement, la recourante poursuit une deuxième formation différente de celle achevée en 1997. Bien que le législateur ait décidé de faire porter l'effort financier de l'Etat principalement pour une première formation professionnelle, il n'a pas exclu pour autant du cercle des bénéficiaires de ce soutien ceux qui désirent reprendre une formation différente de celle qu'ils ont obtenue. C'est ainsi que l'art. 6 ch. 6 LAE dispose que le soutien financier de l'Etat est octroyé, lorsqu'il est nécessaire :
"Aux personnes qui, après l'obtention d'un premier titre professionnel ou universitaire, continuent ou reprennent leurs études en vue d'une activité différente.
En règle générale, l'aide est accordée sous forme de prêt si le requérant a reçu une bourse pour la formation précédente. Elle est accordée sous forme de bourse au requérant qui a épuisé son droit aux indemnités de chômage.".
L'intention du législateur était donc de permettre au bénéficiaire d'une première formation de changer d'orientation et d'acquérir un titre professionnel ou universitaire différent de celui obtenu précédemment. Comme le législateur a voulu favoriser en priorité l'acquisition d'un premier titre professionnel, il a prévu que l'acquisition d'un second titre ne donnait droit qu'à l'octroi d'un prêt et non d'une bourse si le requérant avait déjà bénéficié d'une aide à fonds perdu de la part de l'Etat pour sa première formation. Or tel est bien le cas de la recourante, qui a bénéficié d'une bourse pour l'accomplissement de ses études auprès de la faculté de sciences sociales et politiques.
La recourante ayant déjà bénéficié d'une bourse, la loi exclut donc par principe l'octroi d'une nouvelle aide à fonds perdus; à cet égard, le texte parfaitement clair de l'art. 6 ch. 6 al. 2 LAE ne laisse aucun pouvoir d'appréciation à l'office (voir arrêt BO 97/0073 du 17 novembre 1997). En revanche, rien ne paraît s'opposer à l'octroi d'un prêt remboursable (cf. art. 22 LAE). Reste à déterminer le montant de ce prêt.
4. L'office, se fondant sur le document intitulé "Barème et directives pour l'attribution des bourses d'études et d'apprentissage" approuvé par le Conseil d'Etat en mars 1998 (ci-après le barème), soutient que le montant annuel de ce prêt ne peut dépasser 16'800 francs, frais d'études compris. Il offre ainsi d'accorder à la recourante un prêt total de 33'600 francs. A cet égard, l'office se réfère à l'art. 5a RAE, dont la teneur suivante :
"Les prêts consentis par l'office ne peuvent dépasser, pour toute la durée d'une formation et dans tous les cas, le montant de deux bourses annuelles accordées à des requérants célibataires financièrement indépendants.
Le montant annuel ne peut en aucun cas excéder la valeur d'une bourse annuelle accordée à un requérant célibataire financièrement indépendant.".
Le RAE est une ordonnance d'exécution de la LAE qui a pour but de faciliter l'exécution de cette dernière. Il précise le sens de la LAE et détermine les modalités de son application. Ses dispositions sont donc secondaires. Pour respecter le caractère d'ordonnance d'exécution qu'a le RAE, le Conseil d'Etat doit observer une double limite. Avant tout, il ne peut statuer que dans le cadre de la LAE. Le Conseil d'Etat ne saurait imposer aux requérants des restrictions ou des obligations qui ne résultent pas de la LAE. En outre, il ne peut réduire la portée de la LAE (André Grisel : Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 82s). Or non seulement la LAE dispose à son art. 2 que "le soutien de l'Etat doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle", mais encore elle ne contient aucune disposition selon laquelle les montants des prêts consentis seraient fixés différemment, dans les mêmes circonstances, des montants des bourses allouées. Aucune disposition de la LAE ne justifie non plus de fixer le montant global maximum des prêts consentis par l'office de façon identique pour toutes les formations quels que soient leur coût et leur durée. Par ailleurs, le pouvoir réglementaire du Conseil d'Etat découlant de l'art. 42 LAE lui permet uniquement d'édicter des dispositions d'exécution, lesquelles ne peuvent ni étendre, ni restreindre le champ d'application de la loi. Il s'ensuit que les restrictions introduites par le Conseil d'Etat à l'art. 5a RAE ne sont pas conformes à la LAE telle qu'elle a été votée par le Grand Conseil et ne sauraient être applicables.
Ainsi, pour fixer le montant annuel du prêt auquel la recourante peut prétendre, il convient de calculer, année après année (art. 23 LAE), le montant annuel auquel la recourante pourrait prétendre si elle avait droit à une bourse de requérant célibataire financièrement indépendant.
5. Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif (cf. arrêts BO 98/0180, consid. 4, du 11 novembre 1999, BO 00/0130, consid. 4, du 2 avril 2001), l'office ne peut être suivi lorsque, se fondant sur le barème, il prétend que le montant annuel maximum qui peut être accordé à un requérant financièrement indépendant est de 16'800 francs. Il convient d'arrêter le coût annuel des études de la recourante, montant auquel il faudra ajouter une allocation complémentaire (art. 11a al. 2 RAE) fixée sur la base des normes de l'aide sociale (cf. arrêts BO 00/0008, consid 4b, du 11 mai 2000, BO 00/0130, consid. 5b, du 2 avril 2001, BO 01/0151, consid. 3b, du 22 mars 2002).
a) La recourante est sans revenu ni fortune. L'ensemble de ses frais d'études annuels doivent être arrêtés. Il s'établissent comme suit :
- Total formation (annuel) selon calcul de l'office : fr. 2'810
- Frais de transport (transports urbains à Berne) : fr. 550
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Total frais d'études pour un an fr. 3'360
b) A ce montant s'ajoute une allocation complémentaire (art. 11a al. 2 RAE), qui doit être calculée en faisant abstraction du montant maximum (100 fr. par mois) fixé par le Conseil d'Etat sur la base de l'art. 11a al. 3 RAE; cette limite a en effet été jugée contraire à la loi (arrêt BO 00/0008, consid 4b, du 11 mai 2000).
L'allocation complémentaire est fixée en analogie au régime applicable aux bénéficiaires de l'aide sociale (cf. jurisprudence citée ci-avant, consid. 4). Le document intitulé "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" contient un "Barème des normes ASV 2000", qui fixe à 1'110 francs le forfait mensuel pour une personne seule, auquel il convient d'ajouter le loyer effectif jusqu'à concurrence de 650 francs. En l'espèce, la recourante a fait figurer sur sa demande de bourse la mention suivante : "Il est prévu que je déménage sur Berne pour suivre les études.". En prenant en compte le montant maximum de 650 francs, on obtient une allocation complémentaire de 1'760 francs (1'110 + 650) par mois, soit 21'120 francs pour douze mois.
c) il résulte des calculs qui précèdent que le montant annuel auquel la recourante pourrait prétendre à titre de bourse pour requérant célibataire financièrement indépendant s'élève à 24'480 francs. En conséquence, ce montant de 24'480 francs est le montant maximum du prêt auquel la recourante peut prétendre pour l'année d'études 2001/2002. Pour les années suivantes, le montant annuel du prêt devra être fixé année après année selon les mêmes principes.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 5 octobre 2001 est réformée en ce sens qu'un prêt maximum de 24'480 francs est alloué à la recourante pour l'année d'études 2001/2002.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
Lausanne, le 26 avril 2002
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.