CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 septembre 1995
sur le recours formé par Samuel PICHON, à 1186 Essertines-sur-Rolle, représenté par Me Francis Michon, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle du 20 avril 1994 relative à sa réclamation concernant le nouvel état de propriété.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. O. Renaud et M. M. Emery, assesseurs. Greffière: Mme M.-C. Etégny, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Désireux de regrouper leurs terres et d'améliorer leurs conditions d'exploitation, les agriculteurs de la Commune d'Essertines-sur-Rolle se sont constitués en un syndicat d'améliorations foncières volontaire le 20 avril 1983. Le syndicat a notamment pour but le remaniement parcellaire; il est destiné à permettre une mise en valeur des exploitations par un regroupement des terres, par une amélioration des formes et des accès des parcelles ainsi que par la réalisation d'un réseau de chemins et de collecteurs pour résoudre les problèmes d'érosion et d'inondation, particulièrement importants à la fonte des neiges et pendant les périodes de fortes pluies.
Le périmètre général du syndicat comprend les terres agricoles entourant le village d'Essertines-sur-Rolle jusqu'aux crêtes de la Côte, dominées par le hameau de Châtel avec une extension à l'ouest sur le territoire de la Commune de St-Oyens et à l'est sur le territoire des communes de Pisy, Bougy-Villars et de Mont-sur-Rolle. Il a été divisé en cinq sous-périmètres correspondant à l'affectation des zones définies par le plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 14 mars 1980; à savoir, le sous-périmètre agricole, le sous-périmètre viticole, le sous-périmètre forestier, le sous-périmètre des terrains à bâtir et le sous-périmètre des terrains industriels. Un nouveau plan général d'affectation a été approuvé par le Conseil d'Etat le 21 septembre 1990. Les terrains affectés en zone intermédiaire par ce plan ont été inclus dans le sous-périmètre agricole et le sous-périmètre viticole a été supprimé.
La commission de classification a procédé à l'estimation des terres en fonction de la nature et de la qualité du sol (valeur agronomique), de la situation topographique (pente et les irrégularités locales) et des conditions microclimatiques (zones exposées à l'érosion, les zones humides, etc.). Elle a étudié le nouvel état de propriété en attribuant tout d'abord les parcelles en zone intermédiaire; puis elle a mis en place les parcelles des propriétaires ayant leur centre d'exploitation en dehors du syndicat; elle a ensuite recherché à grouper les exploitations autour des fermes foraines; en dernier lieu, elle a procédé à la répartition des terres des agriculteurs du village par rapport aux bâtiments d'exploitation pour éviter la traversée du village par le bétail ou l'utilisation des routes cantonales et, dans la mesure du possible, pour assurer le rapprochement des parcelles de leur centre d'exploitation.
B. Samuel Pichon est propriétaire dans le périmètre du syndicat d'un domaine agricole comprenant une vingtaine de parcelles dont la surface totale s'élève à 339'174 m² dans le sous-périmètre agricole, à 1'053 m² dans le sous-périmètre forestier et à 1'242 m² pour le sous-périmètre des zones à bâtir, soit un total de 341'469 m².
Dans le cadre des voeux à exprimer devant la commission de classification, Samuel Pichon avait émis certaines prétentions sur les terrains compris dans le secteur délimité par la route cantonale reliant Essertines à Saint-Oyens, le chemin du Moulin et la frontière communale. Par la suite, il avait renoncé à ses prétentions dès lors qu'il revendiquait, en qualité de Syndic de la Commune d'Essertines-sur-Rolle, l'attribution de ces terrains au profit de la collectivité publique. Ce secteur comprenait les parcelles nos 21, 22 et 23 de l'ancien état (AE). La Commune d'Essertines-sur-Rolle a acheté le 20 janvier 1993 la parcelle 22 propriété d'Henri Ansermoz, d'une superficie de 6'533 m² pour le prix de 15 fr./m². Le principe de cet achat avait été accepté par le conseil général lors de sa séance du 8 décembre 1992 pour permettre un échange de terrain avec Marcel Merminod, propriétaire de la parcelle 21, sur laquelle les sociétés de laiterie d'Essertines-sur-Rolle et de St-Oyens projetaient la construction d'une nouvelle fromagerie avec habitation, sur un secteur d'environ 2'050 m². Le plan de quartier, autorisant la construction de la fromagerie avec l'habitation, mis à l'enquête du 24 novembre au 23 décembre 1992, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 16 avril 1993. En date du 3 juin 1993, la Commune d'Essertines-sur-Rolle a échangé avec Marcel Merminod une surface de 1'741 m² à détacher de la parcelle 22 contre une surface de 2'050 m² sur la parcelle 21, qu'elle a vendue le 16 novembre 1993 à la Société de fromagerie des Rottières au prix de 15 fr./m². Lors de l'enquête publique du nouvel état, Samuel Pichon est intervenu le 11 août 1993 pour demander l'attribution du secteur constitué par les parcelles 21 et 22 à l'exception des 2'050 m² qui étaient réservés à la Société de fromagerie des Rottières.
C. La commission de classification a partiellement donné suite à cette demande en attribuant à Samuel Pichon la parcelle 21 AE amputée des 2'050 m² attribués à la Société de fromagerie des Rottières (parcelle 52.9 NE); elle a en revanche maintenu l'attribution de la parcelle 22 AE à la Commune d'Essertines-sur-Rolle, qui la revendiquait.
D. Samuel Pichon a recouru contre cette décision le 28 avril 1994, recours qu'il a validé par le dépôt d'un mémoire motivé le 10 mai 1994. Il admet que la parcelle 21 AE soit amputée du terrain attribué à la Société de fromagerie des Rottières. En revanche, il estime qu'aucune raison ne justifierait l'abandon de la pointe sud-est au profit de la Commune d'Essertines-sur-Rolle. La parcelle 22 AE proche de ses bâtiments d'exploitation, lui serait nécessaire pour faire pâturer son bétail durant les périodes qui précèdent et qui suivent l'estivage en montagne. Son exploitation étant fortement axée sur la production laitière (troupeau d'environ 40 vaches), les terrains agricoles à proximité des étables joueraient un rôle primordial dans l'organisation du domaine. A son avis, il serait déraisonnable de partager la surface constituée par les parcelles 21 et 22 AE pour attribuer la parcelle 22 AE à la collectivité publique. Il relève aussi que la commune n'aurait pas de projet précis à cet endroit et qu'elle serait très largement pourvue en terrains, notamment dans la périphérie du village. En outre, si le Tribunal administratif admettrait le recours, il serait facile de rétablir une compensation conforme au but du remaniement parcellaire, sans remettre en chantier l'ensemble du nouvel état de propriété, par un échange des parcelles contiguës que la commune et lui-même possèdent au lieu-dit "Au Bioley".
La commission de classification ainsi que la municipalité se sont déterminées sur le recours en concluant à son rejet. Le recourant a encore déposé un mémoire complémentaire.
E. Le tribunal a tenu une audience à Essertines-sur-Rolle le 2 juin 1995 en présence des parties et des représentants de la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle. Lors de la visite des lieux, il a été constaté que les parcelles 21 et 22 formaient une entité géographique, exploitée d'un seul tenant, délimitée au sud par la route cantonale reliant le village d'Essertines-sur-Rolle à St-Oyens, à l'est par un chemin communal et au nord par le cordon boisé longeant le ruisseau des Rottières, malgré l'enclave de 2'050 m² sur laquelle la fromagerie des Rottières a été construite avec l'habitation attenante. Il a été constaté en outre que ce secteur, bien que de l'autre côté de la route cantonale, se situait à proximité directe des bâtiments d'exploitation du recourant (parcelle 52.1 NE). Lors de la visite des lieux, les représentants de la municipalité ont précisé qu'ils n'avaient aucun projet précis pour ce secteur; ils souhaitaient toutefois garder ce terrain notamment en raison du prix élevé consenti pour son achat et de sa proximité avec le village.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les forme et délais requis par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989, le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La jurisprudence fédérale a dégagé de la garantie de la propriété le principe de la compensation réelle - ou de l'équivalence - qui régit la confection du nouvel état de propriété dans le remaniement parcellaire. Selon ce principe, les propriétaires intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la nouvelle répartition des terrains équivalents, en quantité et en qualité, à ce qu'ils ont cédé, pour autant, naturellement, que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent (ATF 101 Ia 227 consid. 3a; 99 Ia 495 consid. 3; 95 I 372 consid. 4 et les arrêts cités). S'agissant d'un remaniement agricole qui touche aux bases mêmes de l'existence d'une exploitation, l'autorité doit tenir compte non seulement de l'emplacement des terres, de leur nature et de leur qualité, mais aussi de l'organisation de l'entreprise et des ses particularités (ATF 95 I 524 consid. 4). Les autorités chargées de la confection du nouvel état doivent rechercher toutes les solutions objectivement concevables pour résoudre les difficultés techniques susceptibles de compromettre la mise en oeuvre du principe de la compensation réelle. Ce n'est que lorsqu'elle se heurte à des difficultés insurmontables dans un cas particulier qu'il y a lieu de résoudre le problème par le versement d'une indemnité en argent, qui doit être calculée non pas à la valeur d'échange adoptée pour la réalisation de l'ouvrage, mais à la valeur vénale car on se trouve en présence d'une restriction à la propriété équivalent à une expropriation (ATF 116 Ia 109 consid. 2; 105 Ia 327 consid. 2 d et les arrêts cités).
b) L'art. 55 al. 1 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF) reprend pour l'essentiel les exigences constitutionnelles précitées selon la formulation suivante :
"a) Chaque propriétaire peut recevoir, autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et de même valeur. Si un propriétaire ne reçoit pas l'équivalent du terrain cédé, la différence en plus ou en moins est compensée par une soulte en argent.
b) Les terres doivent être regroupées d'une manière intensive.
c) Les nouveaux biens-fonds doivent, autant que possible, être de forme régulière et avoir accès à un chemin au moins.
d) Si, exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une compensation en terrain ou alloue à celui-ci une indemnité équitable en argent."
La commission de classification doit ainsi veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, dans la mesure du possible, des bénéfices et des risques de l'opération de remaniement : c'est là une exigence qui découle du principe constitutionnel de l'égalité de traitement. Ce principe, qui n'a en général qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire (ATF 116 Ia 195 consid. 3 b), a un poids plus important dans le domaine des améliorations foncières, où les investissements des collectivités publiques créent des plus-values substantielles (ATF 105 Ia 326 consid. 2 c; 95 I 524 consid. 4). Le droit à l'égalité est cependant relativisé en tant que, selon le cours ordinaire des choses, il est rarement possible d'assurer à chacun des propriétaires englobés dans le périmètre une participation proportionnellement identique à l'enrichissement collectif. S'il apparaît que la situation faite à un propriétaire dans le nouvel état n'est pas totalement insoutenable, mais qu'elle est pourtant clairement insatisfaisante, parce que les autorités cantonales ont omis des éléments essentiels lors de la confection du nouvel état (par exemple les particularités de l'exploitation) ou parce qu'elles ont négligé d'utiliser tous les moyens techniques à disposition pour améliorer cette situation, la décision doit alors être annulée (ATF 119 Ia 26 consid. 1 c).
c) En l'espèce, si la parcelle 22 AE se trouve à proximité des bâtiments d'exploitation du recourant, elle en est séparée par la route cantonale reliant le village d'Essertines-sur-Rolle à Saint-Oyens, ce qui représente un inconvénient pour l'utilisation de ce bien-fonds comme pâturage; mais on ne peut nier le fait que l'attribution de ce terrain au recourant permet un regroupement intensif et de forme régulière. En outre, la commune n'invoque aucun élément déterminant justifiant le maintien de l'attribution contestée. En effet, ce bien-fonds est isolé des autres terrains communaux qui sont suffisants pour répondre à tous les besoins actuels et prévisibles de la collectivité. La commune détient en effet la parcelle 17.3 NE en zone de village, qui regroupe notamment l'infrastructure scolaire; elle est également propriétaire de la parcelle 17.8 NE au sud du village, classée en zone intermédiaire, réservée à une extension future de la zone à bâtir. La commune est en outre propriétaire de nombreux autres terrains en zone agricole, notamment les parcelles 17.18, 17.21, 17.24, 17.25, 17.27, 17.29, 17.30, 17.32 et 17.33 NE. Le tribunal relève qu'un regroupement avec la parcelle 17.21 serait plus judicieux en raison notamment de la configuration plate du terrain, de la proximité de ce secteur avec les bâtiments scolaires et de la possibilité d'aménager ces surfaces en terrains de sport dans la mesure où les autorités cantonales accepteraient une telle modification de la zone agricole. En définitive, l'attribution de la parcelle 22 AE à la commune ne permet pas une nouvelle répartition des terres conforme à l'art. 55 LAF puisqu'elle a pour effet de maintenir une division parcellaire sans juste motif sur une surface agricole qui peut et qui est exploitée d'un seul tenant. En revanche l'attribution de ce bien-fonds au recourant répond au critère de l'art. 55 al. 1 let. b et c LAF en ce sens qu'il permet un regroupement intensif des terres et la création d'un nouveau bien-fonds de forme régulière. Il se justifie donc d'attribuer la parcelle 22 AE au recourant.
3. Il résulte du considérant qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à la commission de classification pour la modification du nouvel état dans le sens du considérant qui précède. Il appartiendra à la commission de classification de procéder à une nouvelle répartition du terrain communal (parcelle 22 AE) conforme aux critères d'attribution du nouvel état. S'agissant de la répartition des frais et dépens, la section du tribunal estime que les circonstances commandent d'appliquer l'alinéa 2 de l'art. 55 LJPA et, ainsi, de renoncer à la perception d'un émolument et de compenser les dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle du 20 avril 1994 rejetant la réclamation du recourant est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais.
IV. Les dépens sont compensés.
fo/Lausanne, le 28 septembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint