CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 2000
sur le recours interjeté par Francine KOPP, Marie-Pierre BÜHLMANN et Gilbert DUPUIS, au Mont-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard à Lausanne,
contre
la décision rendue le 30 juin 1999 par la commission de classification du syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne attribuant leur parcelle AE 1054 à
la Commune du Mont-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocat Pierre Jomini, à Lausanne.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Olivier Renaud et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourants sont titulaire de divers droit réels (énumérés plus loin en détail) sur des parcelles situées dans la vallon du Pré d'Ogue, à l'est du hameau du Petit-Mont au Mont-sur-Lausanne. A cet endroit, ce vallon se présente comme une clairière de forme sensiblement triangulaire qui s'enfonce en pente ascendante en direction du nord-est entre deux coteaux boisés. Cette clairière est limitée à l'est par le ruisseau de la Valleyre et à l'ouest par le chemin gravelé du Pré d'Ogue. La maison qu'occupe les recourants est implantée dans la pente du coteau, en contrebas de ce chemin. Celui-ci longe le garage et la place de parc des recourants puis, à peu de distance en direction du nord-est, il est bordé d'un panneau interdisant l'accès en raison de la ligne de tir du stand, qui coupe l'extrémité nord-est du vallon.
La recourante Francine Kopp habite cette maison depuis 1966. Elle la louait précédemment à Jeanne Cornamusaz, avec la surface attenante en herbe (c'était à l'époque une seule parcelle) qui s'étend dans le vallon. En 1980, Francine Kopp (à l'époque avec son époux Pierre Bühlmann) a acheté la maison, qui a été séparée du reste de la parcelle à cette occasion. La maison se trouve ainsi sur la parcelle 1793, de 1'200 m², qui s'étend entre le chemin, qui la borde à l'amont, et le bas du coteau. Francine Kopp est seule propriétaire de cette parcelle depuis 1989. Jeanne Cornamusaz lui a laissé dès l'origine la jouissance de la surface attenante en herbe, devenue la parcelle no 1054 de 2'559 m² dont 444 m² de forêt.
Au bénéfice de permis de construire et d'habiter, Francine Kopp a effectué des travaux de transformation, d'agrandissement et d'équipement de la maison, qui était à l'origine un lavoir, puis un dépôt. Elle l'habite désormais avec sa fille Marie-Pierre Bühlmann et le compagnon de celle-ci, Gilbert Dupuis. Gilbert Dupuis est au bénéfice d'une droit d'habitation (selon les explications fournies par les recourants durant l'inspection locale, il a participé au financement des travaux; cette solution permet de conforter sa situation et, comme il n'a pas de descendants, de faire en sorte que la maison revienne un jour entièrement à Marie-Pierre Bühlmann).
Par donation inscrite au registre foncier le 25 janvier 1998, Jeanne Cornamusaz a donné aux trois recourants, chacun pour un tiers, la parcelle 1054 dont on a vu plus haut qu'ils avaient déjà la jouissance de fait. Cette donation s'explique par le fait que Marie-Pierre Bühlmann est propriétaire d'un cheval qui occupe la parcelle une partie de l'année et y bénéficie d'un abri. La parcelle no 1054 est situé au sud-est de la parcelle 1793, qu'elle entoure sur deux des trois côtés de celle-ci. Elle s'étend en contrebas du chemin du Pré d'Ogue et inclut, outre une portion de forêt sur la pente le long du chemin, la surface herbée qui s'étend jusqu'au milieu environ de la clairière. L'inspection locale a permis de constater que la parcelle 1054 est clôturée et divisée en parchets permettant d'y faire paître successivement le cheval. C'est aussi sur la parcelle 1054 que se trouve la place de parc qui jouxte le garage construit sur la parcelle 1793.
B. Le plan communal des zones et le règlement adoptés par le conseil d'Etat le 11 juin 1968 prévoyaient une zone de village, une zone de villas, une zone industrielle, une zone communale sans affectation spéciale ainsi qu'une zone de verdure et de forêts.
La zone communale sans affectation spéciale était réservée plus spécialement aux exploitations agricoles ou sylvicoles sous réserve du développement ultérieur de la localité (art. 26). Les constructions non destinées à l'agriculture ou à la sylviculture étaient interdites sur des parcelle n'atteignant pas 4'500 m² au minimum (art. 29). Elles devaient avoir le caractère de villas (maisons familiales comptant au plus un appartement par étage, v. les art. 32 et 13) et le coefficient d'occupation du sol était limité à 1/15e (art. 30).
Dans le plan communal des zones de 1968, le vallon du Pré d'Ogue, y compris la surface correspondant aux parcelles des recourants, était en zone sans affectation spéciale. Le hameau du Petit Mont attenant à l'ouest était en zone de village.
C. Comme le rappelle l'arrêt AF 93/0007 du 30 octobre 1995 concernant les époux Osterwalder, dont le texte a été mis à disposition des parties à la présente cause, la Commune du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête à plusieurs reprises un nouveau plan de zones avec le règlement correspondant. Ceux qui ont été mis à l'enquête en 1979 et en 1981 ne sont pas entrés entièrement en vigueur. En particulier, celui de 1979 prévoyait que les art. 26 à 32 "zone sans affectation spéciale" du règlement du 11 juin 1968 demeuraient applicables jusqu'à l'approbation par le Conseil d'Etat du plan des zones révisé conformément à la loi cantonale du 13 septembre 1976. Quant au nouveau plan mis à l'enquête en 1981, il faisait apparaître un "périmètre provisoire" qui comprenait notamment les surfaces situées en zone sans affectation spéciale. Cependant, il n'a pas été présenté au conseil communal en raison des nombreuses oppositions qu'il avait suscitées. Seul le règlement adopté par cet autorité a été approuvé par le Conseil d'Etat le 26 octobre 1983. Il contient les dispositions transitoires suivantes:
Art. 109.- L'approbation définitive des zones à l'intérieur du périmètre provisoire est subordonnée à l'établissement d'une péréquation réelle entre les propriétaires sous forme d'un remaniement parcellaire et selon la procédure des articles 98 b à d de la Loi sur les améliorations foncières (loi du 13 septembre 1976).
Aucune construction nouvelle ne peut être admise à l'intérieur du périmètre provisoire jusqu'à l'approbation définitive des zones. Les constructions et installations liées à l'agriculture peuvent être autorisées sous réserve de l'approbation de l'organe compétent du syndicat.
Les zones seront définies sur la base du plan directeur.
Art. 110.- Seules les dispositions générales et celles des zones prévues par le plan de 1968 entrent en vigueur dès l'approbation du présent règlement par le Conseil d'Etat.
Pour le surplus, les dispositions de ce règlement entreront en vigueur en même temps que le plan communal des zones révisé."
D. A la requête de la municipalité, le Conseil d'Etat a adopté le 19 mars 1982 un arrêté ordonnant la création d'un syndicat d'améliorations foncières sur le territoire communal. Le syndicat a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement.
Le périmètre général du syndicat et le périmètre soumis à péréquation ont été mis à l'enquête par le syndicat en mai 1983 (des recours ont été rejetés par la Commission centrale, v. RDAF 1987 p. 298), puis ils ont fait l'objet de quelques modifications lors d'une enquête de décembre 1983.
En juin 1987, le syndicat a mis à l'enquête les taxes-types de l'ancien état ainsi que des modifications du périmètre soumis à péréquation. En bref, selon le rapport de la commission de classification du 5 mai 1987 mis à l'enquête, l'estimation à l'ancien état des surfaces soumises à péréquation réelle correspond à l'addition d'une taxe dite "agricole" et d'une taxe dite "de convenance à bâtir". La taxe agricole couvre la valeur du sol cultivable et tient compte de son rendement, de sa situation et de sa nature. Quant à la taxe de convenance à bâtir, elle couvre la valeur potentielle de construction dont les terrains pouvaient disposer à l'origine, compte tenu de leur situation, des accès, de la forme et dimensions des parcelles, de la topographie et du sous-sol, des possibilités de constructions (évacuation des eaux claires, des eaux usées et adduction d'eau), et enfin des dispositions en vigueur réglementant les constructions. La Commission centrale a rejeté le 7 mars 1989 divers recours contre la liquidation de cette enquête.
E. Le plan directeur communal élaboré entre 1987 et 1989 prévoyait l'instauration d'une zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique couvrant notamment le vallon du Pré d'Ogue, y compris les parcelles des recourants.
F. Entre 1990 et 1991, la commune a mis à l'enquête un nouveau règlement communal et un plan général d'affectation (PGA) finalement approuvés par le Conseil d'Etat le 6 août 1993.
Dans le nouveau plan général d'affectation (PGA), les deux parcelles des recourants sont colloqués différemment: la parcelle 1793 portant la maison est colloquée en zone de villas, comme d'autres parcelles bâties à l'embouchure ouest du vallon. En revanche, la parcelle attenante 1054 est, comme le reste du vallon du Pré d'Ogue en direction du nord-est, colloquée en zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique.
G. En novembre 1992, le syndicat a mis à l'enquête divers objets parmi lesquels le sous-périmètre des terrains à bâtir au nouvel état ainsi que les taxes-type des terrains à bâtir au nouvel état. Le plan des sous-périmètres des terrains à bâtir présentait comme nouveau le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle
Il faut préciser que la parcelle 1793 portant la maison des recourants n'est pas comprise dans le périmètre du syndicat, qui suit à cet endroit la limite des parcelles bâties à l'entrée du vallon. En revanche, le reste du vallon, dont la parcelle 1054 (qui n'appartenait pas encore aux recourants), est inclus dans le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle.
H. Suite au rejet par la commission de classification de la réclamation qu'ils avaient déposée durant l'enquête, les époux Osterwalder, propriétaires d'une ancienne ferme qu'ils habitent dans une autre partie du périmètre, ont recouru au Tribunal administratif en concluant en bref à ce que leur parcelle soit exclue du sous-périmètre à bâtir ou du sous-périmètre soumis à péréquation. Ce recours a été partiellement admis par un arrêt AF 93/0007 du 30 octobre 1995 qui a annulé l'enquête en tant qu'elle portait sur les taxes-types des terrains à bâtir au nouvel état. Le recours de droit public interjeté par les époux Osterwalder a été rejeté par arrêt du Tribunal fédéral 1P.672/1995 du 28 juin 1996 publié aux ATF 122 I 120 et dans RDAF 1996 p. 506.
L'enquête sur les taxes-types du nouvel état a été entièrement annulée pour des motifs résultant de l'arrêt AF 93/008 notifié le 30 octobre 1995 également à SI Montenailles SA, qui contestait la taxe-type du terrain situé dans le périmètre d'un plan de quartier "Montenailles" prévu par le PGA mais non encore élaboré. On en extrait le passage suivant:
"(...) en l'espèce, le statut juridique des surfaces litigieuses selon le plan général d'affectation de 1991 n'est défini que par la seule indication d'un coefficient d'utilisation du sol de 0,4. Le reste de la réglementation future est inconnu, notamment pour ce qui concerne le nombre de niveaux admis, et les indications recueillies en audience montrent que leur élaboration prendra de nombreuses années. La commission de classification se trouve donc, en raison des contraintes résultant de la planification communale et surtout du temps considérable que nécessitera l'adoption des nombreux plans d'affectation partiels prévus sur le territoire communal, dans l'impossibilité de fixer pour le nouvel état une valeur reposant sur de réelles possibilités de construction. Sans doute n'est-il pas impossible que le nouvel état puisse être néanmoins adopté sur la base de valeurs tenant compte de cette incertitude de manière appropriée, par exemple sous la forme d'une déduction supplémentaire en raison du risque d'attente voire d'échec des plans partiels d'affectation envisagés. Il est en revanche impossible de maintenir, comme l'a fait la décision attaquée, des taxes-types qui ne tiennent compte que des frais probables d'études et d'aménagement et que la commission de classification considère d'ailleurs comme intangibles.
I. Comme elle le rappelle dans son rapport du 30 septembre 1998 dont il sera question plus loin (ch. 9.3, p. 19), c'est la commission de classification qui avait demandé à la commune que le plan général d'affectation fixe les coefficients d'occupation du sol pour les terrains à bâtir colloqués en zone à développer par plan partiel d'affectation. Il s'agissait pour la commission de classification de pouvoir estimer la valeur de ces terrains selon les critères propres aux terrains à bâtir.
La commission de classification a procédé à une nouvelle prise de voeux (au sens de l'art. 32 RAF) au sujet de laquelle elle a adressé aux propriétaires du syndicat un rapport du 29 janvier 1997. Elle y rappelait notamment que l'arrêt du 30 octobre 1995 rendait nécessaire un nouvel examen des estimations des terrains à bâtir au nouvel état. Ce rapport était accompagné d'un questionnaire et de plans présentant notamment des estimations indicatives pour les différents types de terrain à bâtir. Les propriétaires étaient invités à indiquer quelle part de leur prétention en francs ils souhaitaient consacrer pour du terrain à bâtir. Selon les explications contenues dans le questionnaire ad hoc "2EME PRISE DE VOEUX - JANVIER 1997", les terrains à bâtir à disposition étaient répartis en diverses catégories comprenant:
- des zones constructibles dès le transfert de propriété (zone villa, PPA Au Ferrajoz en cours d'approbation, zone industrielle notamment) ou
- des zones soumises à l'établissement préalable d'un plan partiel d'affectation ou plan de quartier.
C'est également la commission de classification qui, soucieuse de pouvoir attribuer dans le nouvel état davantage de terrains immédiatement constructibles dès le transfert de propriété, avait demandé à la commune de réaliser le plan de quartier "Au Ferrajoz" prévu par le PGA.
Pour ce qui concerne les recourants, on note que la commission de classification leur a écrit du 30 avril 1998, soit peu après qu'ils étaient devenus propriétaires de la parcelle 1054 par la donation inscrite au registre foncier le 25 janvier 1998, pour leur signaler qu'il étaient désormais membres du syndicat. Suite à un échange de correspondance et à un entretien avec les représentants de la commission de classification, les recourants ont écrit à celle-ci une lettre du 2 juin 1998 manifestant qu'il souhaitaient conserver sans modification la parcelle 1054 qui constitue l'extension naturelle de la parcelle 1793. La commission de classification a enregistré cette lettre comme voeu au sens de l'art. 32 RAF.
J. Du 23 novembre au 23 décembre 1998, le syndicat a mis à l'enquête divers objets, dont notamment l'estimation des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouvelles parcelles, l'adaptation des servitudes et des autres droits ainsi que le tableau des soultes. Etait également mise à l'enquête la constatation de nature forestière dans les zones à bâtir.
Dans le vallon litigieux, l'estimation "agricole" de l'ancien état (AE) mise à l'enquête varie, notamment pour la parcelle AE 1054 des recourants, entre 1 fr./m² pour la forêt (et la place de parc attenante au garage de la parcelle 1793) et 3.20 fr./m² pour la partie centrale du vallon, avec une bande détaxée sur tout le pourtour du vallon en limite de la forêt. Quant à la "valeur de convenance à bâtir" de la parcelle AE 1054, elle est fixée à 3,70 fr./m². Additionnées (comme le prévoit le système appliqué par le syndicat, voir ci-dessus lettre D), ces valeurs déterminent une valeur de la parcelle 1054 de 14'252 francs.
Dans le nouvel état (NE) mis à l'enquête, le vallon du Pré d'Ogue (y compris pa parcelle AE 1054 des recourants) est entièrement attribué à la Commune du Mont-sur-Lausanne sous la forme d'une parcelle NE 3040 de 17'465 m², estimée uniformément 30 fr./m² (sauf la forêt, de 2'958 m², estimée 1 fr. /m²). Dans l'ensemble du syndicat, la commune, propriétaire d'environ 37 hectares à l'ancien état, reçoit au nouvel état une surface totale d'environ 34 hectares.
Comme le montre le tableau suivant, qui réunit des chiffres tirés du tableau de l'ancien état ainsi que du tableau comparatif des recourants, la propriété de ceux-ci passe de 2'559 m² à 258 m².
Ancien état
Nouvel état
Souspérimètre
Surface cadastrale
Valeur brute
Valeur nette
Souspérimètre
Surface cadastrale
valeur
agricole
2'115 m²
13'808 Fr.
31'238 Fr.
terr. à bâtir
258 m²
31734 Fr.
forêt
444 m²
444 Fr.
444 Fr.
2'559 m²
14'252 Fr.
31'682 Fr.
258 m²
31734 Fr.
On note que pour le sous-périmètre "agricole" (il s'agit de la zone sans affectation spéciale), la "valeur nette" de 31'238 francs correspond à l'application du coefficient de péréquation de 2.2623 à la valeur de l'ancien état (soit 13'808 x 2.2623 = 31'237). Comme l'explique la commission de classification dans son rapport du 30 septembre 1998 mis à l'enquête (ch. 9.1), ce facteur multiplicateur de 2.2623 est le coefficient de péréquation du sous-périmètre principal soumis à péréquation; en d'autres termes, il s'agit du coefficient multiplicateur appliqué aux valeurs de l'ancien état (composées de l'addition de la "taxes agricole" et de la "valeur de convenance") pour obtenir la prétention des propriétaires au nouvel état.
La surface de 258 m² attribuée aux recourants à la place de la parcelle AE 1054 correspond à une parcelle NE 3152 de 258 m², située environ 250 mètres au sud dans le périmètre du plan de quartier "Valleyres" où le terrain est estimé 123 fr./m².
Le plan de quartier "Valleyres", comme le plan de quartier "Montenailles" évoqué plus haut, est un des plans de quartier qui sont prévus par le plan général d'affectation mais ne sont pas encore élaborés, seul le CUS (0,4) étant d'ores et déjà fixé. Au sujet de l'attribution des terres situées à l'intérieur de ces futurs plans de quartier, le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1998 mis à l'enquête avec le nouvel état expose ce qui suit:
"(...) s'agissant de PPA encore à étudier, il n'y a pas de contraintes de surface minimale à attribuer, ni de contraintes liées à l'emplacement des parcelles NE.
Dès lors, les propriétaires reçoivent en principe, dans le ou les secteurs à développer par PPA qu'ils ont souhaité, une parcelle dans un emplacement quelconque mais d'une valeur si possible égale à la part de leur prétention qu'ils ont déclaré vouloir consacrer dans le ou lesdits secteurs.
En d'autres termes et pour un propriétaire donné, une parcelle ainsi attribuée n'est que la matérialisation de son droit en m2 de plancher dans le futur PPA; droit garanti comme dit plus haut, par un CUS déjà fixé.
A ce sujet, la C.cl. tient à relever que c'est elle qui a demandé à la commune de fixer ces CUS dans son PGA afin de pouvoir estimer la valeur de ces terrains selon les critères propres aux terrains à bâtir .
D'autre part, la C.cl. a cherché, dans la mesure du possible, à regrouper par secteurs, des propriétaires ayant les mêmes intérêts. Ainsi par exemple se retrouvent dans un secteur, beaucoup de « petits » propriétaires qui se sont déclarés vendeurs à plus ou moins court terme et dans un autre, quelques grands propriétaires prêts à faire eux-mêmes la promotion du PPA. "
La commission de classification a encore rappelé, au cours des diverses audiences tenues par le tribunal, que dans certains de ces plans de quartier, certains propriétaires ne reçoivent qu'une toute petite parcelle (la commission a considéré que sauf accord des propriétaires, elle ne pouvait pas attribuer de terrain en copropriété) qui n'est que la matérialisation de leur prétention à bâtir (il n'y aura même pas de bornes), ce qui amènera ces propriétaires à s'associer aux démarches d'élaboration d'un plan de quartier pour valoriser leur part.
K. Les recourants ont déposé par lettre du 21 décembre 1998 une réclamation dans laquelle ils s'opposaient à ce que la parcelle 1054 soit échangée contre du terrain à bâtir et réclamaient qu'elle ne fasse l'objet d'aucune modification de limite ni d'aucun échange.
Par décision du 30 juin 1999 rendue après audition des recourants, la commission de classification a maintenu le nouvel état mis à l'enquête en exposant que la municipalité souhaitait obtenir l'entier de la zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique prévue par le plan général d'affectation.
L. Par acte du 12 juillet 1999, les recourants ont contesté cette décision en concluant à son annulation et à ce que la commission de classification soit renvoyée, au besoin, à suivre la procédure prévue par l'art. 88 al. 2 et 3 LAF.
M. Traitant simultanément les neufs différents dossiers concernant des parcelles situées dans le périmètre du syndicat (y compris le recours AC 98/059 Osterwalder dirigé contre le plan de quartier Au Ferrajoz), le tribunal a convoqué des audiences et adressé aux parties des communications et réquisitions du 6 janvier 2000 en précisant que l'ensemble des dossiers, à savoir le dossier général du syndicat ainsi que les différents dossiers individuels, pouvaient être consultés au greffe par chacune des parties. Le tribunal a notamment fait verser au dossier les voeux des propriétaires concernés et les rapports de la commission de classification concernant les enquêtes précédentes du syndicat.
La Commune du Mont a été invitée à se faire représenter à toutes les audiences.
Pour ce qui concerne la présente cause (Kopp et consorts), le tribunal a recueilli les déterminations de la commission de classification et de la Commune du Mont. Celle-ci, par mémoire de son conseil du 23 février 2000, conteste que l'art. 88 al. 2 LAF soit applicable pour le motif qu'il vise l'hypothèse où une commune n'est pas propriétaire de parcelle dans le périmètre mais souhaite en acquérir en zone d'utilité publique, ce qui n'est pas le cas de la commune du Mont qui est l'un des propriétaires privés du syndicat, intéressé à la nouvelle répartition des parcelles entre les propriétaires du périmètre. La commune expose en outre, en se référant à la documentation accompagnant le plan directeur communal (cette documentation n'a en réalité pas été versée au dossier), que la zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique couvre les espaces réservés aux sports, au dégagement de l'église ainsi qu'au vallon du Pré d'Ogue, cette zone devant permettre les réalisations publiques nécessaires dans le cadre d'une importante surface verte. La commune fait valoir que le vallon du Pré d'Ogue s'inscrit dans la politique générale de réserve de terrains exploitables à terme, la planification réalisée l'ayant été en coordonnant les procédures relevant de la LATC et celles de la LAF. Elle ajoute enfin que la parcelle NE 3040 attribuée à la commune et comprenant la parcelle AE 1054 des recourants constitue la seule surface de réserve à des fins d'aménagement public propriété de la commune dans un endroit stratégique très proche du bourg du Petit-Mont et de deux plans de quartier d'habitats groupés (Valleyre et Montenailles). Selon la commune, cette parcelle de forme particulièrement tourmentée est soumise à des contraintes d'aménagement qui sont encore accrues par les exigences relevant de la distance réglementaire à la forêt et aux limites de propriété: pour la commune, en retirer la parcelle AE 1054 des recourants reviendrait à rendre totalement inutilisable le solde de la parcelle pour l'affectation prévue dans le PGA.
N. L'audience concernant le recours Kopp et consorts a eu lieu le 10 avril 2000 l'après-midi. Y ont participé les recourants assistés de leur conseil, les représentants de la commune, le conseiller municipal Michel Odier et Michel Recordon, urbaniste communal, assistés du conseil de la commune, l'avocat Pierre Jomini , les représentants de la commission de classification (MM. Mouquin, président, Biner, géomètre et Schmidt, collaborateur de ce dernier), et M. Guex, membre du comité du syndicat.
La commune a versé au dossier des copies de plans illustrant la surface aménageable selon que la commune obtient la totalité du vallon ou la partage avec un autre propriétaire. Il a précisé que le plan directeur envisageait la création d'un nouveau cimetière à cet endroit mais que ce projet a été abandonné en raison de la présence de sources. La commune n'a pas de projets précis actuellement pour ces terrains.
Le Tribunal a procédé à une inspection locale.
Considérant en droit:
1. Au sujet du remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle, la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières contient notamment les dispositions suivantes:
G. Remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle
Art. 98b. - Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation comprenant les sous-périmètres agricoles et à bâtir et les dispositions réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.
Les règles relatives au remaniement de terrains à bâtir sont applicables par analogie, sous réserve des articles 98c et 98d.
Art. 98c.- Les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat, ainsi que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle peut également tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le rendement et la nature des terres.
Art. 98d.- La commission de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles dans la zone agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien état de propriété.
Elle tient compte dans la mesure du possible des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus ou moins importante dans l'une ou l'autre zone.
2. Les recourants contestent le droit de la commission de classification de leur enlever leur parcelle 1054 pour l'attribuer à la commune, ceci - selon eux - sans aucune précision concernant les surfaces pouvant leur être attribuées en compensation et qui ne leur sont d'aucune utilité. En réalité, leur attribution au nouvel état résulte bel et bien du dossier d'enquête: il s'agit d'une surface de 258 m² (parcelle NE 3152) située dans le futur plan de quartier "Valleyres" mais il est vrai, compte tenu des explications fournies tant en audience que dans le rapport de la commission cité plus haut, qu'il s'agit d'une surface dans un emplacement quelconque (il n'est pas prévu de borner de telles parcelles) qui représente seulement la matérialisation de leur droit en m² de plancher dans le futur PPA en fonction d'un CUS de 0,4.
On pourrait certes se demander s'il est encore compatible avec la garantie de la propriété de retirer aux recourants, contre leur gré, le dégagement de verdure de leur habitation pour leur attribuer en échange une surface de 258 m² en zone constructible, à plus de 200 mètres de distance, dont la seule mise en valeur possible consiste soit à la vendre, soit à participer à une opération immobilière d'envergure nécessitant au préalable un nouveau remaniement avec péréquation réelle et l'élaboration d'un plan de quartier. On rappellera à cet égard que la jurisprudence a déduit de la garantie de la propriété une prétention des propriétaires à recevoir dans la nouvelle répartition des terrains équivalant, en quantité et en qualité, à ceux qu'ils ont cédé, pour autant que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent (ATF 119 Ia 21). La question peut se poser en relation avec avec l'art. 98d LAF, qui prévoit une attribution dans la zone agricole et dans la zone à bâtir en tenant compte dans la mesure du possible des voeux des propriétaires,
Sans évoquer sous cet angle la garantie de la propriété ni l'art. 98d LAF, chacune des parties se prévaut d'autres dispositions légales ou réglementaires pour soutenir que l'attribution faite à la commune serait - selon les recourants - illégale - ou - selon la commune - obligatoire. Il y a lieu d'examiner successivement ces moyens.
3. Tout en admettant qu'il n'est plus temps de remettre en cause le plan d'affectation communal, les recourants rappellent que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le classement de parcelles privées en zone d'utilité publique est subordonné à la condition que le besoin futur soit suffisamment concrétisé et que la réalisation des ouvrages publics projetés puisse être attendue avec quelque certitude, le classement en zone d'utilité publique étant alors dans la règle constitutif d'une expropriation matérielle (notamment ATF 114 Ia 335 et 112 Ib 496). Ils ajoutent qu'en revanche, si le syndicat décide d'enlever à un propriétaire privé une de ces parcelles pour l'attribuer à la collectivité publique, il ne peut le faire qu'en suivant la procédure prévue par l'art. 88 al. 2 LAF, ce qui implique, vu le renvoi à l'art. 114 de la loi sur l'expropriation, que l'intérêt public de l'opération puisse être contesté devant le Département des finances avec recours possible au Tribunal administratif.
L'art. 88 LAF fait partie des dispositions que la LAF consacre au remaniement de terrains à bâtir et à la correction de limites (art. 81 ss LAF). Cette disposition est effectivement applicable au remaniement avec péréquation réelle en raison du renvoi qu'opère l'art. 98b al. 2 LAF en faveur des règles relatives au remaniement de terrains à bâtir. Elle prévoit ce qui suit:
f) Expropriation
Art. 88.- Lorsqu'un remaniement parcellaire est exécuté en corrélation avec un plan d'affectation prévu par la LATC, le syndicat peut exproprier un propriétaire dont la prétention est si minime qu'il n'est pas possible de lui attribuer une parcelle constructible dans le nouvel état de propriété.
Le syndicat peut également recourir à l'expropriation pour permettre à l'Etat ou à la commune d'obtenir les terrains réservés à des fins d'intérêt public, selon un plan d'affectation prévu par la LATC, par une imputation proportionnelle à la valeur de l'ancien état de propriété de chacun des membres du syndicat; cette imputation donne droit à une indemnité en argent.
Comme le fait valoir à juste titre le conseil de la commune, l'art. 88 al. 2 LAF ne trouve à s'appliquer que si la collectivité publique entend acquérir du terrain dans le syndicat alors que, faute d'y être propriétaire dans l'ancien état, elle n'est titulaire d'aucune prétention dans le nouvel état. Lorsqu'en revanche, la collectivité publique est déjà propriétaire dans le périmètre du syndicat, il n'est pas nécessaire de procéder à une expropriation dont la charge serait répartie proportionnellement entre tous les propriétaires du syndicat. La seule question qui se pose alors est celle de la répartition des terres au nouvel état entre les membres du syndicat: c'est dans ce cadre que la commission de classification doit trancher entre les prétentions éventuellement concurrentes de la commune et des autres propriétaires. On peut d'ailleurs rappeler qu'en matière de travaux publics, la procédure d'expropriation n'est en général applicable que si les efforts faits en vue d'acquérir le terrain de gré à gré ou par un remembrement ont échoué (art. 30 al. 2 de la loi fédérale sur les routes nationales, RS 725.11; art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur les chemins de fer, RS 742.101). En droit cantonal, ces différents modes d'acquisition (expropriation, échange ou prélèvement proportionnel) sont également prévus par l'art. 97 LAF, qui régit le remaniement en corrélation avec de grands travaux mais qui est également applicable au remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle, ceci par l'effet des renvois successifs des art. 98b al. 2, 85n et 52 al. 3 LAF. On reviendra plus loin sur ces dernières dispositions.
On retiendra à ce stade que dans le cas d'espèce, la commune, puisqu'elle dispose d'une prétention à l'attribution de terrain dans le nouvel état, n'est pas tenue, pour obtenir la surface convoitée, de recourir à la procédure d'expropriation, qui impliquerait devant la Département des finances une procédure aboutissant cas échéant au prononcé d'une déclaration d'intérêt public susceptible de recours. Ainsi, l'attribution que la décision attaquée confirme en faveur de la commune n'est pas, sur le principe, contraire à la loi.
4. De son côté, la commune fait valoir que le sort de la parcelle 1054 était prédéterminé depuis le plan directeur communal de 1989, soit depuis plus de dix ans, et que la collocation du vallon du Pré d'Ogue en zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique n'a pas été contestée par le propriétaire d'alors dans le cadre de l'élaboration de plan général d'affectation entré en vigueur en 1993. Selon la commune, la commission de classification devait tenir compte de la planification communale, qui s'impose au syndicat. Pour elle, il serait contraire au droit en vigueur de faire droit à la réclamation des recourants.
a) Les cas dans lesquels la loi sur les améliorations foncières prévoit une attribution préférentielle sont rares. On peut citer le cas de la création d'une ferme de colonisation (art. 53 al. 3 LAF; arrêt AF 97/0008 du 1er octobre 1997) ou le cas, qui peut aussi être lié à une expropriation proportionnelle, de l'acquisition des terrains nécessaires à la protection de la nature et des sites (art. 61 LAF, art. 18b al. 2 LPN; v. un exemple - avec imputation sur la prétention de l'Etat - concernant la remise au jour d'un ruisseau à Cuarny, AF 95/0036 du 4 février 1997). Le cas typique d'une attribution préférentielle reste néanmoins la création de routes et plus largement l'exécution de travaux publics: même en l'absence d'une entreprise de grands travaux (art. 94 ss LAF), l'art. 52 al. 3 LAF prévoit ce qui suit:
"Le remaniement parcellaire doit tenir compte des projets de travaux publics prévus dans le périmètre, qui peuvent être réalisés simultanément, les règles des articles 94 et suivants étant applicables, par analogie, pour l'acquisition du terrain d'emprise nécessaire à ces travaux."
L'art. 15 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 prévoit également que lors de tout remaniement parcellaire, l'Etat et les communes examinent la possibilité d'exécuter simultanément les améliorations prévues au réseau routier.
La jurisprudence ne semble pas comprendre dans un sens trop absolu l'expression "simultanément" que l'on retrouve tant à l'art. 52 al. 3 LAF qu'à l'art. 15 LR, du moins lorsque le projet d'intérêt public peut encore être intégré à la faveur d'une modification de l'avant-projet des travaux collectifs du syndicat (arrêt AF 91/0001, Jost c/AR 40 Avenches du 14 août 1991, avec les réf. citées). Il est certain cependant qu'il n'est pas admissible de réserver des emprises pour des projets dont la réalisation n'est pas certaine dans un avenir proche, mais seulement éventuelle (Commission centrale, SI Miroir c/SAF Lutry, du 12 janvier 1990). Par exemple, le syndicat ne peut exproprier à titre préventif l'assiette d'un chemin desservant la zone intermédiaire alors qu'il n'est pas prévu de construire ce chemin simultanément au sens de l'art. 52 al. 3 LAF (AF 96/005, SAF d'Oleyres, du 16 décembre 1997).
On peut tirer de ce qui précède la conclusion qu'une attribution préférentielle à la collectivité publique pour permettre la réalisation de travaux publics simultanés est subordonnée à la condition que le projet justifiant une telle attribution présente un minimum de concrétisation. Savoir si une telle attribution requiert l'équivalent d'une déclaration d'intérêt public aussi rigoureuse qu'en cas d'expropriation est une question qu'il n'est pas nécessaire de trancher dans la présente cause. En effet, la commune admet elle-même en l'espèce qu'elle n'a pas de projet précis (en tout cas, le projet de nouveau cimetière a été abandonné) quant à l'affectation du Vallon du Pré d'Ogue.
b) La commune paraît tirer de l'entrée en vigueur du PGA de 1993 (on rappelle cependant que dans le périmètre du syndicat, cette entrée en vigueur est reportée à l'inscription du nouvel état, voir les arrêts AF 99/005 et AF 99/010 du 2 juin 2000 au sujet de la portée de l'art. 124 PGA) la conclusion que l'attribution de cette surface en sa faveur s'imposerait au syndicat. Elle relève aussi que la collocation de la surface litigieuse en zone de verdure et d'aménagements d'utilité publique n'a pas été contestée par le propriétaire d'alors de la parcelle AE 1054.
La zone de verdure et d'aménagements d'utilité publique dans laquelle est colloquée la surface en question est définie de la manière suivante par l'art. 93 PGA:
"Cette zone est destinée à sauvegarder les sites, à maintenir ou créer des îlots de verdure, à aménager des places de jeux et de sports, les constructions qui s'y rapportent ainsi que d'autres aménagements d'intérêt public ou à l'usage de collectivités".
Par comparaison, la "zone de verdure" instaurée par l'art. 94 PGA est définie de la manière suivante:
"Cette zone a pour but la sauvegarde et la protection des sites, la création d'îlots de verdure et de parcs publics, ainsi que la séparation entre les zones de caractère différent.
Elle est frappée d'interdiction de bâtir."
Compte tenu de la définition de l'art. 93 PGA, il est douteux qu'il faille exclure par principe l'attribution de terrains colloqués en zone de verdure et d'aménagements d'utilité publique à des particuliers. On observe du reste, comme le constatait l'arrêt Osterwalder AF 93/0007 du 30 octobre 1995 et comme le rappelle l'arrêt AF 99/0010 du 2 juin 2000 au sujet de la parcelle AE 1150 de l'hoirie Jost, que la zone de verdure de l'art. 94 PGA a été utilisée dans le cadre de la planification communale pour faire échapper certaines parcelles propriété de particuliers à la péréquation réelle mise en oeuvre par le syndicat. Dans le nouvel état, elle est attribuée soit aux particuliers soit à la commune au terme d'une pesée d'intérêt entre leurs prétentions concurrentes (AF 99/010 précité). Il ne s'impose pas non plus d'attribuer à la commune l'exclusivité de la zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique puisque celle-ci, selon l'art. 93 PGA, vise notamment à sauvegarder les sites, à maintenir ou créer des îlots de verdure. Les recourants ont d'ailleurs relevé à juste titre en audience que la présence d'un cheval pâturant sur la parcelle est conforme à cet objectif. C'est également à tort que la commune à soutenu en audience que l'affectation de la parcelle par le PGA aurait dû être contestée en son temps car on ne saurait exiger du propriétaire qui souhaite conserver sa parcelle à l'état de prairie qu'il s'oppose à une collocation en zone de verdure et d'aménagements d'utilité publique sous peine d'être contraint ensuite de l'abandonner en faveur de la commune lors de l'élaboration du nouvel état.
5. Il résulte de ce qui précède que l'attribution de la surface litigieuse à la commune est possible dans le cadre du nouvel état sans qu'il soit nécessaire de recourir à la procédure d'expropriation, mais que la collocation de cette surface en zone de verdure et d'aménagements d'utilité publique n'impose pas d'emblée son attribution à la commune plutôt qu'à un particulier. C'est donc en procédant à la pesée des intérêts en présence que cette question d'attribution doit être résolue.
Tout en admettant qu'elle n'a pas de projet précis pour la surface considérée, la commune se prévaut de la gêne que constituerait l'empiétement d'une parcelle privée sur la prairie qu'elle convoite, ceci en raison de la distance légale à la lisière de la forêt et d'une éventuelle distance à la limite de parcelle applicable aux constructions. Cependant, pour frappants qu'ils puissent paraître au premier abord, les plans teintés produits par la commune en audience peuvent difficilement être considérés comme l'illustration d'une occupation vraisemblable de la clairière litigieuse. En effet, compte tenu de la définition formulée par l'art. 93 PGA, il est difficile de considérer que la nécessité de respecter une distance à la limite des parcelles pour d'éventuelles constructions (alors qu'aucun règlement ne fixe une telle distance) puisse constituer une gêne sérieuse pour concrétiser l'objectif de la zone, qui semble ne pouvoir accueillir des constructions que de manière tout à fait accessoire, c'est à dire en rapport avec des places de sport (de telles constructions existent, comme le relève le mémoire de recours, au lieu-dit Le Châtaignier, classé dans la même zone et situé au nord de la forêt que longe le chemin du Pré d'Ogue). Le règlement communal du PGA prévoit d'ailleurs une zone spécifique pour les constructions d'utilité publique (art. 90, qui renvoie à la procédure de plan de quartier sauf pour les constructions de peu d'importance). Pour le surplus, l'art. 93 PGA ne prévoit que des aménagements et non des constructions. La comparaison de ces deux zones montrent que la "zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique" n'est pas à proprement parler destinée à recevoir des constructions et que l'idée d'y définir un périmètre d'implantation ou des distances à la limite n'est guère compatible avec le but de cette zone. La gène qu'invoque la commune en rapport n'est donc que relative.
Quant à l'intérêt des recourants à l'attribution de la surface litigieuse, il consiste essentiellement dans le dégagement qu'il procure à leur parcelle construite no 1793. Le fait que cette parcelle se trouve à l'extérieur du périmètre du syndicat ne saurait faire obstacle à la prise en compte de cet intérêt sous peine de créer une inégalité de traitement injustifié par rapport à ceux des propriétaires dont le bâtiment se trouve à l'intérieur du périmètre et qui bénéficient de ce fait d'un statut particulier sous la forme d'une surface "neutralisée" d'au moins 2'500 m² qui échappe à la péréquation (v. le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1998, chiffre 4.1, "zones attenantes aux habitations"). Ainsi, s'il est vrai que le remaniement de terrains à bâtir n'a pas pour objectif le regroupement des parcelles de l'ancien état de propriété (art. 87 al. 2 LAF), on observe néanmoins que la parcelle 1793 a une surface de 1'200 m² seulement et qu'au nord-est de la maison existante, la limite n'est qu'à 6 m environ de la façade. Le fait que les droits réels existant sur ces deux parcelles ne soient pas entièrement identiques (droit d'habitation, copropriété, etc.) ne doit pas faire obstacle à la prise en considération de cette proximité de fait. C'est le lieu de relever aussi que dans la solution adoptée par la commission de classification, la commune deviendrait même attributaire de la place de parc attenante au garage des recourants, dans l'étroit décrochement compris entre le chemin du Pré d'Ogue et la portion de forêt qui le longe. Ces divers éléments montrent que la décision de la commission de classification présente un caractère schématique dans lequel une partie des intérêts à prendre en considération lui ont échappé ou ont été écartés à tort de son appréciation. Ainsi, la commission de classification ne paraît pas avoir recherché toutes les solutions objectivement concevables (ATF 119 Ia 21) pour permettre aux recourants de conserver une surface de prairie dont ils ont l'utilité avérée tout en ménageant les intérêts objectivement justifiés de la commune.
Il ressort finalement des considérants qui précèdent que les recourants ont un intérêt prépondérant à conserver une attribution dans le vallon de Pré d'Ogue tandis que la commune n'y a que de vagues perspectives. La décision attaquée doit donc être annulée et le dossier renvoyé à la commission de classification pour qu'elle rende une nouvelle décision prenant en compte de manière concrète les différents intérêts en présence. On observera au passage que l'estimation de toute la clairière litigieuse pour une valeur uniforme de 30 fr./m², si elle pouvait se comprendre par mesure de simplification dans le cadre de l'attribution à un seul propriétaire, n'est probablement pas conforme à la configuration réelle des lieux (pente, végétation, ensoleillement, etc.) puisque de l'avis même de la commune, il faut par exemple attribuer moins de valeur aux zones proches de la forêt. Il n'y a cependant pas lieu de préjuger ici de la nouvelle décision que rendra la commission de classification après qu'elle aura entendu ensemble les recourants et la commune.
6. Vu ce qui précède, le recours est admis. L'arrêt sera donc rendu sans frais pour les recourants, qui, assistés d'un mandataire rémunéré, ont droit à des dépens à la charge du syndicat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 30 juin 1999 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne est annulée et le dossier renvoyé à cette autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la charge du syndicat.
IV. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 29 juin 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint