CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 septembre 1995
sur le recours interjeté par les membres de l'hoirie DU PASQUIER, tous représentés par Etienne du Pasquier, dont le conseil est l'avocat Robert Liron, rue des Remparts 9, 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières CFF Corcelles-Concise-Onnens du 10 août 1994 (inclusion des parcelles 188 et 931 de Concise dans le périmètre).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Jean Widmer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par arrêté du 19 mars 1993, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations foncières en corrélation avec la construction de la nouvelle double voie CFF entre Onnens et Vaumarcus sur le territoire des communes de Corcelles-près-Concise, d'Onnens et de Concise (ROLV 1993, p. 84). Le syndicat a pour buts le remaniement parcellaire (aménagement de la propriété foncière en corrélation avec la nouvelle double voie), la création d'un nouveau réseau de chemins, l'évacuation des eaux de surface et le drainage.
Selon le rapport de la commission de classification du 22 octobre 1993, la constitution du syndicat a été précédée par des études de variantes qui ont abouti à un avant-projet de nouvelles double voie (vitesse 180 km/h), approuvé par la Direction générale des CFF en janvier 1992. Les autorités des communes concernées ont été consultées en mars 1992 et la séance constitutive du syndicat a eu lieu le 24 mai 1993. Les représentants des CFF ont précisé à l'audience du Tribunal que l'engagement de la procédure d'améliorations foncières n'avait pas été précédé de discussions avec les propriétaires individuels de terrains agricoles en vue d'une acquisition de gré à gré. Cette voie a en revanche été suivie pour le tronçon suivant (dans le canton de Neuchâtel) où les terrains nécessaires présentent un caractère plus urbanisé: dans ce cas, la procédure d'expropriation est utilisée en cas d'impossibilité d'acquérir de gré à gré les terrains d'emprise nécessaires. Il résulte également de l'instruction effectuée en audience que les CFF sont propriétaires de certaines parcelles à l'intérieur du périmètre dont il sera question plus loin. Ces parcelles, qui ne sont pas situées sur le tracé de la nouvelle ligne, sont néanmoins destinées à compenser à l'intérieur du syndicat le terrain d'emprise nécessaire pour la nouvelle ligne.
B. Du 13 au 24 décembre 1993, le syndicat a mis à l'enquête le périmètre général et les sous-périmètres.
Le périmètre mis à l'enquête s'étend de part et d'autre de la ligne CFF actuelle depuis Onnens jusqu'à la frontière cantonale (commune neuchâteloise de Vaumarcus). Sur ce parcours, la ligne CFF actuelle suit en général le contour de la rive du lac de Neuchâtel. A partir de Corcelles et en direction de Neuchâtel, le périmètre du syndicat comprend en règle générale les terrains situés en aval de la ligne CFF actuelle jusqu'au lac ainsi que ceux qui s'étendent jusqu'à la route cantonale ou au chemin situé en aval de cette route. Le périmètre du syndicat s'étend ainsi sur une longueur d'environ 7 km sous réserve d'une interruption, à l'approche de la frontière cantonale, à un endroit où la future ligne est prévue en tunnel. Le périmètre du syndicat intimé jouxte le périmètre d'autres syndicats obligatoires créés pour la construction de l'autoroute mais les périmètres respectifs des divers syndicats ne se recoupent pas.
L'hoirie recourante est propriétaire, à la sortie de Concise en direction de Neuchâtel, au lieu-dit "Fin de Lance", de deux parcelles qui constituent à cet endroit la totalité de la largeur du périmètre mis à l'enquête. La parcelle 931 "Es Vignes rouges", entre le lac et la voie CFF actuelle, comporte 7'639 m² en nature de pré-champ et 55'842 m² en nature de forêt. La parcelle 188 qui lui fait face en amont de la voie CFF actuelle comporte 125'752 m² dans le périmètre agricole et 60'872 m² dans le périmètre viticole. L'axe de la nouvelle ligne CFF traverse la parcelle 188 depuis l'ouest, en partie à travers un tunnel. Le portail du tunnel se trouve sensiblement au milieu de la partie viticole de cette parcelle. Il détermine une emprise d'environ 2'400 m² sur les vignes. D'après le plan produit à l'audience, l'emprise définitive totale (agricole et viticole) sur la parcelle 188 atteint 5'819 m² mais une emprise provisoire de 24'004 m², essentiellement sur la partie agricole, est en outre prévue pour le terrain utilisé pendant les travaux.
B. L'hoirie recourante est intervenue à l'enquête par lettre du 23 décembre 1993 en s'opposant à l'inclusion de ses deux parcelles dans le périmètre.
La commission de classification a entendu le représentant de l'hoirie et son conseil le 17 février 1994. Elle a évoqué la possibilité d'une modification du cadastre viticole destinée à permettre d'attribuer à la recourante, à l'aval de ses vignes, une compensation viticole consistant dans l'assiette de l'ancienne voie CFF et des talus qui la bordent. Elle s'est adressée au Service cantonal de la viticulture par lettre du 24 février 1994 accompagnée d'un plan figurant la zone de compensation étudiée, qui désigne à cet effet une surface de 6400 m² adjacente à la parcelle de l'hoirie.
Par lettre du 25 mai 1994, l'Office fédéral de l'agriculture a écrit au géomètre du syndicat que le principe consistant à créer une pente de 13 à 22 % exposée au SSE/SE en contrebas du coteau viticole existant, sur la surface actuellement occupée par la voie de chemin de fer, pouvait être admis mais qu'au bas du secteur, un espace d'une dizaine de mètres au moins entre la vigne et la forêt devait être respecté en raison de l'ombre portée par les arbres. Saisi d'une opposition de l'hoirie à cette autorisation, l'Office fédéral de l'agriculture a précisé par décision du 20 juin 1994 qu'il avait "simplement reconnu que, moyennant l'exécution conforme des travaux envisagés, les surfaces en cause répondront aux critères requis pour la délimitation du cadastre viticole et pourront de ce fait être classées en zone viticole", mais il a refusé d'entrer en matière, considérant que l'accord de principe donné ne touchait pas directement l'hoirie. Saisie d'un recours de l'hoirie, la commission de recours du Département fédéral de l'économie publique l'a rejeté par décision du 24 mai 1995.
C. Par décision du 10 août 1994, la commission de classification a décidé de maintenir les parcelles 188 et 931 de Concise à l'intérieur du périmètre.
Par déclaration du 25 août, étayée d'un mémoire du 5 septembre 1994, l'hoirie s'est pourvue contre cette décision en concluant à ce que les parcelles litigieuses soient exclues du périmètre.
Par décision du 14 juillet 1995, le juge instructeur a rejeté une requête provisionnelle de l'hoirie tendant à la "suspension des travaux AF" en rapport avec un avis d'enquête du syndicat concernant les extensions du périmètre, les taxes-types, l'estimation des terres et des valeurs passagères en vue de la prise de possession anticipée (FAO du 7 juillet 1995, p. 2715).
Le tribunal s'est en outre fait communiquer le dossier du Service de la viticulture.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 septembre 1995 en présence des représentants du syndicat ainsi que de Jacques et d'Etienne Dupasquier (qui exploite les vignes de l'hoirie), assistés de leur conseil. Il a également entendu les représentants des CFF. Les parties ont produit diverses pièces, dont notamment un préavis du 14 novembre 1994 de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage et une prise de position du 15 août 1995 de l'Office fédéral du l'environnement, des forêts et du paysage qui juge insuffisant le rapport d'impact soumis au Département fédéral des transports des communications et de l'énergie dans la cadre de la procédure d'approbation des plans de la nouvelle ligne, ceci notamment quant aux indications fournies sur le remodelage prévu autour de la colline de Fin de Lance.
Le Tribunal a procédé à une inspection locale.
Considérant en droit:
1. a) Le tronçon Onnens-Vaumarcus fait partie des projets des Chemins de fer fédéraux régis par l'arrêté fédéral sur la procédure d'approbation des plans pour les grands projets de chemins de fer du 21 juin 1991 (RS 742.100.1, ci-dessous: l'arrêté fédéral). En effet, selon l'art. 2 al. 1 de l'arrêté fédéral, ce dernier s'applique non seulement aux nouveaux tracés de RAIL 2000 approuvés par l'Assemblée fédérale (AF concernant le projet RAIL 2000 du 19 décembre 1986, RS 742.100) mais encore aux projets mentionnés dans son annexe.
Dans la mesure où il n'en dispose pas autrement, l'arrêté fédéral (art. 22) renvoie à la loi fédérale sur les chemins de fer.
b) La loi fédérale sur les chemins de fer (RS 742.102) prévoit à son art. 3 que les CFF peuvent exercer le droit d'expropriation conformément à la législation fédérale. Son art. 3 al. 2 a la teneur suivante:
"La procédure d'expropriation ne sera applicable que si les efforts faits en vue d'acquérir les droits nécessaires de gré à gré ou d'obtenir un remembrement ont échoué."
Cette disposition, qui ne figurait pas dans le projet de modification du Conseil fédéral (FF 1981 I 363, où n'était prévue pour l'essentiel que l'adjonction des art. 18a à 18 k), a été introduite par le Conseil des Etats pour augmenter la protection des propriétaires fonciers, les CFF se voyant reprocher par le rapporteur de la commission d'user parfois de la procédure d'expropriation à titre purement conservatoire (BOCE 1982 p. 340 et 341).
L'art. 18 k de la loi fédérale sur les chemins de fer, applicable par renvoi exprès de l'art. 19 al. 8 de l'arrêté fédéral, prévoit pour le surplus à son alinéa 5 que le procédure est régie par le droit cantonal.
c) On peut encore mentionner l'art. 19 al. 7 de l'arrêté fédéral, qui est calqué sur l'art. 23 ORN (FF 1991 I 978), et qui prévoit que si la procédure de remembrement parcellaire ne permet pas de répondre aux prétentions d'indemnité justifiées d'un propriétaire foncier, la procédure d'expropriation doit être ouverte sur demande du propriétaire ou d'office. Dans le système instauré par les art. 38 LRN, 21 et 23 ORN, la jurisprudence a précisé que la réserve en faveur de la procédure d'expropriation de l'art. 23 ORN ne devait pas servir à corriger les résultats de la procédure de remaniement, l'introduction d'une procédure d'expropriation étant exclue lorsque la loi cantonale permettait de faire valoir dans le cadre du remaniement les prétentions d'indemnité dirigées contre le canton et lorsque du point de vue matériel l'autorité cantonale de remaniement applique pour les estimations des règles analogues à celles de la loi fédérale (v. Hess/Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. 2, notamment p. 87 s et 384).
d) En l'espèce, le présent recours porte sur l'inclusion des parcelles litigieuses dans le périmètre du syndicat intimé mais les recourants se prévalent du fait que les plans relatifs au projet de nouvelles lignes n'ont pas encore été approuvés. Ils invoquent les critiques que le projet a suscitées dans le cadre de la procédure d'approbation des plans, notamment de la part de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.
Le rapport entre la procédure d'approbation des plans et la procédure de remembrement parcellaire est régi par l'art. 10 al. 1 de l'arrêté fédéral déjà cité. Cette disposition prévoit que si une procédure de remembrement parcellaire est effectuée, l'approbation des plans se fait en dehors de cette procédure. Il en résulte que dans le cadre de la procédure de remaniement parcellaire, les griefs relatifs à l'approbation des plans ne sont pas recevables.
Le moyen soulevé par les recourants ne peut donc être retenu.
2. Sans contester, du moins dans son recours, l'opportunité de la création d'un syndicat d'améliorations foncières ni l'application des règles concernant le remaniement en corrélation avec de grands travaux, la recourante fait valoir que les parcelles litigieuses constituent un tout que l'emprise nécessaire à la nouvelle ligne CFF entamera de manière particulièrement importante sans qu'il paraisse possible de lui offrir une compensation, si ce n'est par la voie d'une cession de l'assiette de la voie actuelle que la recourante considère comme impensable. Selon la recourante, l'affaire devrait être traitée soit par échange du terrain, soit par expropriation.
Pour ce qui concerne l'expropriation, l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur les chemins de fer cité ci-dessus prévoit au contraire le principe de la subsidiarité de la procédure d'expropriation par rapport à la procédure de remembrement. Sans doute cette disposition a-t-elle été adoptée dans le but d'accroître la protection des propriétaires fonciers telle que l'hoirie recourante. On pourrait donc à la rigueur se demander si un propriétaire isolé peut renoncer à cette protection et réclamer l'application de la procédure d'expropriation lorsqu'il paraît de prime abord impossible de réparer l'atteinte à sa propriété dans le cadre d'un remaniement parcellaire. C'est apparemment ce que soutient la recourante. On peut cependant laisser la question ouverte. En effet, l'instruction effectuée, notamment en inspection locale, a permis de constater qu'on ne pouvait pas condamner d'emblée comme impossible la compensation viticole envisagée par le syndicat. La position adoptée par l'Office fédéral de l'agriculture, certes contestée par la recourante, empêche également, malgré son caractère peu formel, que l'on puisse exclure totalement la possibilité d'attribuer à l'hoirie une compensation pour la surface viticole qui sera détruite à l'issue des travaux. Il n'y a donc pas lieu de renoncer à utiliser la procédure d'améliorations foncières. Le tribunal juge pour le surplus qu'il ne lui appartient pas d'examiner plus avant les modalités de cette compensation, qui devront être réglées lors d'enquêtes ultérieures du syndicat. En effet, la procédure de remaniement parcellaire se caractérise par une succession d'opérations soumises à enquêtes publiques, dans un ordre énuméré à l'art. 63 al. 1 LAF qui n'est pas impératif, mais logique. Selon la jurisprudence, le résultat de chacune des phases de la procédure de remaniement peut être attaqué par la voie de l'opposition, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas utilisé ou si le recours est rejeté, le résultat de la phase en question acquiert force de chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué dans les phases suivantes de la procédure (ATF 94 I 602 - JT 1970 I 3). Inversement, les propriétaires ne peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête en cours, mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (RDAF 1982 p.314; voir par exemple prononcé CCAF 91/001 du 14 août 1991).
Quant au fait que la recourante a souhaité que son cas soit traité par la voie d'un échange de terrain plutôt que par la procédure de remaniement, il paraît finalement inexplicable dès lors que la procédure de remaniement constitue un moyen plus efficace et plus souple d'élaborer un nouvel état de propriété aussi conforme que possible à l'intérêt de chacun des propriétaires. On voit d'ailleurs mal comment l'autorité pourrait réaliser en dehors du remaniement parcellaire des travaux rendus nécessaires par le nouvel état, notamment pour ce qui concerne la construction des nouveaux chemins remplaçant les voies d'accès supprimées.
3. L'art. 95 al. 1 LAF prévoit que lorsque le Conseil d'Etat ordonne le remaniement parcellaire sur une certaine portion de territoire, le périmètre des terrains intéressés doit être fixé de sorte que la nouvelle répartition des terres puisse efficacement et rationnellement réparer les inconvénients causés à la propriété par les grands travaux tels que routes, chemins de fer et canaux.
En l'espèce, la recourante ne fait valoir aucun motif qui justifierait que sa propriété ne soit pas traitée de la même manière que les autres parcelles inclues dans le périmètre. On relève en particulier que les parcelles litigieuses s'étendent sur toute la largeur du périmètre si bien qu'en les excluant de ce dernier, on provoquerait une coupure du périmètre. Sans doute ce dernier présente-t-il déjà une interruption, à l'approche de la frontière cantonale, mais cette interruption se justifie par le fait qu'à cet endroit, la nouvelle ligne CFF épargne les terrains qu'elle traverse puisqu'elle sera construite en tunnel. En revanche, le maintien des parcelles de la recourante dans le périmètre est nécessaire non seulement pour permettre la réalisation des travaux et pour rétablir le réseau des chemins coupés par ces derniers, mais également pour apporter les rectifications de limites qui paraissent effectivement nécessaires au vu du caractère irrégulier des limites de parcelles à cet endroit.
Vu ce qui précède, la décision de la commission de la classification doit être maintenue. Le recours sera donc rejeté aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières CFF Corcelles-Concise-Onnens du 10 août 1994 est maintenue.
III. Un émolument de 1'000 fr. (mille francs) est mis à la charge des membres de l'hoirie recourante, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas accordé de dépens.
mp/Lausanne, le 11 septembre 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)