CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 décembre 1995
sur le recours formé par l'Association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de la région morgienne (ci-après: ERM), représentée par l'avocat Eric Golaz, case postale 114, 1024 Ecublens,
contre
la décision finale rendue sur étude d'impact le 13 juin 1995 par le Département AIC, Service des améliorations foncières, approuvant l'avant-projet des travaux collectifs du Syndicat AF d'Apples.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Gilbert Matthey et M. Olivier Renaud, assesseurs; greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. L'Association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de la région morgienne (ci-après: ERM) exploite un réseau de collecteurs d'épuration, qui dessert notamment le village de Clarmont, ainsi que la Commune de Bussy-Chardonney. Ses collecteurs, qui se situent tous en dehors du périmètre du Syndicat AF d'Apples, traversent le lit du Curbit, ainsi que, à plusieurs reprises, le lit de la Morges. L'ERM, dans ses écritures, évoque de nombreux travaux de réfection de collecteurs et, en collaboration avec le Département TPAT, Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE), de stabilisation de rives de cours d'eau, spécialement de la Morges.
B. Le Syndicat AF d'Apples, qui a pour but le remaniement parcellaire, ainsi que les travaux collectifs et privés, a mis à l'enquête en 1986 l'avant-projet des travaux collectifs; dans le cadre de la consultation des services, qui a précédé cette enquête, le Service des eaux, Section économie hydraulique, a formulé diverses exigences quant au déversement des collecteurs projetés dans les cours d'eau publics, le Curbit et la Morges, ainsi que le ruisseau de Clarmont, notamment. Ces éléments figuraient d'ailleurs au dossier de l'enquête de 1986, dans le cadre de laquelle l'ERM n'est pas intervenue.
C. Un rapport d'impact daté de juin 1992 a été déposé; il porte notamment sur les questions hydrologiques (p. 14 s., notamment). Il a également fait l'objet d'une consultation publique, du 11 au 22 octobre 1993; là encore, l'ERM n'a pas réagi.
D. La décision finale sur étude d'impact a été rendue le 13 juin 1995 par le Département AIC, Service des améliorations foncières. Elle n'a pas été communiquée, apparemment, aux auteurs d'oppositions formulées lors de l'enquête sur le rapport d'impact; l'autorité intimée paraît en effet s'être contentée de signaler par annonce dans la Feuille des avis officiels du 30 juin la mise en consultation publique de cette décision, du 3 au 14 juillet 1995. Dite décision précise en son chiffre 5 que diverses autorisations spéciales sont délivrées simultanément; l'une d'entre elles, du 15 août 1994, émane du Service des eaux, Section économie hydraulique et fixe diverses conditions relatives à l'évacuation des eaux claires récoltées par les collecteurs projetés par le syndicat.
E. C'est contre la décision finale précitée que l'ERM a recouru par déclaration du 13 juillet 1995 (mais confiée à la poste le lendemain), complétée par un mémoire du 26 juillet suivant (remis à la poste le lendemain lui aussi); elle conclut à ce que le syndicat intimé lui donne toute garantie que les travaux qu'il envisage d'entreprendre ne mettront pas en danger les ouvrages propriété de l'ERM et la stabilité des berges de la Morges dans son ensemble; elle demande également à ce que l'intimé prenne toute mesure utile de protection en vue de diminuer au maximum les risques d'accidents sur lesdits ouvrages.
F. Dans le cadre de l'instruction du recours, le Service des améliorations foncières a conclu le 25 août 1995 à l'irrecevabilité du pourvoi, l'intervention de l'ERM devant être qualifiée soit de tardive, soit de prématurée à ses yeux. La commission de classification, ainsi que le Service des eaux se sont également déterminés dans des écritures des 25 août, respectivement 30 août 1995; ils concluent tous deux au rejet du recours.
Interpellée par le magistrat instructeur sur divers points de procédure, l'ERM a produit de nouvelles déterminations en date des 12 septembre et 23 novembre 1995, le service intimé en faisant de même à cette dernière date.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience à Apples le 4 décembre 1995; à cette occasion, la recourante, le Service des améliorations foncières, le Service des eaux, ainsi que la commission de classification ont tous produit une écriture complémentaire. Au vu du rapport produit par le Service des eaux ("Discussion sur les débits issus du Syndicat AF d'Apples en relation avec les débits totaux du bassin versant de la Morges, du 1er décembre 1995"), ainsi que de l'augmentation de la capacité des trois bassins de rétention prévus par le projet d'exécution, la recourante a modifié ses conclusions; elle renonce en effet à exiger un renforcement supplémentaire de ces bassins de rétention, mais demande en revanche la création d'une retenue supplémentaire sur le collecteur X (rejoignant la Morges sur le territoire de la Commune de Clarmont), une expertise étant requise sur ce point. La Municipalité de Clarmont s'en est remise à justice sur ces nouvelles conclusions, alors que les autres autorités intimées ou concernées ont conclu au rejet de celles-ci.
En cours d'audience, le représentant du Service des eaux a expliqué que les eaux s'écoulant actuellement de manière naturelle dans le Curbit et la Morges en provenance des bassins versants concernés par les collecteurs projetés présentaient un volume quelque peu supérieur à celui que ces collecteurs récolteront, puis déverseront dans ces cours d'eau; ainsi, sur un plan global, le projet ne devrait pas avoir d'incidence sur les débits du Curbit et de la Morges (ces affirmations sont précisément documentées par le rapport du 1er décembre 1995 précité). La recourante paraît d'ailleurs l'avoir admis; elle fait cependant observer que le collecteur de Clarmont va engendrer, sur un point précis du cours de la Morges, un débit supplémentaire de l'ordre de 2'000 litres par seconde; à cet emplacement, le projet du syndicat est donc de nature à augmenter fortement le débit naturel de la Morges, ce qui pourrait entraîner des perturbations et des atteintes aux berges de celle-ci. Simultanément, l'ERM admet que ses propres collecteurs, qui ne se trouvent pas dans ce secteur, ne sont pas menacés directement par ce déversement. A cet égard, le Service des eaux observe encore que, si, en raison du collecteur de Clarmont, le débit de la Morges pourrait être augmenté à cet endroit, une telle conséquence sera très largement atténuée par l'existence d'un bassin de rétention sur un collecteur se déversant lui aussi dans la Morges, mais plus en amont (bassin de rétention du manège); l'une et l'autre de ces mesures se compensent donc. La Municipalité de Clarmont s'est déclarée partagée à l'endroit du projet; en effet, le collecteur X améliore très clairement la situation du village de Clarmont, en atténuant les risques d'inondation, mais l'impact du déversement de ce collecteur dans la Morges pourrait occasionner un surcroît de frais d'entretien à la charge de la commune.
Considérant en droit:
1. La décision finale sur étude d'impact a été mise en consultation publique du 3 au 14 juillet 1995. A teneur de l'art. 15 RVEIE, la décision finale fait l'objet d'une consultation publique pendant le délai de recours fixé par la procédure décisive. En l'occurrence, la procédure décisive est celle de l'art. 39 LAF; en l'absence de disposition spécifique dans la LAF relative aux recours contre les décisions d'approbation par le département de l'avant-projet des travaux collectifs, la procédure de recours est régie par la norme habituelle de l'art. 31 LJPA. Le recours doit dès lors être formé par déclaration dans un délai de dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, celui-ci devant être validé par le dépôt d'un mémoire motivé dans un délai de vingt jours courant dès la même date.
a) Dans la mesure où la décision finale sur étude d'impact a été notifiée personnellement au recourant - telle est la règle lorsque l'intéressé a formé une opposition lors de l'enquête publique sur le rapport d'impact (art. 101 al. 4 LAF, par analogie; art. 116 LATC, par analogie) -, le délai de recours commence à courir dès la réception de la décision par l'intéressé.
b) En l'occurrence, l'ERM n'était pas intervenue lors de l'enquête d'octobre 1993 sur le rapport d'impact, de sorte qu'elle n'a pas reçu communication de la décision litigieuse. On ne saurait en déduire que le délai de recours a commencé à courir dès l'annonce de la publication de la décision finale dans la Feuille des avis officiels du 30 juin 1995, ni d'ailleurs dès le premier jour de la consultation publique. Quand bien même il peut en résulter certaines difficultés quant à la détermination du point de départ du délai de recours, force est de retenir que celui-ci part du jour où le recourant a pris connaissance effectivement de la décision finale sur étude d'impact, notamment en venant consulter celle-ci au greffe municipal. On relèvera d'ailleurs que la date à laquelle les intéressés ont pris connaissance de la décision litigieuse lors de la consultation publique est d'autant plus difficile à déterminer que celle-ci, dans le cas d'espèce, n'était pas accompagnée d'une feuille d'enquête.
La déclaration de recours, confiée à la poste le 14 juillet 1995, respectivement le mémoire daté du 26 juillet suivant, mais confié à la poste le 27 seulement pourraient être tardifs, si l'association recourante avait consulté la décision finale sur étude d'impact le 3 juillet 1995, voire même avant le 7 juillet suivant. La recourante n'indique pas à quelle date elle a procédé à la consultation de la décision finale, de sorte que l'on peut se demander si son pourvoi n'est pas, de ce fait, irrecevable pour cause de tardiveté. S'agissant des renseignements effectivement demandés par téléphone par la recourante au sujet du délai de recours, on observera que l'ERM ne pouvait guère être renseignée de manière complète faute par elle de préciser la date à laquelle elle a pris effectivement connaissance de la décision en question. La question qui précède peut toutefois demeurer indécise compte tenu des considérants qui suivent.
2. Le Service des améliorations foncières fait valoir que le recours serait irrecevable pour un autre motif, l'ERM n'étant pas intervenue lors de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs, qui s'est déroulée en 1986.
a) En effet, la procédure de remaniement parcellaire se caractérise par une succession d'opérations soumises à enquêtes publiques, dans un ordre énuméré à l'art. 63 al. 1 LAF qui n'est pas impératif, mais logique. Selon la jurisprudence, le résultat de chacune des phases de la procédure de remaniement peut être attaqué par la voie de l'opposition, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas utilisé ou si le recours est rejeté, le résultat de la phase en question acquiert force de chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué dans les phases suivantes de la procédure (ATF 94 I 602 - JT 1970 I 3). Inversement, les propriétaires ne peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête en cours, mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (RDAF 1982 p.314; voir par exemple prononcé CCAF 91/001 du 14 août 1991).
b) On observera cependant que les deux enquêtes publiques prescrites par le droit fédéral, celle du rapport d'impact, puis celle de la décision finale (art. 15 et 20 OEIE), s'inscrivent mal dans l'ordonnancement logique de l'art. 63 LAF. En particulier, ce régime propre aux études d'impact implique que, lorsque la décision finale sur étude d'impact est mise en consultation, l'ensemble des incidences sur l'environnement prises en compte dans ce cadre et des mesures prévues en vue de limiter ces impacts ne saurait être entré en force avant même l'ouverture de cette consultation. S'agissant en particulier des atteintes que pourraient porter le projet aux berges de la Morges ou du Curbit, il s'agit clairement d'éléments entrant dans le champ des investigations de l'étude d'impact; on ne saurait dans ces conditions considérer que les griefs relatifs à de telles atteintes soulevés par l'ERM ne seraient plus recevables aujourd'hui pour le motif que l'avant-projet des travaux collectifs, entré en force à la suite de l'enquête de 1986, pouvait également les concerner. Au demeurant, on peut d'ailleurs se demander si l'avant-projet des travaux collectifs peut véritablement entrer en force avant même son approbation par le département, en application de l'art. 39 LAF; cette décision n'est en effet pas définitive, faute de disposition légale expresse dans ce sens, mais peut au contraire faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 2 LJPA, a contrario; v. aussi art. 33 al. 2 et 3 LAT, applicable dans la mesure où l'avant-projet des travaux collectifs constitue un plan d'affectation spécial au sens de l'art. 18 LAT: v. sur ce dernier point RDAF 1991, 170).
c) Au demeurant, les problèmes liés aux atteintes aux rives des cours de la Morges et du Curbit devaient être pris en compte dans le cadre des autorisations de déversement, qui sont des autorisations spéciales délivrées par le Service des eaux, en relation avec l'avant-projet des travaux collectifs d'une part, puis en relation avec la décision finale sur étude d'impact, d'autre part (v. lettre du Service cantonal des eaux du 24 février 1986, respectivement décision du même service du 15 août 1994). La teneur de ces deux documents est sans doute très semblable; il reste que, lorsqu'une autorité prend successivement dans le temps des décisions dont la teneur est identique, la seconde est généralement susceptible de recours à son tour, quand bien même la première n'aurait pas été attaquée; la seule réserve qui pourrait être émise concerne l'hypothèse dans laquelle l'autorité concernée, dans le corps de sa seconde décision, déclare qu'elle se borne à confirmer la première, sans entrer en matière sur une demande de réexamen de celle-ci. Dans le cas d'espèce, l'on doit donc considérer que le recours de l'ERM, qui est en définitive dirigé essentiellement contre l'autorisation spéciale de déversement délivrée par le Service des eaux en 1994, mais notifiée en juillet 1995 seulement par le biais de la publication de la décision finale sur étude d'impact, ne saurait être déclarée irrecevable pour les motifs soulevés par le Service des améliorations foncières.
3. Il n'en résulte pas encore que le recours de l'ERM soit recevable. L'on doit en effet se demander encore si celle-ci bénéficie de la qualité pour agir.
a) La décision du Service des eaux est fondée en premier lieu sur l'art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (RSV 7.2 D; ci-après: LVPol); en substance, cette décision autorise divers déversements dans le cours de la Morges et du Curbit, moyennant le respect d'un certain nombre de conditions, relatives notamment à la création de trois bassins de rétention. On notera d'ailleurs que ces déversements sont régis par les art. 12a à 12c LVPol; suivant l'art. 12b LVPol notamment, les eaux claires provenant de l'étanchéitification de surfaces doivent en principe être réinfiltrées dans le sous-sol, mais, à défaut, ces eaux peuvent être évacuées dans un cours d'eau, pour autant que celui-ci puisse supporter l'augmentation de débit qui en découle, étant précisé que le département peut alors exiger, si nécessaire, la création de bassins de rétention.
Ces règles se recoupent par ailleurs avec certaines dispositions du droit fédéral. On doit citer ici la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau, du 21 juin 1991 (RS 721.100; ci-après: LACE). De plus, la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (RS 814.20; ci-après LEaux) pose, elle aussi, le principe de l'évacuation des eaux claires par infiltration à son art. 7 al. 2, tout en ménageant la possibilité de déversements dans les eaux superficielles, avec des mesures de rétention si nécessaire.
b) Ainsi, dès l'entrée en vigueur en tout cas des règles de droit fédéral, les questions ici litigieuses sont régies par du droit fédéral; il en résulte que le problème de la qualité pour agir doit être tranché au regard de l'art. 103 OJF et, partant, en application du critère de l'intérêt digne de protection.
Au demeurant, l'art. 57 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après LPE), confère également la qualité pour agir aux communes contre les décisions fondées sur ladite loi, en tant qu'elles sont concernées par lesdites décisions et qu'elles ont un intérêt digne de protection à ce que celles-ci soient annulées ou modifiées. On laissera ici de côté le point de savoir si l'ERM, en tant qu'association de communes, peut se prévaloir également de cette disposition, dès lors que de toute façon le critère à appliquer, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, est le même que l'on se place sur le terrain de l'art. 103 OJF ou sur celui de l'art. 57 LPE. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (cf. ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa).
c) En l'occurrence, l'ERM craint des atteintes aux berges du Curbit et de la Morges et, indirectement, des atteintes à ses propres installations, lesquelles empruntent à plusieurs reprises le lit de ces cours d'eau.
S'agissant des nuisances invoquées par des tiers, la qualité pour recourir dépend de la nature et de l'intensité des immissions qui pourraient atteindre les recourants. Elle doit être largement reconnue lorsque les effets d'une exploitation sont clairement perceptibles comme tels, peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des immissions générales comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 228 consid. 1c). Elle sera en revanche niée, même en cas d'augmentation prévisible du trafic, si cette dernière se mêle au trafic général et ne constitue pas une nuisance distincte (v. ATF 112 Ib 158 consid. 3, v. aussi l'ATF publié à la ZBl 1990, 349, qui confirme les arrêts précités). On doit raisonner de la même manière lorsque les recourants font valoir, non pas à proprement parler des nuisances, mais des dangers d'accident (sur ce type de problème, v. ATF 120 Ib 379; pour un autre exemple, rendu dans le cadre de la LEaux, v. ATF 121 Ib 39, consid. 2c); autrement dit, les dangers auxquels pourraient donner naissance le projet doivent apparaître de manière claire et doivent pouvoir être déterminés sans expertise coûteuse; ils doivent également se distinguer en l'occurrence des dangers naturels liés aux cours d'eau de la Morges et du Curbit.
Or, dans le cas d'espèce, le projet, sur un plan global, n'entraîne pas d'augmentation des débits naturels de la Morges et du Curbit; on ne saurait dès lors considérer que l'ERM, qui traverse ces cours d'eau avec ses installations à bonne distance en aval du projet, a démontré l'existence réelle de tels dangers. Quant au cas particulier du collecteur de Clarmont, qui est dépourvu de mesures de rétention, il crée sans doute un danger pour les rives de la Morges à proximité de la tête de déversement, puis sur le tronçon sis immédiatement en aval, mais l'ERM admet qu'elle n'a pas d'installations à proximité de ce point susceptibles d'être réellement mises en danger par le projet. Dans ces conditions, force est de retenir que l'ERM ne justifie pas d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification de la décision attaquée. On observe ici au passage qu'il en eût été autrement de la Commune de Clarmont, dans la mesure où celle-ci doit assumer les frais d'entretien des rives de la Morges, qui est un cours d'eau non corrigé (art. 5 let. b LVPol).
d) L'ERM fait encore valoir qu'elle a non seulement pour but l'épuration des eaux usées récoltées par les communes associées, mais qu'elle peut, à teneur de l'art. 4 al. 3 de ses statuts, "être chargée de toute question en rapport avec la lutte contre la pollution en général". Il en découlerait selon elle que sa qualité pour agir doit lui être reconnue de manière générale dans tous les cas où elle fait valoir des moyens déduits de la législation sur l'environnement. Un tel raisonnement ne trouve assurément aucun appui à l'art. 57 LPE, ni ailleurs dans le droit fédéral, dans la mesure où le recours apparaît avoir été déposé en l'espèce dans l'intérêt de la loi; ce n'est d'ailleurs pas parce que la Commune de Clarmont chargerait l'ERM d'assurer l'entretien des rives de la Morges sur son territoire que l'ERM pourrait bénéficier de ce fait de la qualité pour agir. En revanche, il pourrait en aller différemment à l'avenir si la loi sur les communes est modifiée pour permettre la création d'associations de communes à buts multiples et que l'ERM, faisant usage de cette possibilité, reçoit pour tâche l'entretien des rives de la Morges et du Curbit.
On peut se demander par ailleurs si l'ERM peut se prévaloir de la clause statutaire précitée pour fonder sa qualité pour agir en application du droit cantonal. Dans le cadre de l'art. 37 LJPA, la jurisprudence du Tribunal administratif a reconnu la qualité pour agir des associations de droit privé à but idéal possédant la personnalité juridique lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1993, 227). L'énoncé même de cette jurisprudence suffit à montrer que l'ERM, en tant qu'association de communes, n'entre pas dans le champ défini par cette jurisprudence. D'ailleurs, ses statuts la chargent de tâches d'épuration des eaux et non pas de défendre de manière générale, notamment en justice, les intérêts de la protection de l'environnement; la clause de l'art. 4 al. 3 de ses statuts, ne peut en effet guère être comprise dans un tel sens.
La qualité pour agir de l'ERM ne saurait dès lors être admise sur la base de la jurisprudence précitée.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours de l'ERM est irrecevable, faute de qualité pour agir de celle-ci.
Au demeurant, il est pris note des engagements de la commission de classification tendant à un traitement approprié et soigneux de la tête de déversement du collecteur de Clarmont, ainsi que de l'aménagement de ce déversement; dans ce cadre, les règles de l'art. 4 de la LACE devront être prises en compte, notamment celle de son alinéa 2, qui pose des exigences en matière de protection de la faune et de la végétation des rives, ce aussi bien à l'emplacement de la restitution de l'eau que sur le tronçon de la Morges sis immédiatement en aval.
5. Compte tenu de l'issue du pourvoi, l'ERM ne saurait prétendre à l'allocation de dépens. Pour le surplus et conformément à la pratique du Tribunal administratif, il ne sera pas perçu d'émolument, l'ERM agissant dans la présente espèce dans le cadre certes largement conçu - de ses tâches de droit public; cette solution s'impose également au vu des engagements pris par les autorités du syndicat relatifs à une augmentation des capacités de rétention dans le cadre du projet d'exécution.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 15 décembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)