CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mars 1999
sur le recours interjeté par Daniel et Jean-Claude BAPST, En Parmey, 1530 Payerne
contre
la décision de la Commission de classification du syndicat AF AR 47 du 15 juin 1998
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. André Vallon et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffier: M. Minh Son Nguyen.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat AF AR 47 de Payerne / Contournement Ouest s'est constitué le 15 février 1990. Son but est le remaniement parcellaire, la construction de chemins nouveaux et de quelques collecteurs ainsi que l'aménagement des compensations écologiques liées à la construction de la route de contournement de Payerne Ouest.
L'enquête sur le périmètre s'est déroulée du 15 au 26 octobre 1990. L'enquête sur l'estimation des terres et des valeurs passagères a eu lieu du 24 février au 6 mars 1992.
En raison d'une extension, un nouvelle enquête s'est déroulée du 1er au 12 mai 1995. Elle a provoqué un recours au Tribunal administratif qui l'a rejeté par arrêt du 8 mai 1996.
Le syndicat comprend un sous-périmètre agricole de 342.4 ha et un sous-périmètre forestier de 13.2 ha.
B. La commission de classification du syndicat précité a mis à l'enquête, du 3 mars 1998 au 3 avril 1998, les objets suivants:
- modifications du périmètre;
- modifications des sous-périmètres:
- modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés;
- estimations et nouvel état (estimation des terres et des valeurs passagères - y compris la modification du mode de calcul de l'éloignement -, répartition des nouvelles parcelles, servitudes, soultes et annotations);
- radiation d'une servitude publique hors périmètre (selon art. 10 et ss de la loi sur les routes).
C. Le périmètre du Syndicat AR 47 est contigu à celui du Syndicat AR 38 Autoroute N1. Dans son rapport technique, la commission de classification considère que les deux syndicats doivent être conduites de manière coordonnée. C'est la raison pour laquelle les statistiques les concernant sont regroupées.
D. La parcelle n° 5221 du nouvel état (ci-après NE) a été attribuée à Daniel Bapst. Quant à la parcelle n° 5222 NE, elle a été attribuée à Jean-Claude Bapst, fils du premier.
Les deux parcelles précitées, avec les parcelles NE 5220, attribuée à la commune de Payerne, et NE 5224 forment un parchet compris entre la voie CFF au sud-ouest, la limite du syndicat au sud-est et à l'est, et enfin le chemin correspondant à la parcelle DP 7113; ce dernier forme en quelque sorte un arc de cercle au nord, ainsi qu'au nord-ouest. La forme de ce parchet ne comporte donc pas des limites parallèles, celle de la parcelle NE 5221, en particulier, présentant un tracé à peu près triangulaire.
Il faut préciser en outre que la parcelle NE 5220 attribuée à la commune de Payerne constitue une bande de terrain qui longe le chemin précité sur tout son tracé. Elle est censée accueillir une plantation d'arbres espacés les uns des autres de 20 m qui sera située, non pas à l'axe de la parcelle communale - laquelle comprend 7 m de large - mais à 4,50 m de la limite des parcelles attribuées aux recourants. Suivant l'étude d'impact qui lui servait de base, ainsi que les déterminations du Service des routes du 18 septembre 1998, cette plantation devait servir d'accompagnement au cheminement des promeneurs, ce dans le cadre du réseau de promenades de l'ouest payernois; un parcours attractif devait conduire ces derniers depuis l'agglomération jusqu'au bois de la "Petite Râpe". Sur le plan procédural, cette mesure de compensation était intégrée à l'étude d'impact accompagnant le projet de route contournement de Payerne; elle est entrée en force à cette occasion et elle a été confirmée par la suite dans le cadre de la mise à l'enquête de l'avant-projet des travaux collectifs, qui la figure également (cette enquête de 1995, est également entrée en force).
Dans le cadre de la procédure d'enquête, Jean-Claude Bapst a contesté le nouvel état et a indiqué qu'il ne désirait pas d'attribution à l'emplacement de la parcelle 5222 mais à la suite de la parcelle 5214.
Quant à Daniel Bapst, il a également contesté le nouvel état sur plusieurs points. Il a, entre autres, relevé qu'il voulait l'attribution de la parcelle 5222 et que s'agissant des parcelles 5221 et 5222, il y avait une dépréciation par rapport à l'ancien état à cause de la parcelle 5220.
Par décision du 15 juin 1998, la commission de classification a statué sur la réclamation de Jean-Claude Bapst et a pris la décision suivante:
"La parcelle 5222 (Nouvel état) vous reste attribuée sans modification d'emplacement ainsi que vous l'avez admis lors de la séance du 5 juin dernier avec votre père M. Daniel Bapst. Une largeur de 3 m le long de la limite de la parcelle 5220 sera détaxée de 50% dans le nouvel état pour l'ombre et divers inconvénients dus à la future rangée d'arbres de la compensation écologique. La difficulté d'accès au chemin public sera prise en compte lors de la répartition des frais. Ainsi que nous vous l'avons dit, une entrée fondée commune pour les parcelles 5222-5223 sera aménagée lors des travaux du syndicat."
S'agissant des observations formulées par Daniel Bapst au sujet des parcelles 5221 et 5222, la commission de classification a décidé que la parcelle 5222 restait attribuée à son fils Jean-Claude Bapst. En outre, sur la parcelle 5221 également, le long de la parcelle 5220, une largeur de 3 m sera détaxée de 50% dans le nouvel état pour l'ombre et divers inconvénients dus à la future rangée d'arbres de la compensation écologique. Enfin, en ce qui concerne la difficulté d'accès au chemin public, la décision de la commission est la même que celle exposée plus haut.
E. Daniel Bapst et son fils Jean-Claude par un acte conjoint, déposé en temps utile, ont recouru contre les deux décisions prises par la commission de classification. S'agissant de la parcelle 5221, ils estiment en effet que la compensation accordée sous forme de détaxe est insuffisante. Ensuite, ils demandent une indemnité pour gêne dans l'exploitation de dite parcelle, "car la rangée d'arbres provoque un travail supplémentaire, ainsi qu'une perte de temps et de rendement due aux manoeuvres en bout de champ". En ce qui concerne la parcelle 5222, ils demandent la même indemnité que pour la parcelle 5221. A l'appui de cette conclusion ils expliquent que "dans l'ancien état, les parcelles 5221 et 5222 sont exploitées par Daniel Bapst et ne forment qu'une seule pièce. Dans le nouvel état, cette pièce de terrain perd de la valeur car il n'est plus possible de tourner sur le chemin goudronné."
F. Dans ses déterminations, la commission de classification relève que la détaxe est conforme aux principes mis à l'enquête en 1992 (estimation des terres) et en 1998 (nouvel état). Elle précise qu'il est amplement suffisant de prévoir qu'une bande de 3 m des parcelles 5221 et 5222 sera détaxée à hauteur de 50% et qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur une indemnité supplémentaire. Quant à la "gêne dans l'exploitation de la parcelle" elle relève qu'elle en tiendra compte, si elle l'estime justifiée, lors de la répartition des frais du syndicat.
G. Par courrier du 29 août 1998, les recourants reviennent sur le bien-fondé de la plantation d'arbres sur la parcelle n° 5220 et proposent que les arbres soient plutôt plantés sur la parcelle 5228. La parcelle 5220 serait ainsi répartie entre les différents propriétaires qui la bordent. En contrepartie, la commune de Payerne toucherait une valeur équivalente prise sur la parcelle 5214 à grouper avec la parcelle 5213 aux Vignoles. Interpellés sur ce point, la municipalité de Payerne et le service des routes et des autoroutes ont refusé d'entrer en matière.
H. Le 20 novembre 1998, le tribunal s'est rendu sur les lieux et a procédé à une inspection locale en présence des parties. Lors de l'audience, les recourants ont à nouveau proposé un déplacement de la mesure de compensation sur les parcelles NE 5218 (propriété de la commune de Payerne) et 5219 (propriété de Daniel Bapst).
La municipalité s'est déterminée à ce sujet le 29 décembre 998; elle subordonne l'acceptation du déplacement de la mesure écologique précitée à diverses conditions; les recourants n'ont toutefois pas admis ces dernières (v. leur lettre du 13 janvier 1999).
Considérant en droit:
1. A titre préliminaire, la commission se demande si les recourants peuvent, par un seul acte, recourir contre les deux décisions prises par la commission de classification; rien ne s'oppose toutefois à ce qu'ils procèdent de la sorte. Bien entendu, il y a deux décisions différentes; cependant, les deux cas sont si étroitement liés qu'on peut les traiter ensemble.
2. Les recourants ne peuvent pas remettre en cause le principe de la mesure de compensation écologique, ni son emplacement, car elle est entrée en force avec la décision sur étude d'impact, puis l'avant-projet des travaux collectifs. En d'autres termes, il eût été possible de modifier l'emprise de la mesure de compensation écologique, moyennant l'accord des propriétaires intéressés; en définitive, la transaction a été tentée sur ce point lors de l'audience du tribunal, mais elle n'a finalement pas abouti.
3. La première question de fond à examiner ici est la détaxe accordée par la commission de classification, en relation avec l'ombre portée qui résultera de la plantation d'arbres à réaliser sur la parcelle 5220.
a) On rappelle qu'en matière de remaniements parcellaires agricoles, en principe, "la valeur du sol ne change pas entre l'ancien et le nouvel état. Les limites des zones de taxe sont fixées indépendamment des limites cadastrales, car une estimation globale de chaque ancienne parcelle ne permettrait pas de calculer la valeur des nouveaux biens-fonds qui n'en couvriraient qu'une partie. Toutefois, lorsqu'un terrain présente localement une modification topographique ou agronomique sensible (par exemple à la suite d'un drainage, d'un reprofilage important, de l'attribution d'un talus autoroutier ou de la présence d'une nouvelle lisière de forêt projetée dans le cadre d'un reboisement), sa valeur est augmentée (plus-value foncière) ou réduite (détaxe) dans le nouvel état" (Le remaniement parcellaire en Pays de Vaud, Lausanne, 1992, p. 53).
b) Dubois enseigne que "l'estimation proprement dite est précédée et se fonde sur les taxes-types qui sont soumises à l'enquête publique et dont le but est d'établir l'échelle des taxes sur la base de laquelle la commission de classification peut procéder, avec une certaine sécurité, à l'estimation des terrains soumis au remaniement parcellaire. L'amplitude des taxes-types (ou taxes-étalons) elles-mêmes ne peut être remise en cause dès qu'elles ont force de chose jugée " (J. Dubois, Le remaniement parcellaire de terrains à bâtir en droit vaudois, Aubonne, 1982, p. 73). S'agissant toutefois d'un syndicat obligatoire, comme en l'espèce, les taxes-types et l'estimation des terres a lieu en même temps, avant la prise de possession anticipée (art. 98 LAF).
Les critères d'estimation sont définis, de manière non exhaustive, par la loi:
"La commission de classification procède à l'estimation de tous les terrains compris dans le périmètre, en tenant compte notamment de leur rendement, de leur situation et de la nature du sol." (art. 57, 1ère phr., LAF).
En outre, on rappelle que les syndicats jouissent dans ce domaine d'un très large pouvoir d'appréciation (J. Dubois, op. cit., p. 74).
Compte tenu de la généralité des critères et de la liberté d'appréciation des syndicats, la jurisprudence enseigne encore que "la valeur d'estimation des terrains n'est qu'une pure valeur d'échange qui n'a d'importance que pour répartir les fonds dans la procédure d'attribution et, partant, n'a besoin d'être exacte pour chaque terrain qu'en rapport avec l'estimation des autres parcelles. Si les critères sont les mêmes, il suffit que les proportions soient exactes, comme valeurs relatives; il n'est donc pas nécessaire que les valeurs absolues soient établies" (ATF 99 Ia 158; J. Dubois, op. cit., p. 75).
c) En l'espèce, on a vu que l'enquête sur l'estimation des terres s'est déroulée en 1992; elle est entrée en force. L'on se trouve toutefois dans l'une des hypothèses où les valeurs ancien et nouvel état peuvent varier, compte tenu de la présence, dans le futur, d'un rideau d'arbres au nord-ouest des parcelles NE 5221 et 5222. En raison de l'ombre et des divers inconvénients dus à cette mesure de compensation écologique, la commission de classification a décidé qu'une largeur de 3 mètres le long de la limite de la parcelle 5220 sera détaxée de 50% dans le nouvel état.
Le rapport de la commission de classification joint aux documents d'enquête sur l'estimation des terres en 1992 comportait déjà divers principes en relation avec les détaxes à opérer à proximité des lisières de forêts ou de haies (rapport précité, chiffre 2.4.2), au motif que les rendements agricoles sont nettement inférieurs en raison de l'ombre portée de ces différents boisements. La commission admettait ainsi les déductions maximales suivantes:
"50% de la valeur des terrains attenants, sur une largeur de:
[...]
10 m' pour les terrains situés au sud de la lisière,
15 m' pour les terrains situés à l'est de la lisière.
[...]
Ces distances sont modulées selon les cas particuliers. La CCL tient compte de la nature de la lisière (par ex.: forêt clairsemée, composée de basses futaies ou, au contraire, d'arbres élancés)."
Le rapport prévoit également une détaxe autour des arbres isolés importants, à raison de 50% de la valeur des terrains attenants dans un rayon de 6 à 10 mètres du tronc. Le rapport joint à l'enquête sur le nouvel état en 1998 se réfère au rapport de 1992, s'agissant des critères de taxation.
Ce sont ces principes que la commission de classification a appliqués par analogie au cas présent, en relevant d'emblée l'espacement des arbres composant la mesure écologique précitée, ainsi que la distance séparant leur tronc de la limite des parcelles 5221 et 5222. Au vu de ces circonstances, il apparaît qu'une détaxe de 50%, sur une largeur de 3 m des biens-fonds précités prend de manière correcte en considération la moins-value que la plantation envisagée est susceptible d'entraîner; elle n'a en tous les cas rien d'arbitraire, par rapport notamment aux détaxes prévues pour d'autres types de boisement.
4. La deuxième question de fond a trait à l'indemnité supplémentaire en raison de la gêne causée par la rangée d'arbres pour l'exploitation.
A cet égard, les recourants invoquent en effet l'inconvénient que représente chaque arbre pour les travaux mécanisés à exécuter sur les parcelles 5221 et 5222; ils évoquent en particulier le cas des travaux exécutés avec des tracteurs munis de barre de traitement, dont le maniement est rendu beaucoup plus malaisé par la présence d'obstacles. Sur ce point, la commission a choisi le parti de traiter ce problème dans le cadre de la répartition des frais, en appliquant l'art. 55 al. 1 lit. d LAF, lequel prévoit ce qui suit:
"... si, exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une compensation en terrain ou alloue à celui-ci une indemnité équitable en argent."
A cet égard, le tribunal relève, sur le principe, que la commission de classification aurait sans doute pu prendre le parti inverse et procéder à une détaxe dans la présente enquête en relation avec le critère de la forme des parcelles. La jurisprudence a considéré en effet que les propriétaires devaient être en mesure de connaître, lors de l'enquête sur le nouvel état, leur situation patrimoniale dans son ensemble, ce dans toute la mesure du possible; il est alors judicieux de fixer d'éventuelles indemnités susceptibles de compenser les inconvénients manifestes du nouvel état, en particulier ceux qui ne pourront en aucun cas être éliminés ou réparés par les travaux collectifs du syndicat; cependant de tels cas ne doivent être admis qu'avec réserve, ce à titre d'exception au principe selon lequel c'est au moment de la répartition des frais que les avantages et désavantages du remaniement doivent être évalués (CCAF, prononcé du 17 juin 1977, no 20/77, BAR c/SAR no 33 et réf. cit.).
En l'occurrence, le tribunal ne voit pas de motifs sérieux d'écarter la solution retenue par la commission de classification. Cette dernière évoque en effet la réalisation, lors des travaux d'exécution, de deux entrées fondées sur environ 10 m pour desservir les parcelles 5221, plus une autre pour les parcelles 5222 et 5223; leur position exacte sera déterminée lors de l'enquête sur le projet d'exécution des travaux collectifs. En définitive, cet élément est effectivement de nature à réduire le préjudice que causera la mesure de compensation précitée. Il apparaît dès lors des plus raisonnables d'attendre la réalisation concrète de ces accès avant d'arrêter une indemnité pour moins-value et, partant, de le faire lors de l'enquête sur la répartition des frais et non maintenant déjà.
5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. En conséquence, l'émolument d'arrêt sera mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission de classification du Syndicat AF AR 47 du 15 juin 1998 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants Daniel et Jean-Claude Bapst, solidairement entre eux.
Lausanne, le 31 mars 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.