TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 août 2026
Composition
M. Alain Thévenaz, président; MM. Bertrand Dutoit et Emmanuel Vodoz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Christophe PIGUET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon, à Nyon, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 14 juillet 2025 (Quai de Rive - Mise en conformité d'un container ajouté à la buvette existante et de l'extension de la terrasse installée suite aux normes COVID-19) - CAMAC 221074
Vu les faits suivants:
A. La société A.________ est propriétaire de la parcelle no 1608 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Nyon, d'une surface de 1'657 m2, sur laquelle elle exploite un chantier naval. Elle est administrée par B.________. Ce bien-fonds se trouve à environ 15 m de la parcelle no 23, propriété de la commune de Nyon, d'une surface de 1'657 m2, qui supporte une partie de l'espace de rencontre de "La Grande Jetée" situé en bordure du lac Léman. Cet espace comprend notamment une place de jeux et des installations sportives.
Les parcelles nos 23 et 1608 sont comprises dans le périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "A Rive", adopté par le Conseil communal dans sa séance du 26 mars 1973 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 1er août 1973. Selon l'art. 1 de son règlement (RPEP), le but de ce PEP est de créer une zone de constructions d'utilité publique et une zone destinée à un chantier naval. La zone d'utilité publique est composée de trois secteurs: le secteur A destiné au complexe d'épuration des eaux usées (art. 2 RPEP), le secteur B destiné au complexe de la pisciculture (art. 3 RPEP) et le secteur C destiné à une place de stationnement publique, ainsi qu'à des toilettes publiques (art. 4 RPEP). Sur la parcelle no 1608, le PEP délimite un autre périmètre constructible, le secteur D, dont l'affectation est définie à l'art. 5 RPEP ("[l]e secteur "D" est réservé à une entreprise artisanale compatible avec le voisinage d'habitations ou qui ne compromette pas le caractère des lieux").
La majeure partie de la parcelle no 23, soit 1'505 m2, est colloquée en zone de constructions d'utilité publique (secteur A, destiné au complexe d'épuration des eaux usées); une bande de terrain d'une surface de 149 m2 est, quant à elle, classée en zone de verdure, cette dernière entourant les différents périmètres.
B. Depuis plusieurs années, l'exploitation de la parcelle no 23 est à l'origine d'un contentieux administratif entre B.________ et la commune de Nyon, en particulier en lien avec l'organisation de manifestations avec diffusion de musique. En 2014, B.________ s'est opposé à un projet de création d'une buvette saisonnière sur la parcelle no 23, invoquant les nuisances que son exploitation était susceptible d'engendrer. Par décision du 19 janvier 2015, la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) a levé cette opposition et délivré le permis de construire (CAMAC no 148045). S'agissant de l'exploitation de la buvette et des nuisances sonores, elle relevait que les autorités cantonales avaient limité les horaires d'exploitation de 6 heures à 22 heures et qu'aucune diffusion de musique n'y était autorisée.
Par la suite, B.________, puis sa société A.________, se sont à plusieurs reprises plaints de nuisances sonores liées à l'exploitation de la buvette et à la diffusion de musique, qu'ils estimaient contraires aux conditions du permis de construire.
C. En 2019, A.________ s'est opposée à un projet tendant à prolonger les horaires d'ouverture de la buvette, la fermeture étant prévue à minuit au lieu de 22 heures. Elle faisait valoir que cette modification entraînerait des nuisances sonores excessives ainsi que d'importants désagréments. Par décision du 11 janvier 2021, la municipalité a levé cette opposition et délivré le permis de construire (CAMAC no 188165). Elle rappelait notamment les conditions fixées par la Direction générale de l'environnement (DGE) en matière de protection contre le bruit, parmi lesquelles figurait l'interdiction suivante: "Aucune diffusion de musique n'est autorisée dans cet établissement".
D. Du 4 mai au 2 juin 2024, la commune de Nyon a soumis à l'enquête publique un projet portant sur la mise en conformité d'un container ajouté à la buvette existante sur la parcelle no 23 ainsi que sur l'extension de la terrasse, installée à la suite des mesures prises durant la pandémie de coronavirus (CAMAC no 221074). Il ressort du plan de situation que le container projeté est implanté dans la zone de constructions d'utilité publique, plus précisément dans le secteur A du PEP "A Rive". Il s'insère entre les deux autres containers déjà présents sur la parcelle. Sa partie nord empiète toutefois sur la zone de verdure. La terrasse projetée prend également place dans la zone de constructions d'utilité publique, dans le secteur A du PEP.
E. Durant le délai d'enquête, le 31 mai 2024, A.________ a formé opposition au projet. Elle soutenait, en premier lieu, que celui-ci prenait place hors de la zone à bâtir et qu'il ne pouvait bénéficier d'aucune autorisation dérogatoire prévue par le droit fédéral ou cantonal. En second lieu, elle reprochait à la municipalité de ne pas faire respecter les conditions des précédents permis de construire, qui interdisaient toute diffusion de musique dans la buvette. Selon elle, cette interdiction était régulièrement méconnue, ce qui entraînait d'importantes nuisances sonores auxquelles s'ajoutaient des problèmes de déchets et d'incivilités.
Les services spécialisés de l'administration cantonale ont délivré leurs préavis et autorisations spéciales, réunis dans la synthèse CAMAC no 221074 du 12 février 2025. La DGE a préavisé favorablement le projet, à la condition qu'aucune diffusion de musique ne soit autorisée dans l'établissement ni sur la terrasse.
Par lettre du 14 avril 2025, après réception de la synthèse CAMAC, A.________ a maintenu son opposition. Elle faisait valoir que, malgré l'interdiction figurant dans les permis de construire successifs, la municipalité tolérait la diffusion de musique par l'exploitant de la buvette, voire l'autorisait expressément à de nombreuses reprises. Selon l'opposante, les autorisations délivrées pour la diffusion de musique durant 46 jours en l'espace de six mois ne relevaient plus de dérogations ponctuelles, mais traduisaient une volonté de ne pas faire respecter les conditions du permis de construire.
Par décision du 14 juillet 2025, la municipalité a levé l'opposition et délivré le permis de construire requis. Elle a relevé que l'ensemble des conditions particulières figurant dans la synthèse CAMAC, notamment celles relatives aux horaires d'exploitation et à l'interdiction de diffuser de la musique dans l'établissement et sur la terrasse, avaient été reprises dans le permis de construire. La municipalité considérait que les critiques de l'opposante concernaient non pas le projet litigieux, mais les manifestations organisées sur le site, lesquelles étaient régies par le règlement de police communal, et non par la législation sur l'aménagement du territoire.
F. Agissant le 12 septembre 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision municipale en ce sens que le permis d'agrandir une buvette et d'étendre une terrasse sur la parcelle no 23 est refusé et l'opposition maintenue. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, elle demande la réforme de la décision en ce sens que l'heure de fermeture de la buvette et de la terrasse est ramenée à 22 heures.
Dans sa réponse du 26 novembre 2025, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le 23 janvier 2026, la recourante a déposé des observations complémentaires, en formant plusieurs réquisitions d'instruction (production d'autorisations de manifestation délivrées à l'exploitante, échanges avec l'administration cantonale à ce sujet, etc.).
G. Le 16 mars 2026, la CDAP a procédé à une inspection locale.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal de l'inspection locale.
H. Par ordonnance du 31 mars 2026, le juge instructeur a suspendu la présente cause jusqu'au 30 avril 2026, de manière à poursuivre les pourparlers transactionnels amorcés lors de l'audience du 16 mars 2026. A la requête de la municipalité, la suspension de la cause a été prolongée jusqu'au 15 juin 2026.
Par lettre du 3 juillet 2026, la municipalité a informé le tribunal qu'aucun accord transactionnel n'était intervenu entre les parties. Elle a requis la CDAP de statuer sur le recours et a formulé quelques observations complémentaires.
I. Le 6 juillet 2026, la recourante a confirmé que les pourparlers transactionnels avaient échoué et demandé qu'un ultime délai lui soit imparti pour déposer un mémoire complémentaire. Ce délai a été fixé au 21 août 2026. Le 23 juillet 2026, la recourante a renouvelé et complété ses réquisitions de mesures d'instruction complémentaires.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Ayant formé opposition lors de l'enquête publique et faisant valoir que le projet, en raison notamment des nuisances sonores, est de nature à affecter sa situation, elle doit se voir reconnaître la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante invoque la violation de plusieurs principes du droit administratif général (principe de la bonne foi, interdiction de l'arbitraire, abus de droit), ainsi que des règles en matière de protection contre le bruit. La recourante soulève d'abord la question de la compatibilité du projet avec l'affectation du sol telle que définie par le PEP "A Rive". Elle estime également, en substance, que le projet litigieux s'inscrit dans une pratique de la municipalité visant à contourner l'interdiction de diffuser de la musique attachée aux permis de construire antérieurs. Elle fait valoir que les nombreuses autorisations accordées pour des manifestations avec diffusion musicale démontreraient l'absence d'intention de faire respecter cette interdiction. Selon elle, l'extension projetée de la buvette et de la terrasse ne ferait qu'aggraver une situation déjà irrégulière, le respect effectif des conditions imposées par la DGE étant en pratique impossible compte tenu de l'affluence attendue et de la difficulté d'intervenir lors de manifestations réunissant un nombre important de personnes.
a) Par le permis de construire, l'autorité compétente vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il s'agit d'une autorisation ordinaire à laquelle le requérant a droit s'il satisfait aux conditions légales. C'est ce que la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) exprime à son art. 104 al. 1, en disposant qu'avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (CDAP AC.2023.0311 du 26 juin 2024 consid. 2a et les références). La procédure de permis de construire a ainsi pour objet de déterminer si l'aménagement projeté est conforme aux dispositions applicables du droit public des constructions, notamment en matière de protection contre le bruit.
b) En l'espèce, la synthèse CAMAC prévoit expressément qu'aucune diffusion de musique n'est autorisée dans la buvette litigieuse ni sur la terrasse, condition qui a été intégrée au permis de construire. La recourante ne démontre toutefois pas que l'ouvrage autorisé ne pourrait objectivement pas être exploité dans le respect de cette exigence. Les nombreuses annonces relatives à l'organisation d'événements qu'elle a produites ne permettent pas de parvenir à une autre conclusion. Elles attestent certes de l'organisation de manifestations sur le site, mais ne démontrent pas que l'ouvrage litigieux serait, par nature, incompatible avec le respect de la condition précitée.
La recourante ne saurait ainsi, dans le cadre de la présente procédure, se prévaloir d'un comportement futur hypothétique de l'autorité ou de l'exploitant pour remettre en cause la légalité du permis délivré. La question de savoir si les conditions du permis seront effectivement respectées relève de l'exécution de celui-ci et, le cas échéant, des mesures de police susceptibles d'être prises en cas de non-respect de ses conditions. Les manifestations ponctuelles organisées sur le site et les éventuelles autorisations délivrées dans ce contexte ne sont pas de nature à modifier l'objet de la présente procédure. Elles relèvent du régime applicable aux manifestations et non du droit public des constructions. Elles ne permettent dès lors pas de conclure que l'autorisation de construire litigieuse aurait été délivrée en violation des prescriptions applicables en matière de protection contre le bruit.
3. La recourante soutient que le projet litigieux n'est pas conforme à l'affectation de la zone.
a) Conformément à l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), l'autorisation de construire n'est délivrée que si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone. Tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée (TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2). L'art. 29 al. 2 LATC précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, superposés ou limités dans le temps.
b) En l'occurrence, le projet litigieux prend principalement place dans le secteur A du PEP "A Rive", lequel est, selon l'art. 2 RPEP, destiné au "complexe d'épuration des eaux usées". La partie nord du container projeté est en outre partiellement située en zone de verdure.
Au regard de l'affectation ainsi définie, le projet litigieux ne saurait être considéré comme conforme à la zone. Une buvette saisonnière, de même que les aménagements qui lui sont liés, ne présentent en effet aucun lien fonctionnel avec un complexe d'épuration des eaux usées. Ces installations poursuivent une activité de délassement étrangère à la destination expressément prévue par le règlement du PEP. Le seul fait que la parcelle soit aujourd'hui intégrée à un espace public en bordure du lac et accueille déjà de tels aménagements ne permet pas de retenir que ceux-ci seraient conformes à l'affectation définie par le plan et que leur extension peut être autorisée.
Dans sa réponse, la municipalité soutient que le PEP, adopté en 1973, devrait faire l'objet d'une interprétation dynamique tenant compte de l'évolution du contexte urbain et des usages actuels du site. Cet argument ne saurait être suivi. Si les plans d'affectation doivent être interprétés selon les méthodes usuelles, leur ancienneté ne permet pas de s'écarter d'une affectation formulée de manière claire et précise. Tant qu'il n'a pas été modifié selon la procédure prévue par le droit de l'aménagement du territoire, le PEP demeure contraignant. Il n'appartient pas à la municipalité de corriger, par voie d'interprétation, une éventuelle inadéquation du plan avec la situation actuelle, ce d'autant plus que des problèmes de voisinage perdurent depuis de nombreuses années à cet endroit.
c) La municipalité invoque l'arrêt AC.2022.0010 rendu le 27 janvier 2023 par la CDAP, dans lequel une interprétation évolutive du PEP "A Rive" a été admise. Cette jurisprudence ne permet toutefois pas d'aboutir à une autre conclusion. Dans cette affaire, était concerné le secteur D du PEP, destiné, selon sa légende, à un chantier naval. L'art. 5 RPEP prévoit que ce secteur est "réservé à une entreprise artisanale compatible avec le voisinage d'habitations ou qui ne compromette pas le caractère des lieux". La CDAP a considéré que cette réglementation, demeurée inchangée depuis 1973, devait être interprétée à la lumière de l'évolution du site et des principes actuels de l'aménagement du territoire. Elle a ainsi admis, sur la parcelle no 1608, le changement d'affectation d'une partie des locaux du chantier naval en bureaux destinés à des activités du secteur tertiaire.
La présente situation est différente. Le secteur A du PEP "A Rive" n'est pas défini par une catégorie générale d'activités susceptible d'évoluer avec le temps, mais par une destination spécifique: il est destiné au "complexe d'épuration des eaux usées" (art. 2 RPEP). Une telle affectation ne permet pas d'y inclure des installations poursuivant une finalité étrangère à celle prévue par le plan. Admettre qu'une buvette saisonnière et sa terrasse puissent y être autorisées reviendrait non pas à interpréter la portée de l'affectation existante, mais à modifier matériellement la destination du périmètre concerné. La circonstance que le PEP soit ancien et que les usages du site aient évolué ne saurait justifier une telle modification par le biais d'une autorisation de construire. Si la destination arrêtée en 1973 ne correspond plus à la réalité actuelle du site, il appartient à la commune d'engager une procédure de modification du plan d'affectation.
La condition de l'art. 22 al. 2 let. a LAT n'étant pas réalisée, le grief doit être admis.
d) Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'accéder aux réquisitions d'instruction formées par la recourante.
4. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Cela entraîne l'annulation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la commune de Nyon, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la recourante, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 14 juillet 2025 par la Municipalité de Nyon (dossier no CAMAC 221074) est annulée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la commune de Nyon.
IV. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à verser à la recourante A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de la commune de Nyon.
Lausanne, le 17 août 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.