CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 septembre 1996
sur le recours interjeté par Roland BONNY, à Cudrefin, dont le conseil est l'avocat Maurice von der Mühll, case postale 1509, 1001 Lausanne,
contre
la décision du 20 juillet 1994 du comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin (paiement des frais).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Etienne Rodieux, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin a été constitué en 1963. Il a pour but le remaniement parcellaire, la construction de chemin et la pose de canalisations d'assainissement.
Le recourant est propriétaire de diverses parcelles dans le périmètre du syndicat.
Par acte d'échange notarié du 26 mai 1982, il a échangé diverses parcelles dont il était propriétaire sur la commune de Chabrey contre les parcelles 679 et 1086 de Cudrefin, propriété de la Fédération suisse des sélectionneurs. Celle-ci avait acheté les parcelles échangées par acte notarié du 25 janvier 1982 passé avec Guy de Chambrier, qui les avait lui-même héritées de dame de Perrot.
L'acte d'échange notarié du 26 mai 1982 précise que Roland Bonny reprend dans le Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin les droits et obligations de la Fédération suisse des sélectionneurs et qu'en conséquence, il devra participer aux frais du syndicat et deviendra titulaire de la soulte. Il précise en outre:
"Les versements anticipés effectués à la caisse du syndicat demeurent acquis à Roland Bonny".
L'acte notarié du 25 janvier 1982 passé entre la Fédération suisse des sélectionneurs et Guy de Chambrier contenait, d'après l'ordonnance de non-lieu dont il sera question plus loin, une clause identique.
B. En décembre 1985, le syndicat a mis à l'enquête la répartition des frais et divers autres objets. Le recourant a contesté la répartition des frais mise à sa charge pour les quatre parcelles dont il est propriétaire. La répartition des frais mise à l'enquête se présentait de la manière suivante:
Parcelle 633 Fr. 12'600.-- Parcelle 909 Fr. 855.-- Parcelle 679 Fr. 22'860.-- Parcelle 1086 Fr. 29'127.-- Total Fr. 65'442.--
La Commission centrale des améliorations foncières a été saisie d'un recours qu'elle a partiellement admis par prononcé du 3 février 1987. Elle a maintenu l'essentiel de la répartition des frais mais elle a décidé de "réformer" la décision attaquée en ce qui concerne la parcelle no 679, le dossier étant renvoyé à la commission de classification pour nouvelle évaluation du poste "collecteurs" relatif à cette parcelle, dans le sens des considérants. Il résulte des considérants du prononcé du 3 février 1987 que la commission de classification devait tenir compte de l'inconvénient constitué par la présence de trois regards de collecteur à un mètre environ à l'intérieur de la limite de la parcelle.
Le syndicat a versé au dossier trois classeurs contenant la totalité des fiches de répartition des frais. Ces fiches sont établies par "chapitres", chaque chapitre comprenant une ou plusieurs parcelles d'un propriétaire. Toutes ces fiches sont munies de la mention "titre exécutoire pour le paiement des frais, 30 juin 1989" apposée à l'aide d'un timbre humide mais ils ne sont pas signés, si ce n'est sur la page de titre fixée au classeur. En réunissant les indications résultant des trois fiches concernant le recourant, on obtient ce qui suit:
Chapitre
Parcelle
Frais
244
633
Fr.
12'600.--
336
909
Fr.
855.--
464B
679
Fr.
22'837.--
1086
Fr.
29'127.--
Total
Fr.
65'419.--
Au vu de ces chiffres, il ne semble pas que la commission de classification ait rendu une nouvelle décision au sujet de la parcelle 1086. Les parties s'accordent cependant pour admettre que les frais mis à la charge du recourant se sont bien élevés finalement à 65'419 francs.
On note encore que le chapitre 464 concerne Guy de Chambrier pour les parcelles 247, 250 et 681. Le montant des frais à sa charge est de 42'085 francs.
C. a) L'assemblée générale du syndicat du 9 décembre 1985 avait accepté les propositions qui lui étaient soumises en vue de la répartition des frais, qui prévoyaient textuellement:
- d'envoyer les factures à fin juin 1986
- payables au 31 décembre 1986 sans intérêts
- délai de paiement au 30 juin 1988 avec un intérêt de retard de 2 % supérieur à l'intérêt bancaire en cours
- l'intérêt bonifié sur les paiements supplémentaires et les soultes actives serait calculé jusqu'au 30 juin 1986"
Dans une circulaire du 16 février 1987 adressée aux membres du syndicat, le comité de direction s'est référé à cette décision, déclarant les rappeler dans les termes suivants:
"1) sommes dues par les propriétaires délai de paiement (sans intérêt de retard) le 31 mars 1987
2) moyennant le paiement d'un intérêt de retard, le dernier délai de paiement des frais est fixé (dernier délai) au 31 décembre 1988
3) intérêt de retard (dès le 1er avril 1987) 2% en plus de l'intérêt bancaire en cours actuellement: 5½% + 2% = 7½% l'an".
Ces dates ne correspondent pas à celles adoptées par l'assemblée générale. Le syndicat explique à cet égard que diverses interventions ont retardé l'envoi des décomptes d'intérêt et que ceux-ci n'ont couru que dès le 1er avril 1987 et même, pour ce qui concerne le recourant, dès le 1er juillet 1987 en raison de la contestation formulée par lui.
En annexe à cette circulaire du 16 février 1987, le comité du syndicat a expédié aux propriétaires des "factures pour la répartition des frais" présentant le décompte de la répartition des frais et des versements anticipés qui leur étaient imputés.
a) La facture adressée à Guy de Chambrier se présentait comme suit:
répartition des frais agricoles
42'085.--
'
Versements anticipés obligatoires
70'599.--
Soulte active éventuelle
130.--
Différence à recevoir 28'644
Le syndicat a payé le solde de 28'644 francs à Guy de Chambrier par ordre bancaire du 30 mars 1987.
b) Chacune des parties a versé au dossier un tirage de la facture du recourant. Aucune de ces deux pièces n'est signée. Celle qu'a produite le recourant porte l'indication manuscrite du 23 mai 1987, date à laquelle le recourant admet l'avoir reçue (plainte pénale du 19 août 1993, p. 2). Celle qui émane du syndicat porte au crayon la date du 16 février 1987, qui concorde avec celle de la circulaire qu'elle accompagnait.
La facture adressée à Roland Bonny se présentait comme suit:
répartition des frais agricoles 244
12'600
répartition des frais " 336
855
Versements anticipés obligatoires Roland Girardet Kanthak
4'392 7'760 1'194
répartition des frais agricoles 464 B
51'964
intérêts débiteurs
949
66'368
13'346
Différence à payer 53'022
Cette facture indiquait que les réclamations devaient être présentées par écrit au caissier du syndicat dans les 10 jours.
D. Le recourant a contesté cette facture par lettre du 1er juin 1987 adressée au caissier du syndicat. Il demandait qu'on lui communique le décompte des versements annuels effectués par les anciens propriétaires de ses parcelles. Il contestait également les intérêts débiteurs qui lui étaient réclamés pour 1983-1985 à concurrence de 949 francs.
Le recourant a été convoqué par le comité de direction à une séance du 22 juin 1987 à l'issue de laquelle, selon une indication manuscrite figurant sur une pièce produite par le syndicat, il aurait accepté son décompte et décidé de réclamer au propriétaire de Chambrier les versements anticipés effectués par l'un des propriétaires.
E. Par lettre du 23 mars 1988 (du moins si l'on en croit la date apposée au crayon sur la copie non signée figurant au dossier), le comité de direction du syndicat a réclamé à Roland Bonny le paiement suivant:
"Solde à payer selon décompte au 30 juin 1987 Fr. 53'022.-intérêts de retard 7½% dès le 1er juillet Fr. 2'982.-- Total Fr. 56'004.--"
Cette lettre établie sur une formule préimprimée indiquait que le délai de paiement au 30 juin 1987 sans intérêts résultait de la décision prise lors de l'assemblée générale du 9 décembre 1985 mais on a vu plus haut pour quels motifs ce n'était pas exact.
F. Le 2 mars 1992, le syndicat a fait notifier au recourant un commandement de payer la somme de 75'195 fr. avec intérêt à 10% dès le 1er janvier 1992. Le recourant a formé opposition.
A la suite d'une nouvelle séance avec le comité en date du 16 mars 1992, le recourant a demandé au président du syndicat, par lettre du 21 mars 1992, de lui communiquer le montant exact des versements anticipés effectués par Yvonne de Perrot et Guy de Chambrier. Le syndicat lui a demandé des renseignements sur la date d'achat de ses parcelles. Le recourant lui a communiqué des pièces mais il n'a finalement pas obtenu de renseignements. Apparemment, le syndicat a soumis le problème au Service des améliorations foncières qui lui a conseillé d'intenter une poursuite.
Par lettre du 30 avril 1992, le comité, invoquant l'avis du Service des améliorations foncières, a réclamé une nouvelle fois au recourant le paiement de 75'195 fr. plus les frais de mise en poursuite. A cette lettre était jointe une liste des versements anticipés "afin de vous faciliter la tâche de récupération" mais cette liste n'indiquait que la date des décisions de l'assemblée générale sur les versements anticipés et rien n'indiquait au recourant que le syndicat avait déjà remboursé les versements anticipés à Guy de Chambrier.
G. Dans l'intervalle, par lettre du 23 avril 1992, le recourant s'était adressé à Guy de Chambrier en lui réclamant les versements anticipés qui auraient dû demeurer acquis au nouveau propriétaire d'après l'acte notarié, mais qui avaient été restitués à Guy de Chambrier par erreur. Guy de Chambrier a répondu le 28 mai 1992 qu'il n'avait retrouvé aucune trace d'un tel paiement. Par la suite, sous la plume de l'avocat Liron en date du 8 mars 1994, il a opposé l'exception de prescription à la prétention du recourant fondée sur un enrichissement illégitime.
H. Le syndicat a fait notifier au recourant, le 27 avril 1993, un commandement de payer la somme de 56'004 fr. avec intérêts à 10% dès le 1er janvier 1992, ainsi que la somme de 19'191 fr. sans intérêts plus divers frais.
L'opposition formée par le recourant a été levée par prononcé du président du Tribunal de district d'Avenches du 12 juillet 1993. Toutefois, saisie d'un recours, la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal a réformé ce prononcé en ce sens que l'opposition était maintenue. La Cour a considéré que le tableau établi par la commission de classification fixant définitivement les sommes dues après répartition des frais pouvait constituer un titre exécutoire mais qu'en l'espèce, la facture pour la répartition des frais produite au dossier n'était ni signée ni munie de l'attestation de sa conformité avec un document original.
I. Le 19 août 1993, le recourant a déposé plainte pénale contre le caissier du syndicat, Paul Jaunin.
Le 18 février 1994, le juge informateur de l'arrondissement de la Broye a rendu une ordonnance de non-lieu en laissant les frais à la charge de l'Etat.
J. Par décision du 20 juillet 1994 munie de l'indication des voies de recours au Tribunal administratif, le comité de direction du syndicat a notifié au recourant ce qui suit:
L'enquête sur la répartition des frais a été liquidée le 20 décembre 1985; les montants dus sont définitifs et la commission de classification a fixé la date d'exigibilité des frais.
Lors de l'assemblée générale du 9 décembre 1985, les décisions suivantes ont été prises au sujet du paiement des frais:
Date à laquelle le paiement des frais est dû: le 31 mars 1987
Délai de paiement: 31 décembre 1988
Sursis accordé: 30 juin 1987, sans intérêt
Intérêt de retard: passé ce délai, le propriétaire acquittera sur le solde dû un intérêt de retard de 7,5% l'an dès le 1er juillet 1987.
Ces montants dus, antérieurs à la date d'exigibilité des frais (30 juin 1989), sont assimilés à des versements anticipés.
Votre compte se présente comme suit:
Frais à payer selon le tableau d'enquête Fr. 53'022.-versements anticipés y compris les intérêts Fr. 0.--
Intérêts (au 31 mars 1992) Fr. 19'220.--
Solde à payer Fr. 72'242.--"
Par déclaration du 4 août 1994, étayée d'un mémoire de son conseil du 16 août 1994, le recourant s'est pourvu contre cette décision devant le Tribunal administratif en concluant à son annulation et au renvoi du dossier au syndicat pour qu'il établisse "en bonne et due forme" une décision dûment documentée et correspondant à la comptabilité du syndicat.
Par réponse du 22 mai 1995, le syndicat a conclu au rejet du recours, et à ce qu'il soit autorisé à prélever les intérêts à 7,5% l'an sur la somme de 53'022 fr. dès le 1er juillet 1987.
Les parties ont été interpellées sur la compétence du Tribunal administratif au regard de l'art. 1 al. 3 LJPA et invitées à produire diverses pièces.
Le Tribunal a informé les parties qu'il avait encore versé au dossier diverses pièces concernant l'avis de l'autorité de surveillance quant à l'interprétation de l'art. 9 RAF.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal administratif doit examiner d'office sa compétence (art. 6 al. 1 LJPA), notamment eu égard à l'art. 1 al. 3 LJPA, au sujet duquel les parties ont été invitées à se déterminer.
Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'a été expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1er LJPA). Cette disposition doit être lue en relation avec l'art. 29 LJPA, qui définit la notion de décision sujette à recours, et l'art. 1 al. 3 LJPA, qui exclut du champ d'application de la LJPA "les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal", notamment les "contestations relatives à l'exécution des contrats de droit administratif entre personnes morales de droit public ou entre personnes morales de droit public et personnes de droit privé".
Dans un premier temps, la jurisprudence du Tribunal administratif a interprété cette disposition en se référant à la distinction entre contentieux administratif objectif et subjectif issue du droit français. Elle s'est fondée sur l'exposé des motifs de Conseil d'Etat (BGC automne 1989 p. 531) et la jurisprudence antérieure. Elle a considéré que la compétence du Tribunal administratif était limitée au contentieux objectif, soit à celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tend à rétablir la légalité d'une situation menacée par ladite décision, et qu'en revanche, la contestation restait dans la compétence des autres autorités judiciaires dans la mesure où il s'agissait de déterminer si un administré disposait contre l'Etat d'un droit subjectif, notamment de nature pécuniaire (contentieux administratif subjectif). Tout en rappelant que cette distinction était contestée, la jurisprudence a déclaré s'y rallier dans divers arrêts (GE 91/0005 du 09/12/91, GE 92/0001 du 25/06/92, GE 92/0064 du 01/07/92, FI 91/0017 du 20/08/92, GE 92/0110 du 27/01/93).
Cette jurisprudence a cependant été abandonnée pour le motif que la distinction entre contentieux objectif et subjectif se prête mal à une utilisation en tant que règle de conflit et qu'on ne pouvait guère en tirer plus que la constatation selon laquelle les actions fondées sur le droit public cantonal étaient du ressort des tribunaux ordinaires, à moins que la loi n'en dispose autrement, tandis que les recours, sous la même réserve, relevaient des organes de la juridiction administrative. La jurisprudence considère désormais qu'en présence d'une contestation de droit administratif, il convient en premier lieu de rechercher si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Si tel est le cas, les tribunaux civils ne sont pas compétents (PS 91/0260 du 09/06/93; GE 92/0033 du 18/06/93, RDAF 1995 p. 486, ainsi qu'une série d'arrêts analogues entre eux du 8 juillet 1993, GE 92/0033, GE 93/0003, GE 93/0007, GE 93/0008, GE 93/0009, GE 93/0011, GE 93/0031 et GE 93/0040; on signalera cependant que l'arrêt GE 95/007 du 23 mars 1995, publié dans RDAF 1995 p. 483, qui se réfère à l'ancienne jurisprudence sans s'expliquer d'ailleurs de cet apparent revirement, procède d'une inadvertance). Il faut s'en tenir au critère du pouvoir de décision, qui est seul à pouvoir rendre compte du fait que divers contentieux patrimoniaux, ne serait-ce qu'en matière d'améliorations foncières par exemple, sont sur recours de la compétence du Tribunal administratif.
Il faut donc examiner en l'espèce si le recours est dirigé contre une décision d'un organe du syndicat investi à cet effet par la loi d'un pouvoir de décision (considérant 4). Il n'est pas inutile de rappeler au préalable les principales règles relatives aux organes du syndicat et à leur compétence (considérant 2 et 3).
2. Qu'il soit constitué volontairement par les propriétaires (art. 20 ss LAF) ou, comme en l'espèce, créé d'office par le Conseil d'Etat (art. 27 s. LAF), le Syndicat d'améliorations foncières est une corporation dotée de la personnalité de droit public (art. 26 al. 1 et 28 al. 2 LAF). Il possède principalement trois organes qui sont:
- l'assemblée générale, composée de tous les propriétaires de fonds englobés dans le périmètre. Cette appartenance fait l'objet d'une mention au registre foncier en vertu de l'art. 117 LAF, ce qui la rend opposable à tous les propriétaires. L'assemble générale est l'autorité supérieure du syndicat et prend toutes les décisions que la loi, le règlement ou les statuts ne mettent pas dans la compétence d'un autre organe (art. 30 LAF); en particulier, elle approuve le devis des travaux et ordonne leur mise en oeuvre avec l'accord de l'autorité de surveillance (art. 30 al. 3 LAF).
- le comité de direction, constitué en majorité de membres du syndicat (art. 31 LAF); la loi le charge de faire procéder à la vérification des travaux (art. 40 LAF), ainsi que de faire inscrire la mention "améliorations foncières" (art. 117 LAF) et l'éventuelle hypothèque légale garantissant le paiement des frais d'exécution et des soultes (art. 115 LAF); il est consulté sur le revêtement des chemins (art. 60 al. 3 LAF) et sur les modifications des travaux qui impliquent des charges financières (art. 5 al. 6 et 53 al. 2 RAF). En général, les statuts (dont l'art. 30 LAF réserve la teneur) font du comité l'autorité exécutive du syndicat en le chargeant de la direction administrative et financière du syndicat, de l'adjudication, de la mise en oeuvre et du contrôle de l'exécution des travaux (voir en l'occurrence l'art. 15 des statuts du syndicat intimé). L'un de ses membres fonctionne en général comme caissier (voir les art. 13 et 18 des statuts du syndicat intimé).
- la commission de classification, composée de membres extérieurs au syndicat et assistée d'un technicien (en général un géomètre), chargée notamment des enquêtes (art. 33 al. 2 et art. 63 LAF) nécessaires pour procéder à la nouvelle répartition des terres, préparer l'exécution des travaux et en répartir les frais (art. 56 et 44 LAF, notamment; v. en outre art. 4 RAF); elle statue sur les réclamations formulées pendant les enquêtes et hors enquête (art. 33 al. 3 et art. 99 à 101 LAF).
On notera au passage que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, par son Service des améliorations foncières, exerce la haute surveillance du déroulement des opérations (art. 122 LAF). Nombre de décisions de l'assemblée générale ou du comité de direction sont ainsi soumises à son approbation: il en va ainsi notamment de la désignation du technicien et du contrat passé avec lui (art. 25 ch. 4 et 34 al. 3 LAF), de l'adjudication des travaux et de leur mise en chantier (art. 38 et 39 LAF), de la mise en culture et du transfert de propriété (art. 67 et 68 LAF) et de la dissolution du syndicat (art. 49 et 50 LAF). Quant aux enquêtes préparées par la commission de classification, le règlement prévoit qu'elles sont organisées par le département (art. 4 RAF) mais les décisions prises par la commission sur les réclamations suscitées par l'enquête sont sujettes à recours au Tribunal administratif.
3. Pour ce qui concerne les points qui font l'objet du litige en l'espèce, à savoir la répartition des frais, les versements anticipés et le sort de ceux-ci, la loi et son règlement d'application contiennent les dispositions suivantes:
Art. 43 LAF (Versements anticipés)
Dès la constitution du syndicat, l'assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser annuellement une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur leurs contributions aux frais de l'entreprise.
Un barème différencié peut être introduit en fonction de la nature des terrains.
L'assemblée générale fixe les montants et les modalités de paiement des versements anticipés.
Tant qu'ils restent membres du syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès que le tableau de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit.
Art. 44 LAF (Travaux d'exécution)
Les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification. La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subventions.
Pour les travaux privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles.
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la répartition des frais est définitive.
Il appartient à l'assemblée générale de fixer les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être supérieur à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
Art. 46 LAF (Exécution forcée des contributions)
Les décisions définitives relatives aux versements anticipés, aux frais d'exécution et aux charges d'entretien valent titre exécutoire, au sens de l'article 80, alinéa 2, de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 9 RAF (Acte authentique lors de mutations de la propriété)
Le notaire précise dans l'acte que, sous réserve du sort des versements anticipés, le ou les acquéreurs reprennent dans le syndicat les droits et obligations du vendeur, à savoir:
-- que l'acquéreur est responsable du paiement des frais du syndicat tant que l'enquête sur la répartition des frais n'est pas liquidée;
-- que les soultes complémentaires, résultant des mutations provoquées par l'exécution des travaux, sont calculées à la valeur d'estimation d'enquête.
Lorsque la mutation porte sur un chapitre cadastral entier, l'acte précise si les versements anticipés doivent être remboursés au vendeur ou portés au compte de l'acquéreur. Sur la base d'une pièce justificative remise par les parties au caissier du syndicat, celui-ci rembourse les versements anticipés au vendeur ou les transfère sur le compte de l'acquéreur.
Art. 59 RAF (paiement des frais)
Les frais sont exigibles le jour où les observations et recours relatifs à l'enquête sont liquidés. Le tableau d'enquête est complété par la date d'exigibilité et par l'inscription "Titre exécutoire pour le paiement des frais", puis signé par la c.cl.
a) Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que la commission de classification est investie d'un pouvoir de décision expressément conféré par la loi pour statuer sur les réclamations suscitées par les différentes enquêtes prévues par l'art. 63 LAF. La commission de classification possède un pouvoir général de réaménagement des droits réels qui résulte des art. 52 et 55 LAF et elle peut même, selon la jurisprudence, statuer sur les prétentions foncières que les propriétaires fondent, même après l'entrée en force du nouvel état, sur les règles du droit civil et en particulier sur l'art. 694 CC relatif au passage nécessaire (arrêt AF 95/029 du 15 avril 1996). Elle statue également sur des prétentions pécuniaires lorsqu'il s'agit d'arrêter la répartition des frais (art. 44 al. 1 LAF) ou de fixer les soultes résultant de l'échange des terres (art. 73 LAF) ou encore d'arrêter les diverses indemnités dues par le syndicat (art. 47 et 55 al. 1 lit. d LAF par exemple).
En matière de versements anticipés, la loi ne confère expressément de compétence de décision qu'à l'assemblée générale du syndicat, si l'on s'en réfère à la lettre de l'art. 43 LAF. La pratique montre toutefois que cette dernière ne fixe que le principe et les modalités des versements anticipés, par exemple en arrêtant un certain nombre de centimes au mètre carré selon la règle générale de l'art. 43 LAF. Il s'agit là d'un barème, comme le dit l'art. 43 al. 2 LAF. C'est ensuite le comité de direction qui, en exécution de la décision de l'assemblée générale, applique les principes arrêtés par l'assemblée à chacun des propriétaires individuels et leur réclame le montant qui leur incombe. On peut se demander s'il s'agit là d'une décision sujette à recours. Il faut tenir compte à cet égard de l'art. 46 LAF qui confère le caractère de titre exécutoire aux décisions relatives aux versements anticipés. Or une décision administrative n'est exécutoire en mainlevée d'opposition que si elle porte sur une somme d'argent déterminée (Panchaud/Caprez, La mainlevée d'opposition, 1980, § 132 p. 349). Tel n'est pas le cas du barème qu'arrête l'assemblée générale. La règle de l'art. 46 LAF n'aurait donc aucune portée si la force exécutoire que cette disposition est censée conférer ne pouvait s'appliquer qu'à la décision de l'assemblée générale. Il faut dès lors reconnaître que malgré l'absence d'une règle légale lui attribuant expressément une compétence de décision, le comité de direction qui applique le barème arrêté par l'assemblée générale au sujet des versements anticipés - pour établir la somme due par chaque propriétaire rend bel et bien des décisions sujettes à recours (voir dans le même sens les arrêts AF 93/026, AF 93/027, AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
c) La répartition des frais d'exécution des travaux du syndicat est quant à elle du ressort de la Commission de classification (art. 44 LAF). Elle fait l'objet de l'enquête publique prévue par l'art. 63 al. 1 lit. f LAF. La Commission de classification établit à cet effet un tableau de la répartition des frais (art. 44 al. 1 LAF; ce tableau ne se confond pas avec celui des soultes et indemnités résultant de l'échange des terres prévu par l'art. 73 LAF).
Les frais d'exécution sont exigibles, d'après les termes de l'art. 44 al. 3 LAF, dès que la répartition des frais est définitive, c'est à dire dès que les réclamations et recours sont liquidés, respectivement par la Commission de classification et par l'autorité de recours qu'est désormais le Tribunal administratif. Toutefois, c'est à l'assemblée générale du syndicat qu'il appartient de fixer les modalités de paiement, par quoi il faut comprendre le délai de paiement, qui ne peut être supérieur à cinq ans, et le taux de l'intérêt dû dès l'exigibilité (art. 44 al. 4 LAF).
Bien que les versements anticipés constituent des avances sur la contribution de chaque propriétaire aux frais de l'entreprise (art. 43 al. 1 LAF), ils n'apparaissent pas dans le tableau de la répartition des frais dressé par la Commission de classification. C'est donc pour le montant brut que la participation aux frais mise à la charge de chaque propriétaire que les décisions relatives aux frais d'exécution prennent le caractère de titre exécutoire au sens de l'art. 80 LP (art. 46 LAF). Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé, le montant mis à la charge des propriétaires en vertu de l'art. 44 LAF constitue une charge de préférence au sens du droit fiscal (arrêt AF 95/014 du 24 novembre 1995; cet arrêt en déduit qu'en cas de copropriété par étages, il s'agit d'une contribution de droit public incombant à l'ensemble des copropriétaires au sens de l'art. 712h al. 2 ch. 3 CC).
d) L'établissement du décompte prévu par l'art. 43 al. 4 LAF nécessite la prise en compte des versements anticipés et leur imputation sur les montants mis à la charge des propriétaires lors de la répartition des frais. En cas de transfert de propriété se pose la question du sort des versements anticipés effectués par l'ancien propriétaire, que ce dernier demeure ou non membre du syndicat en raison d'autres parcelles lui appartenant dans le périmètre. On se bornera sur ce point à indiquer que dans un arrêt rendu ce jour au sujet du calcul des versements anticipés restant à payer, le Tribunal a jugé que le principe qu'on peut déduire de la norme réglementaire de l'art. 9 RAF est conforme à l'art. 43 al. 4 de la loi sur les améliorations foncières et qu'en conséquence, l'acquéreur d'une parcelle ne bénéficie des versements anticipés effectués par l'ancien propriétaire que s'il est au bénéfice d'une cession expresse de la part de ce dernier (arrêt AF 93/027 du 6 septembre 1996).
4. En l'espèce, la décision attaquée porte précisément sur le décompte de l'art. 43 al. 4 LAF et le litige concerne le sort des versements anticipés effectués par les anciens propriétaires d'une des parcelles du recourant. Il faut donc examiner si le comité de direction avait le pouvoir de statuer à ce sujet par voie de décision.
a) L'art. 43 al. 4 LAF prévoit expressément l'établissement d'un décompte imputant les versements anticipés effectués par chacun des propriétaires sur la participation aux frais d'exécution des travaux mise à sa charge par la Commission de classification. Cela pourrait constituer l'indice que le décompte en question pourrait revêtir le caractère d'une décision administrative. Le fait que la loi ne désigne pas celui des organes du syndicat qui devrait rendre cette décision n'est pas nécessairement déterminant. On a vu par exemple plus haut que le système instauré par la loi à l'art. 46 LAF nécessite qu'on reconnaisse au comité de direction le pouvoir de rendre sur les versements anticipés des décisions que les dispositions légales, qui n'évoquent qu'une décision de l'assemblée générale, ne placent pas expressément dans sa compétence.
b) On peut cependant hésiter à reconnaître au décompte prévu par l'art. 43 al. 4 LAF le caractère d'une décision administrative sujette à recours. Il faut rappeler que le législateur a modifié l'art. 46 LAF de manière à prévoir expressément que non seulement les décisions relatives à la répartition des frais, mais également celles qui concernent les versements anticipés, revêtent le caractère de titre exécutoire au sens de l'art. 80 LP. L'adjonction des décisions relatives aux versements anticipés à celles que mentionnait déjà l'art. 46 LAF avait pour but de mettre fin aux ennuis que rencontrent les comités de direction pour percevoir les versements anticipés et les intérêts sur des versements insuffisants ou tardifs (BGC printemps 1987 p. 644; la modification a été adoptée sans mention dans le rapport de la commission ni discussion lors des débats, BGC précité p. 700 et 703). L'art. 46 LAF modifié ne mentionne pas, en revanche, le décompte envisagé par l'art. 43 al. 4 LAF. Il est vrai que ce décompte, à supposer qu'on le considère comme une décision administrative, pourrait acquérir force exécutoire en application de la règle générale de l'art. 76 LVLP. Il n'en reste pas moins que le législateur a jugé nécessaire d'ajouter les décisions sur les versements anticipés à celles qu'énumérait déjà l'art. 46 LAF, mais qu'il n'a pas jugé bon d'en faire autant pour le décompte envisagé par l'art. 43 al. 4 LAF. On peut en déduire un indice sérieux que ce décompte ne constitue pas une décision sujette à recours.
Ce sont également des motifs pratiques qui justifient que les litiges pouvant s'élever au moment de l'établissement du décompte de l'art. 43 al. 4 LAF échappent à la compétence décisionnelle du syndicat. En effet, la question de la titularité des versements effectués peut poser de délicates questions de droit civil même dans le cas d'une simple vente si les parties ne règlent pas clairement la question par convention, ce qui est fréquent en pratique. Il suffit au demeurant pour s'en convaincre de considérer l'état de fait de la présente cause, où sont litigieuses diverses questions de droit civil et de droit des obligations entre les propriétaires successifs d'une parcelle et le syndicat. Il ne s'agit pas là de litiges susceptibles d'être vidés par la voie d'une décision du comité de direction d'un syndicat d'améliorations foncière.
c) Sans doute peut-il paraître curieux que les décisions relatives aux versements anticipés, de même que celles qui concernent la répartition des frais, soient considérés comme des décisions alors qu'en revanche, on ne devrait pas considérer comme une décision sujette à recours le seul acte - le décompte de l'art. 43 al. 4 LAF - qui procède au calcul du montant pour lequel, en pratique, d'éventuelles poursuites seront engagées contre le propriétaire récalcitrant. En d'autre terme, si ce décompte n'est pas considéré comme une décision, aucun organe du syndicat n'a le pouvoir d'arrêter le montant net que le propriétaire reste devoir au syndicat ou l'excédent que ce dernier devrait ristourner au propriétaire. Le système légal n'en devient pas incohérent pour autant. En effet, le syndicat n'est pas privé de la possibilité de poursuivre l'exécution de sa créance. Il peut fonder ses poursuites sur le tableau de la répartition des frais, déclaré exécutoire par la commission de classification, et l'invoquer en corrélation avec les décisions de l'assemblée générale qui fixent, aux termes de l'art. 44 LAF, le délai de paiement et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité. C'est ensuite au propriétaire poursuivi qu'il appartient, si un litige s'élève quant au montant qui doit lui être imputé en raison des versements anticipés qu'il déclare lui revenir, d'invoquer la compensation dans le cadre de la procédure de poursuite ou de l'action civile qui pourrait s'ensuivre. De même le propriétaire qui prétend au remboursement d'un excédent contesté par le syndicat devra-t-il faire trancher le différend non pas par une décision du syndicat défendeur, mais par la voie de la juridiction civile ordinaire.
d) Pour les motifs qui précèdent, le Tribunal administratif juge que la loi sur les améliorations foncières ne confère pas au comité de direction du syndicat la compétence de statuer par voie de décision en vue d'établir le décompte, prévu par l'art. 43 al. 4 LAF, consistant à prendre en compte les versements anticipés revenant à un propriétaire et à les imputer sur le montant mis à la charge de ce dernier dans le cadre de la répartition des frais du syndicat.
Il y a donc lieu de constater d'office l'incompétence du syndicat pour rendre la décision attaquée, ce qui justifie l'annulation de cette dernière.
On précisera que dans un arrêt AF 94/018 rendu ce jour, le Tribunal, au bénéfice de considérants analogues à ceux qui précèdent, déclare irrecevable le recours dirigé contre une lettre du Comité de direction du Syndicat AF de Derrière Fontanivent refusant, en raison d'un litige entre diverses parties, de déconsigner des fonds représentant le solde provenant d'un décompte au sens de l'art. 43 al. 4 LAF.
5. Le recourant obtient partiellement gain de cause en raison de l'annulation de la décision attaquée mais il est débouté quant à sa conclusion tendant au renvoi du dossier à l'autorité intimée. Il supportera un émolument réduit. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens car chacune des parties succombe sur ses conclusions tendant au maintien de la décision attaquée ou à son remplacement par une nouvelle décision.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision la décision du 20 juillet 1994 du comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin est annulée purement et simplement.
III. Un émolument de 500 francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 septembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint