CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 mai 2000
sur le recours interjeté par A.________, rue ********, à Z.________,
contre
la décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après l'office) du 23 décembre 1999 lui allouant une bourse d'études de 5'750 francs.
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Rolf Wahl et M. Pierre Allenbach, assesseurs. Greffier: M. Mathieu Piguet.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 3 avril 1979, est domicilié auprès de sa mère, à Z.________. Il a entrepris en octobre 1998 des études à la faculté des lettres de l'Université de Neuchâtel. L'office lui a octroyé une aide de 7'530 fr. pour la première année académique (1998/1999).
B. Par demande du 20 octobre 1999, A.________ a sollicité le renouvellement de sa bourse pour refaire sa première année. Le revenu annuel net de sa mère, tel qu'admis par la Commission d'impôt du district de Z.________, s'élève à 35'000 francs.
L'office lui a d'abord alloué une bourse de 4'310 fr. pour la période du 15 octobre 1999 au 15 octobre 2000 (v. décision du 9 décembre 1999), avant de porter ce montant à 5'750 fr., par décision du 23 décembre 1999.
C. C'est contre cette dernière décision que A.________ a recouru, par acte du 10 janvier 2000. A l'appui de son pourvoi, il a établi un budget de ses charges en relevant que l'aide accordée ne lui permettait pas de subvenir à l'ensemble de ses besoins; il a également fait valoir que sa mère était au chômage.
D. L'office a adressé ses déterminations au tribunal le 9 février 1999. Il y a repris les calculs l'ayant amené au montant octroyé et a conclu au rejet du recours.
E. Dans sa lettre du 29 février 2000, A.________ a répliqué que ses frais de déplacements correspondaient au coût de l'abonnement général CFF (1'990 fr.), qu'il refaisait sa première année en raison non pas d'un échec mais d'un changement d'orientation et qu'il avait ainsi droit à une participation pour ses frais de matériel.
Interpellé par le juge instructeur, l'intéressé a précisé quelles étaient les nouvelles branches suivies ainsi que le montant des frais d'acquisition de manuels occasionnés par cette réorientation (v. courrier du 15 mars 2000).
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi a droit au soutien financier de l'Etat pour la poursuite d'études ou d'une formation professionnelle. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres : des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières de l'autre. Les conditions financières reposent sur l'un des principes cardinaux de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE), exprimé à son art. 2 : "le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". C'est dire que ce soutien a un caractère subsidiaire. Le législateur a voulu maintenir le principe de la responsabilité première des parents.
Aux termes de l'art. 14 LAE, la nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère (ou éventuellement d'autres personnes qui subviennent à son entretien) disposent pour assumer les frais d'études et d'entretien du requérant. En vertu de l'art. 14 al. 2 LAE, il n'est fait abstraction de la situation financière des parents que si le requérant est financièrement indépendant. Cette exception découle du principe de la subsidiarité du soutien de l'Etat; on admet que le requérant, après qu'il a acquis son indépendance financière et pour autant que celle-ci ait duré un certain temps, ne peut plus raisonnablement attendre le soutien de ses parents.
L'art. 12 ch. 2 al. 2 LAE dispose qu'est réputé financièrement indépendant le requérant âgé de moins de vingt-cinq ans qui a exercé une activité lucrative continue, en principe dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat. L'al. 3 de cette disposition précise que si le requérant est âgé de plus de vingt-cinq ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant douze mois en principe. Enfin, selon l'al. 4, un programme facultatif de perfectionnement linguistique d'une durée de trois mois au maximum peut être compris dans cette période. L'art. 12 ch. 3 LAE prévoit que la gestion d'un ménage familial est également considérée comme activité lucrative.
Dans le cas présent, le recourant ne peut donc pas être considéré comme financièrement indépendant au sens de la LAE. La situation financière de sa mère doit par conséquent être prise en considération.
3. Les critères pour déterminer la capacité financière des parents sont énumérés dans des prescriptions légales précises. L'art. 16 LAE, modifié les 22 mai 1979 et 27 février 1980, est libellé de la manière suivante :
" Entrent en ligne de compte pour l'évaluation de la capacité financière :
1) les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement;
2) les ressources, à savoir :
a) le revenu net admis par la Commission d'impôt;
b) la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si, par son mode d'investissement, le capital peut supporter, en faveur du recourant, des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille;
c) l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée, si ce subside est expressément destiné au paiement des frais d'études tels qu'ils sont définis à l'art. 19 de la présente loi."
L'art. 18 LAE prévoit ensuite que les charges sont calculées selon un barème des charges normales compte tenu de la composition de la famille, du nombre et de l'âge des enfants. Ce barème est établi et adapté périodiquement et approuvé par le Conseil d'Etat.
Selon les art. 11 et 11a du règlement d'application de la LAE (RAE), qui précisent la portée de l'art. 18 LAE, "l'insuffisance ou l'excédent du revenu familial, par rapport aux charges normales, se répartit entre les membres de la famille, à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation. Si la part de l'excédent du revenu familial afférente au requérant est égale ou supérieure au coût des études, aucune allocation complémentaire n'est attribuée. En cas d'insuffisance de ce revenu, une allocation complémentaire peut être allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant".
Les principes qui guident le Conseil d'Etat lors de la fixation du barème sont les suivants : "le droit à une allocation dépend, toute autre condition étant remplie, de la mesure dans laquelle le revenu des parents est insuffisant pour supporter le coût des études. Il s'établit ensuite une comparaison entre le revenu et les charges. Celles-ci se calculent à partir du barème dit "des charges normales", sorte d'inventaire des dépenses normales d'une famille disposant d'un revenu qui lui permet un niveau de vie à mi-chemin entre la gêne et l'aisance. Il est (le barème) un instrument de mesure qui permet de proportionner le soutien financier de l'Etat aux besoins du requérant et à la situation de la famille (BGC printemps 1973 - septembre 1973, p. 1240)".
Le barème garantit l'égalité de traitement pour tous les requérants, quelle que soit leur situation familiale, vu qu'il tient compte des dépenses normales d'une famille telles qu'elles ont été admises lors de l'établissement du barème. Ainsi, les éléments à prendre en compte dans le calcul de l'allocation d'une bourse sont préétablis et ne peuvent être introduits au gré des circonstances particulières.
4. a) Pour déterminer en l'espèce si une allocation de bourse se justifie et, dans l'affirmative, pour en fixer le montant, il convient au préalable d'arrêter les ressources de la famille Renggli. Le revenu annuel net de la mère du recourant, tel qu'admis par la Commission d'impôt (art. 16 al. 2 lit. a LAE), est de 35'000 fr., soit 2'916 fr. par mois. De ce revenu, on déduit les charges normales, soit 800 fr. pour le recourant et 2'500 fr. pour sa mère (art. 8 al. 2 RAE). Ces charges se montent ainsi au total à 3'300 fr. (2'500 + 800). Après déduction des charges, on obtient une insuffisance de revenu de 384 fr. (2'916 - 3'300) qu'il convient de répartir entre les membres de la famille à raison de deux parts pour le recourant et d'une part pour sa mère (art. 11 RAE). L'insuffisance de revenu imputable au recourant s'élève à 256 fr. (384 : 3 x 2), soit 2'560 fr. pour dix mois d'études.
b) Dans sa nouvelle teneur (en vigueur depuis le 18 août 1999), l'art. 11a RAE dispose qu'en cas d'insuffisance du revenu familial, une allocation complémentaire est allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant (al. 2, modifié). Le Conseil d'Etat est compétent pour fixer le montant maximum de l'allocation complémentaire (al. 3, nouveau). L'exécutif cantonal, selon décision du 18 août 1999, a limité ce montant à 100 fr. par mois d'études. Dans un arrêt du 11 octobre 1999 (BO 98/0172, cons. 5. p. 5), le Tribunal administratif a jugé ce qui suit:
"(...)cette limite n'apparaît pas compatible avec le principe suivant lequel le soutien de l'Etat doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études (art. 2 LAE). Le Tribunal administratif a en effet déjà jugé à plusieurs reprises que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la LAE. Le fait que ce soutien doive être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE), exclut que les prestations d'aide sociale puissent compléter une bourse d'études, quand bien même la lettre de l'art. 3 al. 2 LPAS ne s'y opposerait pas (arrêts PS 98/0036 du 8 mai 1998; PS 98/0057 du 8 mai 1998; PS 97/0094 du 11 novembre 1997; PS 96/0176 du 16 janvier 1997; PS 94/0385 du 5 décembre 1994 et PS 93/0325 du 28 juin 1994). Au besoin, la bourse doit ainsi couvrir, en plus du coût des études (v. art. 12 RAE), la part des dépenses d'entretien et de logement du requérant que ce dernier et sa famille ne sont pas en mesure d'assumer (...)"
Ce considérant doit être appliqué au cas d'espèce. L'art. 42 LAE, qui dispose qu'un règlement, arrêté par le Conseil d'Etat, fixe les modalités d'application de la loi, ne confère pas au gouvernement une compétence plus étendue que celle qui lui appartient déjà en vertu de l'art. 60 de la Constitution, soit d'édicter un règlement d'exécution qui établit des règles complémentaires de procédure, précise et détaille certaines dispositions de la loi, et, éventuellement, en comble de véritables lacunes (v. ATF 114 Ia 288; 98 Ia 287 consid. b). Le Conseil d'Etat n'est par conséquent pas habilité à déroger au principe clairement énoncé à l'art. 2 LAE, selon lequel le soutien financier de l'Etat "doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle". L'art. 11a al. 3 RAE, tel qu'il est appliqué par le Conseil d'Etat, est contraire à la loi; il n'y a dès lors pas lieu de tenir compte de la limite de 100 fr. prévue pour l'allocation complémentaire.
c) La part de l'insuffisance du revenu familial afférente au recourant s'élève à 2'560 fr. (cons. 4a). C'est ce montant qu'il incombera à l'office de verser au recourant, en plus du coût des études.
5. L'office a fixé les frais d'études à 4'750 fr. (inscription, écolage: 1'000 fr. ; déplacements: 1'750 fr. ; repas de midi: 2'000 fr.). Le recourant sollicite la prise en charge du coût effectif de son abonnement de train (1'990 fr.). Cette revendication est pleinement justifiée dans la mesure où l'art. 19 LAE stipule que les dépenses résultant de la distance entre le domicile et le lieu des études sont prises en considération. L'office ne peut dès lors pas appliquer un forfait qui ne correspond pas à la réalité (arrêt TA BO 99/0119 du 31 mars 2000). Par ailleurs, l'office a refusé de retenir des frais de manuels au motif que le recourant refaisait sa première année. En réalité, ce dernier a changé de disciplines au sein de la faculté des lettres de l'Université de Neuchâtel; sa situation ne saurait être assimilée à celle d'un boursier qui subit un échec et qui suit une nouvelle fois les mêmes cours. Les frais d'acquisition de manuels dus à la réorientation du recourant doivent ainsi être pris en compte. Selon le décompte établi par le recourant, au demeurant plausible, ces frais s'élèvent à 385 fr. (v. lettre du 15 mars 2000). On obtient donc, pour le coût des études, un montant total de 5'375 fr. (écolage, inscription: 1'000 fr.; manuels: 385 fr. ; déplacements: 1'990 fr. ; repas de midi: 2'000 fr.).
6. Il ressort des considérants qui précèdent que le recourant a droit à une bourse de 7'935 fr. (5'375 + 2'560) pour l'année académique 1999/2000. Le recours doit dès lors être admis et la décision attaquée réformée dans cette mesure.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 23 décembre 1999 est réformée en ce sens qu'une bourse de 7'935 francs est allouée à A.________ pour la période du 15 octobre 1999 au 15 octobre 2000.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, l'avance de 100 (cent) francs effectuée par le recourant lui étant restituée.
Lausanne, le 11 mai 2000/pm
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant A.________;
- à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage.