CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 janvier 1999
sur le recours interjeté par Jacques SCHWEIZER et dix consorts, 1186 Essertines-sur-Rolle
contre
les décision des 8 et 14 octobre 1998 de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle (projet d'exécution des travaux collectifs)
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pierre-Paul Duchoud et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle s'est constitué le 20 avril 1983; il a pour but le remaniement parcellaire. Ce syndicat couvre un périmètre de 494 ha; il comporte des sous-périmètres agricole (de 481,5 ha), forestier (6 ha), de terrains à bâtir (6,2 ha) et de terrains artisanaux (0,3 ha).
B. Diverses enquêtes ont déjà eu lieu, notamment celles relatives au périmètre (du 23 janvier au 3 février 1984), à l'avant-projet des travaux collectifs et privés (du 22 janvier au 2 février 1990), à la modification de dit avant projet ainsi qu'au nouvel état (du 5 juillet au 13 août 1993).
La mise en culture est par ailleurs intervenue le 2 septembre 1996.
C. Du 2 juin au 3 juillet 1998, la commission de classification a fait mettre à l'enquête au greffe municipal le projet d'exécution des travaux collectifs et privés, ainsi que le périmètre de plus-value. Ce projet a, notamment, suscité les oppositions distinctes d'Urs et Claudia Ackermann, le 30 juin 1998 (opposition no 40), de Jacques Schweizer, Christine Schweizer, Pierre Simac, Caroline Gilliard, Claudine Metzler, Pascal et Barbara Muller, Pierre Richiger, Alexandra Kay Richiger Kendal et André Jost, le 1er juillet 1998 (dito no 41), ainsi que de Jean-Louis Petit-Pierre, le 2 juillet 1998 (dito no 44). En substance, tous ces opposants, habitants de la commune, se sont plaints du choix par la commission de classification du revêtement en béton des chemins AF et ont requis de celle-ci qu'elle revienne sur son choix initial afin que soient réalisés dans le périmètre, en lieu et place du revêtement incriminé, des chemins gravelés ou herbeux; à cet effet, ils ont présenté tant des arguments d'ordre environnemental que d'ordre économique.
Par décisions des 8 et 14 octobre 1998, la commission de classification a écarté ces trois oppositions au motif que le revêtement des chemins avait été défini par l'avant-projet de travaux collectifs, mis à l'enquête en 1990, au terme d'une procédure de consultation des services cantonaux concernés et des organismes de protection de l'environnement. La décision étant, sur ce point, entrée en force, le revêtement des chemins ne peut plus, de l'avis de la commission de classification, être remis en question; celle-ci s'est en revanche déclarée prête à accueillir favorablement toute demande motivée visant à réduire le bétonnage des chemins, pour autant qu'un accord puisse être préalablement trouvé avec la municipalité et les propriétaires concernés.
D. En temps utile, Jacques Schweizer, Christine Schweizer, Pierre Richiger, Alexandra Kay Richiger Kendal, Claudine Metzler, Pierre Simac, Urs et Claudia Ackermann, ainsi qu'Odette Merminod, Anne Rod et Suzanne Petit-Pierre, ont saisi, par acte unique, le Tribunal administratif d'un pourvoi contre dites décisions, en concluant à leur annulation. Ils ont repris en substance les arguments invoqués lors des oppositions à l'enquête.
Le juge instructeur a invité les recourants à préciser en quoi ils étaient lésés de par leur situation plus que quiconque par le projet incriminé; les recourants Ackermann invoquant en outre une atteinte à leur activité accessoire d'exploitants touristiques ruraux, ils ont été priés de fournir toute précision au sujet de l'ampleur de cette activité et sa proportion par rapport à l'exploitation agricole principale.
