CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 février 1996
sur les recours formés par Benjamin PORTA, représenté par l'avocat Raymond Didisheim, case postale 3640, 1002 Lausanne,
contre
1. la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 19, à Lutry, du 9 mars 1978 concernant les attributions de l'intéressé au nouvel état, et
contre
2. la décision du conservateur du registre foncier du district de Lavaux, du 21 octobre 1985, ordonnant l'inscription du nouvel état au registre foncier.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Samuel Pichon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR no 19, à Lutry, a soumis à l'enquête publique, du 20 juin au 19 juillet 1977, l'estimation des terres et des valeurs passagères, ainsi que la répartition des nouvelles parcelles et des servitudes. Benjamin Porta était alors propriétaire à l'ancien état des parcelles 14 et 834; en particulier, la parcelle 14 comportait une surface de 5'376 m², dont environ 4'900 m² étaient colloqués en zone constructible (faible densité). A la suite de son intervention lors de l'enquête, la commission de classification a légèrement modifié les attributions de Benjamin Porta dans le secteur de la Belle Ferme, où se trouvent les parcelles 440 et 444 nouvel état. Quoi qu'il en soit, la commission de classification a attribué à Benjamin Porta, dans sa décision sur réclamation du 9 mars 1978, les parcelles NE 444 et 538. C'est contre cette décision que Benjamin Porta s'est pourvu auprès de la Commission centrale des améliorations foncières (ci-après: CCAF), par un recours du 20 mars 1978; il constatait surtout que la parcelle NE 444, d'une surface de 6'476 m², qui lui était attribuée en lieu et place de la parcelle AE 14, se trouvait en zone inconstructible.
B. Dans son prononcé du 20 juin 1980, la CCAF a rejeté le recours pour des motifs essentiellement procéduraux; elle relève notamment dans son arrêt que le recours de Benjamin Porta ne tendait pas réellement à remettre en cause le nouvel état, ce qui en principe eût été justifié, mais plutôt à obtenir de l'Etat de Vaud, Bureau de construction des autoroutes (ci-après: BAR), l'engagement de tout mettre en oeuvre pour faire passer la parcelle NE 444 en zone constructible. Sur recours de droit public, le Tribunal fédéral a annulé ce prononcé par un arrêt du 4 mars 1981. On citera ci-après le considérant 2 dudit arrêt:
"2.- Il est vrai qu'en matière de remaniements parcellaires en vue de la construction des autoroutes, l'art. 23 de l'ordonnance fédérale du 24 mars 1964 sur les routes nationales (ORN; RS 725.11) prévoit que "si la procédure de remembrement ne permet manifestement pas de contenter le propriétaire foncier qui réclame à juste titre le remplacement d'un bien-fonds déterminé, la procédure d'expropriation doit être ouverte à la demande du propriétaire ou d'office".
Pour le cas où cette disposition pourrait s'appliquer en l'espèce, il faut relever que l'ouverture d'une telle procédure présuppose que la procédure de remaniement parcellaire n'a pas permis de trouver une solution satisfaisante. Or on ne peut pas dire que tel est le cas en l'espèce: si la Commission centrale a rejeté le recours, ce n'est pas qu'elle jugeait impossible de donner satisfaction au recourant dans le cadre du remaniement parcellaire, mais parce que le recourant n'avait pas pris les conclusions adéquates dans son recours. Elle reconnaît au contraire qu'elle "aurait pu entrer en matière si le recourant avait conclu à la modification du nouvel état et à l'attribution d'une autre parcelle dans l'hypothèse où le Bureau de construction des autoroutes ne prenait pas l'engagement demandé". D'autre part, il n'est pas exclu que le recourant préfère garder la parcelle 444 (même sans la garantie de la possibilité d'y bâtir à l'avenir) et recevoir une soulte en compensation de la différence de valeur entre son ancienne et sa nouvelle parcelle.
C'est pourquoi l'ouverture de la procédure de l'art. 23 ORN ne pourrait de toute façon pas être requise avant que les questions ci-dessus soient tranchées dans le cadre de la procédure du remaniement parcellaire."
D. Par la suite, les parties, Benjamin Porta en particulier, ont entrepris de nombreuses démarches en vue d'obtenir que l'ensemble de la parcelle NE 444, devenue par la suite la parcelle no 4228 du cadastre de Lutry, soit colloquée dans son intégralité en zone constructible. On note par exemple au dossier la présence d'une opposition en date du 20 décembre 1982 de Benjamin Porta déposée lors de l'enquête publique relative au nouveau plan des zones de la Commune de Lutry. Dans le cadre de la procédure d'adoption du plan des zones, cette démarche a échoué, le secteur de la Belle Ferme étant en effet colloqué en zone intermédiaire dans ledit plan, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987. Ultérieurement, ce même secteur a fait l'objet d'une procédure de plan de quartier, laquelle a abouti à l'adoption du plan partiel d'affectation "Le Miroir" par le Conseil communal de Lutry, en date du 6 avril 1992; le Conseil d'Etat du canton de Vaud a délivré quant à lui son approbation le 9 juillet 1993. Dans ce cadre, la parcelle 4228 du cadastre de Lutry a été attribuée à raison de 2'500 m² environ en secteur d'habitations individuelles, le solde de la parcelle, qui compte au total 6'476 m², étant attribué au secteur agricole de ce plan. On notera, dans le souci d'être complet, que Benjamin Porta avait déposé une requête au Conseil d'Etat aussi bien à l'encontre du plan des zones que, par la suite, à l'encontre du plan partiel d'affectation "Le Miroir"; ses requêtes ont été rejetées par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993.
E. Par lettre du 18 avril 1984, le vice-président de la CCAF s'adressait à la commission de classification, ainsi qu'au conseil du recourant; il précisait notamment à ce dernier ce qui suit:
"... nous interpellons par le même courrier la commission de classification en lui demandant de reprendre l'examen du cas et de vous convoquer à cet effet. Si, comme il y a tout lieu de le craindre, la commission de classification n'est plus en mesure de proposer à votre client une parcelle d'échange, elle devra alors, conformément à la loi, ainsi qu'à l'arrêt du Tribunal fédéral, fixer le montant de l'indemnité à laquelle votre client a droit en raison de la différence de valeur entre l'ancien et le nouvel état."
Cependant, compte tenu de la procédure relative à l'adoption du plan des zones qui se déroulait durant cette période, Benjamin Porta et la commission de classification sont convenus d'attendre le résultat de celle-ci avant de reprendre le problème découlant de l'arrêt du Tribunal fédéral. Cependant, dans sa lettre du 26 septembre 1984, la commission de classification s'engageait à rechercher une solution soit sous forme d'un échange avec la parcelle voisine qui est propriété du BAR, soit sous forme d'une indemnité, pour compenser la différence des surfaces constructibles entre l'ancien et le nouvel état. Selon ce courrier, M. Porta s'engageait à ne pas faire opposition au transfert de propriété, qui a été fixé au 1er octobre 1984.
F. Néanmoins, lors de l'enquête relative à l'inscription du nouvel état du remaniement parcellaire autoroute AR no 19, Benjamin Porta a déclaré faire opposition à l'inscription de celui-ci en ce qui concerne la parcelle no 4228; le conservateur du registre foncier, ayant écarté cette opposition par décision du 21 octobre 1985, Benjamin Porta a recouru contre celle-ci par acte du 31 octobre 1985 adressé à la CCAF.
G. Les parties, notamment Benjamin Porta ont préféré attendre l'issue des procédures parallèlement en cours relatives à l'affectation du secteur de la Belle Ferme, à la Croix-sur-Lutry, plutôt que d'activer la présente procédure.
Le Tribunal administratif a été informé, par lettre du conseil du recourant du 23 décembre 1993, de l'échec de ses tentatives portant sur l'affectation de sa parcelle en zone à bâtir; l'instruction a dès lors été reprise, ce qui a conduit la commission de classification, le 25 février 1994, le recourant, le 24 octobre 1995, et enfin le Service des routes et des autoroutes, le 9 novembre 1995 à compléter leurs moyens, respectivement à déposer leurs déterminations. Dans l'intervalle et à la demande du Service des routes et des autoroutes une procédure d'expropriation a été ouverte devant la Commission fédérale d'estimation du 2ème arrondissement, en application de l'art. 23 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 24 mars 1964 sur les routes nationales (RS 725.111; ci-après: ORN). Il ressort néanmoins du procès-verbal de la séance du 31 octobre 1994 de cette commission que les parties à la procédure d'expropriation, soit l'Etat de Vaud, Service des routes et des autoroutes, et Benjamin Porta sont convenus de suspendre celle-ci pour entamer des pourparlers transactionnels, puis, en cas d'échec de ceux-ci, pour permettre au Tribunal administratif de statuer sur le litige relatif au remaniement, actuellement pendant devant lui.
H. On précisera encore que le recourant, dans son mémoire du 24 octobre 1995, conclut à ce que la décision lui attribuant, à titre de compensation partielle, la parcelle no 4228 (anciennement NE 444) du cadastre de Lutry est annulée; en conséquence, ordre est donné au conservateur du registre foncier du district de Lavaux de radier l'inscription du recourant comme propriétaire de ladite parcelle. Au contraire, le Service des routes et des autoroutes, qui a déclaré se substituer au Syndicat AR 19 a conclu à la confirmation du recourant dans sa qualité de propriétaire de la parcelle 4228, l'intéressé n'étant renvoyé à agir devant la Commission fédérale d'estimation que pour ce qui a trait à ses prétentions en indemnités. Quant à la commission de classification, elle s'est notamment référée à son courrier précité du 26 septembre 1984; elle a ajouté que le Syndicat AR 19 était proche de sa dissolution, de sorte qu'elle n'était plus en mesure de lui imposer une soulte quelconque.
Considérant en droit:
1. a) Le nouvel état, en tant qu'il concerne Benjamin Porta, notamment dans l'attribution qui lui a été faite de la parcelle 4228 du cadastre de Lutry, n'est pas entré en force. En effet, l'arrêt de la CCAF du 20 juin 1980, qui rejetait le recours de Benjamin Porta contre ce nouvel état, a été annulé. Autrement dit, le recours de l'intéressé du 20 mars 1978 est toujours pendant. C'est donc à tort, à tout le moins pour ce qui a trait à la parcelle 4228, objet du présent litige, que le conservateur du registre foncier du district de Lavaux a inscrit Benjamin Porta audit registre comme propriétaire de ce bien-fonds. En revanche, l'inscription du nouvel état au registre foncier ne paraît pour le surplus pas critiquable.
b) Sans doute, un arrangement aurait pu venir à chef entre les parties et l'arrêt du Tribunal fédéral le laissait d'ailleurs entendre. Tel n'a cependant pas été le cas, l'échec résultant au premier chef du fait que la parcelle 4228 n'a finalement pas pu être colloquée intégralement ou en majeure partie en zone constructible.
Le Service des routes et des autoroutes fait valoir que Benjamin Porta serait forclos pour s'opposer à l'attribution qui lui a été faite de la parcelle 4228; ce moyen est manifestement erroné, Benjamin Porta s'étant simplement borné à tenter toutes les démarches utiles de nature à conduire à un arrangement, mais finalement sans succès. Au demeurant, dans la mesure où son recours du 31 octobre 1985 n'a jamais été assorti de l'effet suspensif et qu'il était donc inscrit - ne serait-ce que provisoirement - à titre de propriétaire de cette parcelle, Benjamin Porta était bien légitimé à en défendre le statut. Le recourant n'a par ailleurs jamais retiré sa contestation quant à l'attribution de cette parcelle, même s'il n'a pas véritablement relancé la CCAF, puis le Tribunal administratif, pour un avancement rapide de la procédure. Autrement dit, on ne saurait conclure en l'espèce à l'existence d'un retrait du recours par acte concluant, ce qui ne devrait d'ailleurs être admissible que dans des circonstances très exceptionnelles.
2. La seule question qui paraît diviser aujourd'hui les parties a trait à l'attribution de la parcelle 4228 au recourant Benjamin Porta; alors que ce dernier la refuse, le Service des routes et des autoroutes voudrait au contraire qu'on la lui impose.
a) Sous réserve de l'art. 97 LAF, qui n'est pas en cause ici, il convient d'appliquer le régime de l'art. 55 let. a LAF, lequel prévoit le principe dit de la compensation réelle; dans ce cadre, le propriétaire concerné a droit en principe à l'attribution de terres de même nature et de même valeur (ATF 95 I 366, c.4; ATF 95 I 522, c. 4), ainsi que de même surface (ATF 96 I 39, spéc. p. 42, JT 1971 I 311; voir toutefois dans un sens plus nuancé, ATF 100 Ia 223, JT 1976 I 16 et Etude DFJP/OFAT ad LAT, n° 8 lit d ad art. 20, p. 254), le tout sous réserve d'une déduction pour les installations communes (ATF 95 I 372 précité, spéc. p. 372 in fine) et pour autant que ces principes puissent être concrétisés compte tenu des impératifs techniques de l'entreprise d'améliorations foncières (ATF 96 I 39, spéc. c. 2, p. 41).
Dans sa jurisprudence relative à l'art. 55 al. 1 lit. a LAF, la Commission centrale a admis en règle générale une diminution de surface lorsque celle-ci n'excédait pas 5% de la prétention en surface après déduction des emprises. Elle a expressément indiqué que les normes admissibles permettaient, sauf circonstances exceptionnelles, une diminution de l'ordre de 5 à 8% après déduction des emprises nécessaires aux ouvrages collectifs (RDAF 1980, p. 430 et les réf. citées). Un autre arrêt a précisé à cet égard qu'une diminution supérieure à 5% n'est tolérable que si la perte en chiffres absolus n'excède pas quelques dizaines de mètres carrés (CCAF Porchet, du 25.5.1989; prononcé J. P. c/Syndicat AF de Provence du 23 mai 1990, consid. 1a).
On peut se demander si cette solution relativement rigide ne doit pas être assouplie, notamment au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut. Cependant, on ne saurait admettre, en zone à bâtir, l'application d'un raisonnement similaire, consistant à prohiber des attributions, dans une telle zone, comportant des variations de plus de 5% - notamment en surface - entre l'ancien et le nouvel état; des différences de cet ordre ou supérieures peuvent en effet apparaître parfaitement admissibles eu égard aux possibilités de bâtir (compte tenu des coefficients notamment) des biens-fonds du propriétaire concerné à l'ancien, respectivement au nouvel état.
b) Quoi qu'il en soit, dans le cas d'espèce, toutes les parties sont d'accord pour admettre que le principe de la compensation réelle n'est pas respecté par l'attribution de la parcelle 4228, en remplacement de la parcelle AE 14. Tel était apparemment l'avis du Tribunal fédéral; telle est aujourd'hui aussi la position tant du Service des routes et des autoroutes que de la commission de classification, ce d'autant que le syndicat ne serait plus à même de financer une quelconque soulte. Cette constatation ne peut qu'être confirmée, indépendamment de l'application ou non de la jurisprudence rigoureuse de la CCAF, citée plus haut, la surface en zone à bâtir à l'ancien état étant de quelque 4'900 m², celle-ci passant à 2'500 m² environ après l'entrée en force du PPA "Le Miroir". Dès lors, l'art. 55 let. a LAF ne permet pas d'imposer à Benjamin Porta l'attribution de la parcelle 4228, même en renvoyant celui-ci à agir devant la Commission fédérale d'estimation pour l'obtention d'une indemnité.
c) Sans doute, une telle solution eût été possible, si Benjamin Porta y avait consenti (dans ce sens, v. ATF précité du 4 mars 1981; vu cet arrêt, on ne comprend d'ailleurs pas pourquoi le service intimé conteste au recourant la faculté de se prévaloir du fait qu'il n'a pas délivré son consentement à l'attribution de la parcelle litigieuse). Comme tel n'est pas le cas et que, par ailleurs, il n'est pas contesté que la procédure de remembrement n'a manifestement pas permis de contenter le propriétaire foncier qui réclame à juste titre le remplacement d'un bien-fonds déterminé, la procédure d'expropriation, d'ores et déjà ouverte, doit nécessairement être conduite à son terme (art. 23 ORN dans son ancienne teneur, correspondant aujourd'hui en substance à l'art. 22 de la nouvelle ordonnance du 18 décembre 1995 sur le même objet, en vigueur dès le 1er janvier 1996, ROLF 1996, 250; sur les relations entre la procédure de remembrement et celle d'expropriation, v. ATF 119 Ib 353, consid. 2; ATF 110 Ib 46, consid. 1 et réf. citées). Or, dans le cadre de celle-ci, la Commission fédérale d'estimation pourra être saisie, le cas échéant, de la question d'une réparation en nature du préjudice subi par Benjamin Porta (v. à ce sujet art. 18 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation; son al. 2 prévoit notamment que la réparation en nature n'est admissible, sans le consentement de l'exproprié, que si les intérêts de celui-ci sont suffisamment sauvegardés). Autrement dit, dans la mesure où l'on constate de toute façon que la procédure de remembrement a échoué pour ce qui concerne Benjamin Porta, il apparaît plus opportun qu'une seule autorité, en l'occurrence la Commission fédérale d'estimation, examine l'ensemble des prétentions de celui-ci, au regard des art. 16 ss de la loi fédérale d'expropriation, y compris une éventuelle réparation en nature.
3. Il convient dès lors de faire droit aux conclusions du recourant Benjamin Porta, s'agissant du recours du 20 mars 1978; à défaut d'une autre solution, la décision attaquée relative à l'attribution à Benjamin Porta de la parcelle 4228 (anciennement NE 444) doit être réformée en ce sens que la parcelle précitée doit être attribuée à l'Etat de Vaud, pour le compte du Service des routes et des autoroutes.
Quant au recours du 31 octobre 1985, il relevait clairement de la compétence du Département des finances, conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier. En l'état, il apparaît superflu de procéder au renvoi de cette dernière cause au département précité; la réforme de la décision de la commission de classification relative à l'attribution au recourant de la parcelle no 4228 doit en effet conduire le conservateur à revoir à son tour sa décision relative à l'inscription au registre foncier de Benjamin Porta comme propriétaire de cette parcelle.
Vu l'issue des pourvois, le présent arrêt sera rendu sans frais. Pour le surplus, le recourant, qui a consulté avocat, a droit à l'allocation de dépens, à la charge de l'Etat de Vaud (Service des routes et des autoroutes), lesquels seront arrêtés à 1'500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours du 20 mars 1978 est admis, celui du 31 octobre 1985 étant déclaré irrecevable.
II. La décision de la commission de classification du 9 mars 1978, en tant qu'elle a trait à l'attribution à Benjamin Porta de la parcelle 4228 (anciennement NE 444) du cadastre de Lutry, est réformée en ce sens que dite parcelle est attribuée à l'Etat de Vaud, pour le compte du Service des routes et des autoroutes.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. Le Département TPAT (compte du Service des routes et des autoroutes) versera au recourant Benjamin Porta un montant de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 7 février 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint