CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 juillet 1998
sur le recours interjeté par Marcel et Philippe NICOLE, à 1354 Montcherand
contre
les décisions rendues les 16 et 17 décembre 1997 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR no 44 Montcherand-Orbe-Valeyres s/Rances.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. André Vallon et Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières AR no 44 Montcherand-Orbe-Valeyres s/Rances a été constitué le 17 janvier 1980. Il a pour but le remaniement parcellaire à la suite de la construction de l'autoroute. Son périmètre a été mis à l'enquête en octobre 1980. L'avant-projet des travaux collectifs et privés a été mis à l'enquête au mois de novembre 1985; les modifications de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, ainsi que le nouvel état ont été mis à l'enquête au mois de mai 1993. La mise en culture a eu lieu le 20 septembre 1995, tandis que le transfert de propriété a pris effet au 1er septembre 1997.
B. Dans le nouvel état, Marcel Nicole et son fils, Philippe Nicole, agriculteurs à Montcherand, sont propriétaires des parcelles no 418, 525, 527, 565, 1624, 1627 et 1637 de la commune de Montcherand. Seule la parcelle 565 est litigieuse dans le présent recours. Il s'agit d'une parcelle de vigne située dans un vallonnement de la pente orientée au sud qui domine le cours de l'Orbe. Cette parcelle viticole est actuellement soutenue à l'aval par un mur de plus de 77 mètres de long, implanté perpendiculairement à la pente du vallonnement. A l'amont du mur, le remblayage a été effectué à l'aide de matériaux caillouteux et au point le plus bas du mur, qui correspond à peu près au centre de celui-ci, une échancrure a été aménagée dans le sommet du mur. A l'aval du mur se trouve la parcelle 561 appartenant à Jacques Randin, sur laquelle se trouve une coulisse de drainage en béton, placée dans la pente, perpendiculairement au mur et à l'aplomb de l'échancrure déjà décrite.
Ce mur ne fait pas partie des travaux collectifs du syndicat. Ce sont les recourants qui l'ont construit au bas de la parcelle 565 telle qu'elle leur était destinée. La commission de classification a produit une copie d'un courrier des recourants du 29 août 1995 adressé au président de la commission lui demandant l'autorisation de poursuivre les travaux de construction du mur sur une longueur de 30 m, ainsi qu'une copie de la réponse du président de la commission du 13 septembre 1995 qui, après en avoir discuté avec le secrétaire de la commission, a autorisé les recourants à continuer les travaux de construction de leur mur, en les informant toutefois que la commission n'avait pas été consultée à ce sujet, mais qu'elle ne serait certainement pas hostile à cette construction.
On constate également l'existence d'une sortie d'eau à l'angle d'un muret situé sur la parcelle 561 (au sud-ouest du mur de la parcelle 565), le muret se trouvant juste au dessous de la place de tourne prévue à l'extrémité du chemin 35.
C. L'enquête sur le projet d'exécution des travaux collectifs et privés a eu lieu du 25 août au 5 septembre 1997.
D'après les plans du projet d'exécution des travaux collectifs, on accède à la parcelle 565 des recourants par le chemin 35 qui est relié à l'amont à la route cantonale. A son extrémité inférieure, le chemin 35 se termine en cul de sac. A cet endroit est prévue une "place de tourne" (on s'en tiendra à cette désignation utilisée par les parties) qui jouxte l'angle inférieur sud ouest de la parcelle 565 des recourants, non loin de l'extrémité ouest du mur déjà décrit.
Cet accès ne correspond pas à celui que prévoyait l'enquête sur l'avant projet des travaux collectifs. Dans cet avant-projet, le chemin 35 avait un tracé différent et il rejoignait à son extrémité inférieure le chemin 34A, qui aboutissait à la place de tourne à son extrémité est et était relié à l'autre extrémité au réseau des chemins situés plus à l'ouest, notamment au chemin no 36. Dans le projet d'exécution, le chemin 34 A a disparu et le chemin 35 se termine comme déjà précisé en cul de sac.
D. Sur la feuille d'enquête du projet d'exécution des travaux collectifs et privés, Marcel Nicole a fait trois observations manuscrites (no 41 à 43) datées du 5 septembre 1997: il s'oppose tout d'abord à la construction du collecteur E; il demande que la source reste sur propriété communale (place de tourne) et il demande que le chemin no 36 soit relié au chemin no 35.
Par courrier recommandé du 26 novembre 1997, Marcel et Philippe Nicole ont écrit à la commission de classification en se référant à un entretien que celle-ci avait eu avec eux et au cours duquel la commission de classification leur avait indiqué qu'un bac de décantation était nécessaire pour les eaux qui se déversent dans la gargouille (il s'agit, d'après ce que montre le dossier, d'aménager un bac de rétention destiné à recueillir l'eau de la parcelle des recourants au sommet du mur). Les recourants ont demandé que cet ouvrage soit réalisé et pris en charge par le Syndicat.
E. En date du 16 décembre 1997, la commission de classification a notifié à Marcel Nicole une décision dont la teneur est la suivante:
"DECISION no 41 Votre opposition à la construction du collecteur E est rejetée. MOTIFS : Ce collecteur était déjà à l'enquête sur le nouvel état et l'avant-projet des travaux de 1993. Il n'a pas alors fait l'objet d'observation. Ce collecteur est nécessaire pour la parcelle sur laquelle il sera réalisé. De plus, il ne concerne pas directement vos nouvelles parcelles. Ainsi, comme prévu au projet d'enquête, le collecteur E commencera par un regard à3mà l'intérieur de la parcelle située en dessous de la place de tourne sans modification. DECISION no 42 Votre demande concernant l'eau et la place de tourne est rejetée. MOTIFS : Après visite sur place et entretien tant avec la Municipalité qu'avec le propriétaire du fonds inférieur, aucun arrangement pour modifier l'état de propriété résultant du règlement des observations de l'enquête sur le nouvel état et l'avant-projet des travaux de 1993 n'a pu intervenir. L'eau sortant du mur à l'angle de la nouvelle place de tourne n'était pas non plus dans un domaine public à l'ancien état. De plus, la ccl rappelle que vous avez refusé la seule possibilité (sans modification de l'état de propriété réinscrit au registre foncier) à savoir la construction d'un regard d'environ 2 m de profondeur dans la place de tourne. Ainsi, comme prévu au projet d'enquête, le collecteur E commencera par un regard à3mà l'intérieur de la parcelle située en dessous de la place de tourne sans modification. DECISION no 43 Votre demande de relier les chemins 35 et 36 est rejetée MOTIFS : La situation d'enquête des chemins 34, 35, 36 et 37 a été modifiée par le règlement des observations de l'enquête sur le nouvel état et l'avant-projet des travaux de 1993. En particulier, les chemins 34 et 37 étaient supprimés et le 35 déplacé de manière à séparer les exploitations. Par contre il n'y a jamais eu de liaison entre l'extrémité du chemin 36 (vers la parcelle Reguin) et l'extrémité des chemins 34-35 vers la place de tourne".
En date du 17 décembre 1997, la commission de classification a notifié à Marcel et Philippe Nicole la décision suivante:
"DECISION quant à la mise en ordre de l'évacuation de l'eau de la parcelle viticole no 565 (et accessoirement quant à votre lettre recommandée du 26.11.97)
Messieurs,
Au cours de la visite des lieux concernant vos observations à l'enquête, la commission a constaté les problèmes relatifs à l'évacuation de l'eau de la parcelle no 565, propriété de Monsieur Marcel NICOLE, ensuite de la construction de votre mur. Si, sur le principe, la commission reconnaît votre droit d'évacuer l'eau par le caniveau existant déjà à l'ancien état, il n'en va pas de même pour ce qui est de la réalisation. En effet, en fonction de la hauteur du mur que vous avez érigé et du remblais qui lui est lié, il est impératif de réaliser un dépotoir de 3 m3 soit de 2m par 1m et 1,5 m de profondeur, juste avant de mener l'eau sur votre voisin. Il est aussi nécessaire de boucher les trous du mur qui sont à l'aplomb du caniveau. Ces travaux étant exclusivement dans l'intérêt de la parcelle no 565 et n'ayant pas fait l'objet de demande lors de l'enquête sur le nouvel état et l'avant-projet des travaux, sont entièrement à votre charge. Ils doivent être exécutés dans les meilleurs délais, puisqu'ils auraient dû être faits en même temps que le mur.
Il est aussi confirmé que le mur est sous la responsabilité du constructeur et propriétaire de la parcelle, M. Marcel NICOLE.
Les demandes de votre lettre recommandée du 26.11.97 sont rejetées. Votre cas fait l'objet de la présente décision et l'autre des décisions no 41 et 42 qui ont été adressées à M. Marcel NICOLE".
F. Contre ces décisions, Marcel et Philippe Nicole ont déposé un recours en date du 6 janvier 1998 qui a la teneur suivante:
"Décision du 17.12.1997 1. On nous accuse de mener l'eau sur le voisin. 2. On nous demande de boucher les trous (drains) qui conduisent cette eau dans le caniveau. 3. On refuse de prendre en charge le dépotoir, ces travaux étant exclusivement dans l'intérêt de la parcelle 565 (la parcelle 565 reçoit l'eau des parcelles supérieures). Ou sont les travaux collectifs mis à l'enquête Décision no 41 Atteinte au biotope Décision no 42 Lors de ma première demande pour que cette eau reste publique, cette parcelle était propriété du Syndicat. Un puit de 2 m de profondeur avec mon handicap non merci et je ne tiens pas à y noyer un de mes petits enfants. Décision no 43 1. La suppression des chemins 34 et 37 nous prive de liaison entre notre parcelle viticole et la parcelle arboricole. 2. Il est impossible de tourner avec tracteur et remorque au cul-de-sac. 3. Une dévestiture (herbeuse) entre le viticole et l'agricole serait bénéfique".
Les recourants ont effectué une avance de frais de 1'500 francs.
Dans ses renseignements pour le tribunal du 2 février 1998, la commission de classification indique que la question du dépotoir (décision du 17 décembre 1997) relève des risques dus à l'importance des travaux réalisés par les recourants sans possibilité de curage de leur système d'évacuation de l'eau et que, sans mur ni remblais, il n'y aurait pas besoin de dépotoir sur le caniveau existant. La commission précise encore qu'il ne s'agit pas de travaux collectifs, mais de la correction d'une malfaçon lors de la construction du mur. Au sujet des décisions nos 41 à 43, la commission remarque que ces observations et décisions dépendent de l'enquête de 1993 sur l'avant-projet des travaux collectifs et le nouvel état. La commission indique par ailleurs que Jacques Randin, propriétaire de la parcelle voisine no 561, a demandé dans une lettre no 51 annexée à la feuille d'enquête que les eaux s'écoulant de la parcelle 565 sur sa parcelle soient mises sous tuyaux et qu'un regard de décantation soit créé, ne pouvant accepter les eaux conduites sur sa parcelle et en assumer l'entretien; il s'est par ailleurs interrogé sur les garanties de conformité que présente le mur artisanal construit par les recourants.
Le juge instructeur a appelé en cause Jacques Randin et l'a invité à se déterminer sur le recours ou à requérir des mesures d'instructions, mais l'intéressé ne s'est pas manifesté en cours de procédure.
A la requête du juge instructeur, la commission s'est déterminée sur le recours, en date du 13 mars 1998. Elle soutient principalement que les différentes observations des recourants concernent des travaux qui ont été mis à l'enquête en 1993 en même temps que l'avant-projet des travaux et le nouvel état et qui, à l'époque, n'ont pas été contestés. S'agissant de la modification des chemins accédant à la parcelle 565 des recourants, elle soutient que la suppression du chemin 34A et le nouveau tracé du chemin 35 étaient parfaitement visibles sur le plan avec tableau signé par Marcel Nicole le 28 février 1996. Ce document prévoyait la suppression d'un autre chemin (no 37) au sommet de la parcelle 565 et il a été soumis à la signature des propriétaires concernés par cette suppression. Pour le reste, les moyens de la commission seront repris plus loin dans la mesure utile.
G. En date du 22 avril 1998, le tribunal administratif a tenu audience et procédé à une inspection locale, en présence des recourants, de Jacques Randin et des représentants de la commission de classification; le comité de direction n'était pas représenté. Philippe Nicole a indiqué que son père lui avait remis le domaine familial, qu'il en était désormais seul propriétaire et exploitant et qu'il était également fermier des parcelles viticoles 563 et 564, situées directement à l'ouest de la parcelle 565. A propos de la liaison des chemins 35 et 36 demandée par les recourants, le secrétaire de la commission a expliqué que, suite aux observations intervenues durant la mise à l'enquête de l'avant-projet des travaux collectifs en 1993, la commission a décidé de supprimer les chemins 34 et 37 et de déplacer le chemin 35, mais que cette modification n'a pas été remise à l'enquête et n'a pas été notifiée aux recourants, mais seulement aux propriétaires des parcelles modifiées le long de ces chemins (MM. Randin, Pinard et Galé). Les recourants ont expliqué qu'ils cultivent également les parcelles 551 et 552 qui se trouvent à l'ouest de la parcelle de Jacques Randin et que, s'il existait une liaison entre les chemins 35 et 36, ils pourraient passer de leur parcelle 565 aux parcelles 551 et 552 sans devoir emprunter la route cantonale. Ils ont relevé que Jacques Randin disposait en fait d'une liaison entre les chemins 35 et 36, car il existe un chemin chaintre, le long de ses vignes, entre la place de tourne et le chemin 36, ce que le tribunal a constaté sur place. En ce qui concerne le mur, les recourants ont indiqué qu'ils ont démoli l'ancien mur et en ont reconstruit un autre, 20 mètres plus bas, pour pouvoir agrandir leur surface de vignes et que ce nouveau mur leur a permis de créer un remblais plat pour tourner avec les machines; ils ont affirmé qu'un dépotoir était inutile, l'eau ne ruisselant pas en surface, mais s'infiltrant dans le matériau caillouteux constituant le remblayage effectué à l'amont du mur. Le secrétaire de la commission a expliqué que la commission voulait que l'eau qui se déverse dans la coulisse construite sur la parcelle de Jacques Randin passe d'abord par un décanteur pour être propre. Enfin, au sujet de l'eau sortant à l'angle du muret se trouvant sous la place de tourne, le secrétaire de la commission a expliqué qu'elle provenait d'un collecteur ou d'une canalisation, tandis que les recourants soutiennent que cette eau provient d'une source. Ces derniers ont expliqué qu'ils y mettaient à tremper les joncs, ainsi que les bouteilles de vin pour les tenir au frais; c'est pourquoi ils demandent que cette "source" soit publique ou qu'on leur accorde 4 m² de terrain sous la place de tourne pour pouvoir y accéder. Le secrétaire de la commission a indiqué que la commission avait essayé de trouver un accord entre les propriétaires au sujet de la sortie d'eau, mais en vain, les recourants ayant refusé la création d'un regard dans la place de tourne et Jacques Randin utilisant cette eau pour abreuver le bétail qu'il fait paître sur la parcelle 561. Le tribunal a procédé à une inspection locale et a constaté que les parcelles 565 et 561 présentent une forte pente, que le mur construit par les recourants est fait de divers matériaux de récupération lui donnant un aspect hétéroclite et inesthétique, que des matériaux caillouteux ont été utilisés pour effectuer le remblayage à l'amont du mur, et que plusieurs barbacanes ont été aménagées le long du mur.
Considérant en droit:
1. Propriétaire de parcelles incluses dans le périmètre du syndicat, les recourants sont à l'évidence, pour contester le projet d'exécution des travaux collectifs et privés, au bénéfice de l'intérêt digne de protection à l'existence duquel l'art. 37 LJPA subordonne désormais la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif.
Conformément à l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), mais faute de disposition légale qui l'y habiliterait, il ne peut pas contester l'opportunité de la décision attaquée (art. 36 lit. c LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant 4a).
Conformément à l'art. 63 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF), les opérations de remaniement parcellaire sont divisées en plusieurs phases, donnant chacune lieu à une enquête publique. Le résultat de chaque enquête, une fois épuisés les moyens de droit mis à disposition des propriétaires, acquiert force de chose jugée et ne peut plus en règle générale être attaqué dans les phases suivantes de la procédure.
2. En l'espèce, les recourants contestent les points 41 à 43 de la décision de la commission de classification du 16 décembre 1997:
a) Ils s'opposent à la création du collecteur E sur la parcelle 561, propriété de leur voisin. Cette conclusion n'est pas recevable parce que cet ouvrage figurait déjà sur l'avant-projet des travaux collectifs en 1993, qu'il n'a pas été contesté au cours de la mise à l'enquête et qu'il est donc entré en force depuis lors. Ce collecteur ne saurait être remis en cause aujourd'hui par les recourants qui, faut-il le rappeler, ne sont pas directement touchés par la mise sous tuyaux de la sortie d'eau qui ne se trouve d'ailleurs pas sur leur parcelle. On relèvera encore au passage qu'on ne voit pas de quelle atteinte au biotope se plaignent les recourants dans leur recours.
b) Pour la même raison que ci-dessus, la demande des recourants tendant à ce que la sortie d'eau (ou selon leur appellation, la source) située sur la parcelle 561 soit attribuée au domaine public et non à leur voisin est irrecevable, car cette demande aurait dû être déposée dans le cadre de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs et le nouvel état en 1993. D'après les explications recueillies en audience, l'atteinte au biotope invoquée par les recourants traduit de manière imagée leur attachement sentimental à cette eau.
c) En revanche, la requête des recourants quant à la liaison des chemins 35 et 36 est recevable devant le tribunal de céans et doit dès lors être examinée sur le fond quand bien même elle résulte de la liquidation de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs. En effet, il ressort des déclarations des parties présentes à l'audience que les recourants n'ont pas eu connaissance de la modification du projet d'exécution des travaux collectifs, décidée par la commission lors de la liquidation des observations intervenues en cours d'enquête, supprimant les chemins 34 et 37 et déplaçant le chemin 35: cette modification de l'avant-projet n'a été notifiée qu'aux propriétaires des parcelles dont les limites étaient touchées par la modification des chemins, à l'exclusion des simples utilisateurs des chemins, comme les recourants. On ne peut pas de bonne foi opposer aux recourants, comme la commission de classification a tenté de le faire valoir, que le nouveau tracé du chemin 35 apparaissait sur un plan qui a été soumis à leur signature en vue de supprimer le chemin no 37. Ce document concernait un chemin situé au sommet de leur parcelle et n'attirait pas l'attention sur le chemin 35, qui n'apparaissait d'ailleurs qu'en marge du plan. Il faut dès lors examiner si la demande des recourants est fondée et si le chemin chaintre situé à l'extrémité du chemin 35, sous la place de tourne devrait être constitué en servitude de passage ou être attribué au domaine public pour qu'on puisse créer une liaison avec le chemin 36.
On constate que les recourants ne sont pas propriétaires des parcelles 551 et 552 qu'ils cultivent à l'autre bout du chemin 36 et que le chemin 35 leur suffit pour accéder à leur parcelle 565. Le chemin chaintre existant n'est qu'une bande de terrain faisant partie de la parcelle 561 de Jacques Randin. Il serait disproportionné d'inscrire une servitude de passage sur la parcelle 561 au profit des recourants, ou d'exproprier le propriétaire de ce chemin pour l'attribuer au domaine public, dans le seul but de permettre aux recourants de bénéficier d'un circuit leur permettant d'accéder aux terres qu'ils cultivent de l'autre côté de la parcelle de leur voisin sans avoir à emprunter la route cantonale. L'avantage que les recourants comptent retirer de l'utilisation de ce chemin est hors de proportion avec les inconvénients qui en résulteraient pour l'exploitant de la parcelle 561. Dans ces conditions, le tribunal considère que la commission de classification n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'accéder à la demande des recourants tendant à ce que le chemin 35 soit relié au chemin 36.
4. Les recourants contestent enfin la décision du 17 décembre 1997 leur imposant la construction, à leurs frais, d'un dépotoir au pied du mur qu'ils ont construit au bas de la parcelle 565. A l'appui de sa décision, la commission de classification fait valoir que ce mur fait barrage à l'eau de ruissellement qui s'accumule sans possibilité de déversoir d'orage ou de bassin de décantation avant de passer sur le fond inférieur et considère qu'il aurait fallu construire un tel bassin avant tout remblayage à l'amont du mur. En audience, le secrétaire de la commission a indiqué que la construction du dépotoir requis coûterait de 3'000 à 4'000 francs aux recourants.
Après avoir inspecté les lieux lors de l'audience et s'appuyant sur l'expérience de ses assesseurs, le tribunal juge qu'au vu de la faible pente du terrain à l'amont du mur et de la présence de la coulisse en béton dans la parcelle inférieure, la sédimentation des matériaux pourrait se faire au sommet du mur, pour autant que l'on bouche l'échancrure actuellement ouverte au sommet du mur, que l'on ménage à cet endroit un volume de rétention suffisant en dégageant les matériaux de remblayage sur une hauteur d'environ 30 cm entre le sol et le sommet du mur et que l'on nettoie ensuite régulièrement les dépôts accumulés au pied du mur pour que l'évacuation et le filtrage de l'eau se fasse sans problèmes: de nombreuses installations identiques fonctionnent déjà dans les vignobles en terrasses du Lavaux et de la Côte. Il faudrait encore engazonner le chemin devant le mur, ce qui permettrait de retenir la plus grande partie de l'eau par infiltration et évaporation. Dans ces conditions, le tribunal considère que la décision de la commission d'imposer aux recourants la construction d'un dépotoir est disproportionnée et trop lourde financièrement, puisqu'il est possible d'arriver au résultat recherché (l'évacuation et le filtrage de l'eau de surface) par d'autres moyens moins onéreux, plus simples et tout aussi efficaces.
6. Au vu de ce qui précède, le recours doit dès lors être partiellement admis et la décision du 17 décembre 1997 réformée en ce sens qu'en lieu et place de la construction d'un dépotoir, les recourants doivent procéder, à leurs frais, à l'aménagement d'un système de décantation d'eau et à son entretien, comme décrit sous chiffre 5. Pour le surplus, les griefs formulés par les recourants à l'encontre de la décision du 16 décembre 1997 se révélant irrecevables ou mal fondés, la décision du 16 décembre 1997 sera ainsi confirmée dans son intégralité. Le recours n'étant que partiellement admis, un émolument de justice partiel, imputé sur l'avance de frais effectuée, sera mis à la charge des recourants.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat AR 44 Montcherand - Orbe - Valeyres s/Rances du 16 décembre 1997 est maintenue.
III. La décision de la commission du 17 décembre 1997 est réformée dans le sens du considérant 5 ci-dessus.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants.
Lausanne, le 3 juillet 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.