Considérant en droit:
1. Avant d'examiner, si faire se peut, les arguments des recourants à l'encontre des décisions attaquées, on doit se poser la question de la recevabilité du pourvoi, ce dans la mesure où il n'est pas certain que ceux-ci soient véritablement touchés dans leurs intérêts dignes de protection au sens où l'entend l'art. 37 al. 1 LJPA. En effet, on retient de l'art. 65 LAF, dernière phrase, que "(...)tous ceux qui s'estiment lésés par l'exécution des projets mis à l'enquête" et peuvent s'y opposer devant la commission de classification du syndicat, ont la qualité pour recourir contre la décision de cette dernière autorité (v. ATF du 5 septembre 1988, F. et cs c/CCAF VD, publié in RDAF 1989 p. 208, cons. 2).
a) Depuis l'entrée en vigueur de l'art. 37 al. 1 LJPA, nouvelle mouture, désormais calquée sur le modèle de l'art. 103 lit. a OJF, le pourvoi peut être considéré comme recevable si le recourant est touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux (ATF 121 II 171 cons. 2b, références citées). Un tel intérêt existe lorsqu'une personne se trouve dans un rapport spécialement étroit avec cet objet du litige; il consiste dès lors en l'utilité pratique que le succès du pourvoi constituerait pour le recourant, c'est-à-dire l'élimination du dommage matériel ou idéal que la décision attaquée causerait au recourant (ATF 116 Ib 321, cons. 2a; 113 Ib 228, cons. 1). La qualité pour recourir n'emporte toutefois pas l'action populaire; pour la doctrine, il y a un accès légitime à la protection judiciaire lorsque le recourant établit que l'acte qu'il conteste lui fait supporter un préjudice ou le prive d'un avantage dans sa situation propre et qu'il prétend que cet acte est irrégulier: la modification ou l'annulation de la décision aura pour conséquence de rétablir une situation conforme au droit et de supprimer le préjudice subi (cf. Pierre Moor, Droit administratif, volume II, Berne 1991, no 5.6.1, p. 411).
b) La notion de préjudice sous-entendant celle d'une atteinte préalable, il convient à cet égard d'apprécier la position spécifique que le recourant occupe dans la procédure. On entrera en matière, en particulier lorsque l'installation faisant l'objet de l'autorisation querellée produit ou implique des nuisances qui touchent l'opposant; a notamment qualité pour agir celui qui habite à proximité d'une installation source de nuisances, sonores par exemple, troublant sa tranquillité (ATF 119 Ib 1984; 110 Ib 101, cons. 1c). Parmi les tiers susceptibles d'être légitimés à recourir, on trouve notamment le propriétaire opposé à un projet de construction dûment autorisé sur une parcelle voisine. Or, selon la jurisprudence précitée, le voisin a qualité pour agir au regard de l'art. 103 lit. a OJF lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci. Au demeurant assez floue, cette définition se retrouve pourtant avec régularité dans la jurisprudence en la matière, tout aussi fluctuante. Ainsi, le Tribunal fédéral a admis la qualité pour agir dans certains cas où une distance de 45, respectivement 70 et 120 (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une gravière), voire 150 mètres (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles litigieuses, la déniant en revanche dans les cas où cette distance était de 150 (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier en plaine; dans le même sens, ATF du 9 mai 1996, S., non publié; comparaison avec ATF 121 précité), 200 (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux) et 800 mètres (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans l'ATF du 8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I 242, cons. 3a; dans ce dernier arrêt le Tribunal fédéral a confirmé l'irrecevabilité du recours contre l'installation d'une porcherie distante de 600 m. du fonds voisin le plus proche, constatant ainsi que les recourants ne sont exposés à aucun préjudice résultant de son exploitation).
c) Le critère déterminant la qualité pour agir ne saurait toutefois se résumer à la distance séparant l'installation incriminée du fonds du recourant; le Tribunal fédéral tient ainsi compte de l'ensemble des circonstances. Le recourant doit, par surcroît, pouvoir invoquer un intérêt propre et personnel; la violation d'un intérêt général dont, par idéalisme, il se préoccuperait plus que d'autres citoyens ne suffit pas encore à ouvrir la qualité pour agir (cf., sur ce point, Moor, op. cit., no 5.6.2.1); cette exigence permet du reste de distinguer le recours de l'action populaire (ibid., p. 411). Dès lors, le propriétaire voisin peut, quand bien même il se trouverait à une distance relativement élevée de la construction incriminée, être touché plus que quiconque et se voir reconnaître ainsi la qualité pour agir (voir notamment, ATF 120 Ib 379, cons. 4c, transformation d'une usine de produits pharmaceutiques avec aménagement d'un bâtiment destiné à la fabrication de micro-organismes génétiquement modifiés; v. également arrêt AC 94/189 du 12 janvier 1996, cons. 4; dans ce dernier arrêt, le Tribunal administratif a admis la qualité pour agir contre un plan partiel d'affectation permettant la construction, sur une partie du périmètre dudit plan, d'un complexe commercial, de propriétaires dont les parcelles étaient distantes de plus d'un kilomètre de celle faisant l'objet du PPA litigieux, ce en raison de l'augmentation prévisible des nuisances engendrées par l'exploitation future de ce centre; v. par ailleurs arrêts AC 96/226 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197, cons. 2a, 150 m. de distance entre deux établissements publics concurrents - en montagne, l'un en amont, l'autre en aval d'une pente; 96/191 du 24 juin 1997, non publié, 300 m. entre un hangar agricole projeté et la villa du voisin recourant, dans un espace en pente douce, vierge de toute construction).
2. Dans le cas d'espèce, ces quelques rappels amènent le tribunal à faire plusieurs constatations.
a) Les recourants s'en prennent au revêtement choisi pour l'ensemble des chemins AF du périmètre du syndicat. D'un point de vue topographique, on constate que les recourants Schweizer, Metzler, Merminod, Richiger, Rod et Simac sont propriétaires ou copropriétaires de parcelles, qu'ils habitent du reste, sises dans l'enceinte du village d'Essertines-sur-Rolle; Urs et Claudia Ackermann possèdent pour leur part un domaine agricole au sud-ouest du périmètre, au lieu-dit "Les Dudes", tandis que la parcelle de Suzanne Petit-Pierre est située encore plus au sud, au lieu-dit "Au Croset", hors périmètre. Ainsi, on ne voit pas en quoi les recourants, dont, pour certains, les habitations sont toutes situées à plusieurs centaines de mètres du chemin bétonné le plus proche dans leur champ de vision, seraient touchés plus que quiconque par le projet d'exécution des travaux collectifs. En leur qualité de propriétaire voisin, les recourants font en effet valoir - à supposer du reste qu'ils le fassent clairement - un préjudice essentiellement d'ordre esthétique; or, au demeurant lointain et fort ténu, ce préjudice est à lui seul insuffisant à fonder la qualité pour agir.
b) Du reste, toute l'argumentation que les recourants ont développée céans tient davantage de l'action populaire que de la défense d'intérêts personnels dignes de protection; ils ne le nient du reste pas, se présentant dans leurs écritures comme des "citoyens d'Essertines". Les recourants font en premier lieu valoir des motifs d'ordre économique, à savoir le coût disproportionné que représenterait pour la collectivité, la réalisation et l'entretien de chemins en béton. Or, outre le fait que la recevabilité d'un tel moyen est pour le moins douteuse, les recourants s'érigent en gardiens de l'intérêt public qu'ils défendent, détournant ainsi la voie de recours pour en faire l'instrument d'un référendum financier; leur pourvoi doit donc être déclaré irrecevable à ce titre. En second lieu, les recourants invoquent l'atteinte à l'environnement que constituerait le projet incriminé et insistent sur les conséquences fatales qu'il entraînerait sur l'attractivité de leur commune. Or, outre le fait qu'il s'agît pour eux, sur ce point aussi, de défendre l'intérêt public, l'intérêt de fait que la décision attaquée léserait n'est pas aisément perceptible; les recourants ne démontrent pas que le préjudice qu'ils prétendent subir leur est propre. Au contraire, il s'agit du dommage que pourrait subir n'importe quel promeneur, habitant la commune ou non, après le bétonnage du chemin qu'il affectionne d'emprunter habituellement; on ne saurait même, dans ces conditions, voir là un véritable préjudice. Sans doute, l'intérêt de fait général à ce que le choix du revêtement en béton soit limité existe; il n'est toutefois pas suffisant à lui seul pour fonder la qualité pour agir dans le cas d'espèce (v. dans le même sens, arrêt AC 96/183 du 13 janvier 1997).
c) Par ailleurs, la situation d'Urs et de Claudia Ackermann ne se distingue pas à cet égard des autres recourants. Sans doute ceux-ci auraient pu invoquer l'existence d'un intérêt personnel à se plaindre également des conséquences d'un bétonnage excessif des chemins AF pour leur exploitation touristique rurale. Bien qu'interpellés expressis verbis à cet effet, ils se contentent, à l'image de leurs consorts, de faire valoir de vagues généralités confinant à l'action populaire, sans indiquer précisément en quoi la décision attaquée leur procurerait une gêne, tout en se gardant de fournir la moindre précision au sujet de l'exercice et de l'étendue de l'activité accessoire qu'ils disent pourtant lésée par la décision attaquée. Il aurait pourtant été opportun d'indiquer à cet effet au tribunal les circuits empruntés dans la région par les pensionnaires qu'ils accueillent; au vu des indications lacunaires fournies à ce sujet, l'on peut même douter que ces randonnées pédestres ou à cheval empruntent régulièrement des tracés à l'intérieur du périmètre du syndicat intimé. Dans ces conditions, on ne voit guère quel intérêt personnel les époux Ackermann peuvent faire valoir à l'encontre de la décision attaquée, ni l'avantage qu'ils peuvent retirer de la réduction, voire la suppression du revêtement choisi par la commission intimée pour les chemins AF. Au surplus, les époux Ackermann auraient pu se référer à la jurisprudence du Conseil fédéral en matière de signalisation routière (publiée in JAAC 1989, no 42, p. 303, cons. 2) et invoquer à cet égard une utilisation régulière de leur part du réseau de chemins AF pour fonder éventuellement leur qualité pour agir; à supposer toutefois que cette utilisation régulière soit établie - ce qui n'est pas le cas puisqu'il s'agit plutôt dans le cas d'espèce d'une utilisation occasionnelle, voire celle de tiers pensionnaires -, il n'en demeure pas moins que cette jurisprudence, qui applique de façon généreuse les principes susrappelés, apparaît comme trop large au regard de celle du Tribunal fédéral (v. Moor, op. cit., pp. 415-416).
3. Par surabondance de moyens, on observe que les travaux collectifs ont déjà fait l'objet d'un avant-projet, mis à l'enquête publique conformément à l'art. 63 al. 1 lit. c LAF. Par rapport au projet d'exécution incriminé, cet avant-projet prévoyait même davantage de chemins bétonnés dans le périmètre; la solution actuelle constitue à n'en point douter une amélioration sensible à cet égard. Or, aucun des recourants, Urs Ackermann mis à part, mais pour un tout autre motif, n'a formé opposition à l'avant-projet des travaux collectifs durant l'enquête; la seule remarque concernant le bétonnage d'un chemin a été émise par Tony de Planta, propriétaire qui n'est pas partie à la présente procédure. Quoi qu'il en soit, cet avant-projet est aujourd'hui entré en force de chose décidée et ne peut plus être remis en cause au stade de l'exécution des travaux (v. ATF 94 I 602, cons. 2). La procédure d'améliorations foncières consiste en effet en une succession d'opération dont l'art. 63 al. 1 LAF fixe les étapes; une fois l'enquête liquidée, ses résultats ont donc pour conséquence qu'ils ne peuvent plus être remis en cause lors de la phase suivante (v. jurisprudence constante de la Commission centrale des améliorations foncières; not., R. c/Syndicat AF de Trey du 16 décembre 1988; J. c/Syndicat AF de Villars-le-Terroir, du 16 mai 1980; R. c/ Syndicat AR no 20 du 10 décembre 1973; V. c/Syndicat AF de Cudrefin, du 29 octobre 1971).
Il est vrai que l'avant-projet a fait l'objet de quelques modifications depuis lors; ces dernières ont toutefois été mises à l'enquête en 1993 et sont entrées en force. Au surplus, ces modifications ont, pour l'essentiel, consisté pour la commission de classification à abandonner le revêtement en béton de deux chemins pour un revêtement gravelé, voire même à renoncer purement et simplement à trois chemins dont l'amélioration était prévue, notamment dans le secteur à proximité de la ferme des recourants Ackermann, ce pour tenir compte de certaines oppositions à l'avant-projet. On ne saurait, dans ces conditions, dire qu'elles remettent en cause l'entrée en force décidée de l'avant-projet des travaux collectifs.
4. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à déclarer le recours irrecevable. Il se justifie, dans ces conditions, de mettre un émolument judiciaire à la charge des recourants.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est déclaré irrecevable.
II. Un émolument, arrêté à 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge de Jacques Schweizer et ses dix consorts, solidairement entre eux.
Lausanne, le 25 janvier 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint