TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 août 2024
Composition
Mme Annick Borda, présidente; Mme Dominique Von der Mühll et Mme Lorraine Wasem, assesseures; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Lionel ZEITER, avocat, à Prilly,
Autorité intimée
Municipalité de Bussy-sur-Moudon, représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Bussy-sur-Moudon du 6 février 2024 refusant l'autorisation préalable d'implantation sur la parcelle n° 3 (CAMAC n° 229045)
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 3 de la Commune de Bussy-sur-Moudon depuis le 4 septembre 2023. D'une surface de 1'841 m2, cette parcelle supporte un bâtiment d'habitation et rural n° ECA 61 de 344 m2, ainsi qu'un bâtiment n° ECA 113 de 69 m2. Le solde est composé d'un accès et place privée de 379 m2, d'un champ, pré, pâturage de 3 m2 et d'un jardin de 1'046 m2. Colloquée en zone du village selon le plan des zones approuvé le 28 octobre 1981 par le Conseil d'Etat, cette parcelle se situe au nord de la route de Moudon qui traverse Bussy-sur-Moudon, au centre du village. Elle est bordée à l'ouest et à l'est par les parcelles n° 1 et n° 2, respectivement les parcelles n° 4 et 5, également colloquées en zone du village. La partie nord-est de la parcelle n° 3 n'est pas bâtie et donne sur la parcelle n° 258, colloquée en zone agricole.
B. En 2019, la Municipalité de Bussy-sur-Moudon (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée) a soumis pour examen préliminaire la révision de son plan des zones au Service du développement territorial ([SDT], désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]).
Le 26 janvier 2023, la municipalité a soumis à la DGTL pour examen préalable son projet de plan d'affectation communal (ci-après: PACom) et son règlement. Selon ce projet, il est notamment prévu de "déclasser" en zone de verdure la partie nord-est de la parcelle n° 3, celle-ci étant exclue du périmètre du territoire urbanisé.
Le 21 juin 2023, la DGTL s'est déterminée sur le projet de PACom.
C. Le 4 septembre 2023, agissant au nom de A.________, B.________ a informé la municipalité que son mandant souhaitait construire un nouveau bâtiment de quatre logements sur la parcelle n° 3. Avant d'entamer "des démarches coûteuses", elle a sollicité "un avis de faisabilité sur ce projet".
Le 26 septembre 2023, la municipalité a exposé qu'elle ne pouvait "pas accepter une nouvelle construction sur la parcelle n° 3", précisant que cela ne concernait pas "la transformation de l'habitation existante". Invoquant l'art. 47 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), elle a indiqué que le projet compromettait "le futur règlement d'affectation communal en cours". Il était précisé que ce courrier valait "décision" et qu'il pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal.
Le 14 novembre 2023, A.________, toujours par l'intermédiaire de B.________, a remis à la municipalité une demande d'autorisation préalable d'implantation relative à la construction d'une maison de deux appartements et de sept places de stationnement sur la parcelle n° 3. Selon les plans dressés le 10 novembre 2023, le projet prévoyait l'édification d'une nouvelle construction de deux appartements sur la partie nord-est de la parcelle n° 3, donnant sur la parcelle n° 258, colloquée en zone agricole.
Soumis à l'enquête publique du 16 décembre 2023 au 14 janvier 2024, la demande d'autorisation préalable d'implantation a suscité une opposition. Dans l'intervalle, elle a circulé auprès des services cantonaux spécialisés qui ont délivré les autorisations spéciales requises regroupées dans la synthèse de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) n° 229045 du 11 janvier 2024.
Par décision du 6 février 2024, la municipalité a refusé la demande d'autorisation préalable d'implantation de A.________ en se prévalant de l'art. 47 LATC. Elle a relevé que le nouveau PACom était en cours d'élaboration et qu'il projetait d'affecter "le verger de la parcelle n° 3" (ndr: soit la partie nord-est de la parcelle) en zone de verdure et que dès lors, le projet contrevenait à la future règlementation.
D. Par acte du 8 mars 2024, agissant par l'intermédiaire de son avocat, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Il conclut à l'admission de son recours en ce sens que dite décision est annulée et qu'une autorisation préalable d'implantation sur la parcelle n° 3 pour la construction d'un nouveau bâtiment de deux logements et de sept places de stationnement lui est accordée.
Le 8 mai 2024, agissant par l'intermédiaire de son avocate, la municipalité a déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet.
Le 31 mai 2024, le recourant a répliqué.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant conteste la mise en œuvre, par l'autorité intimée, des mesures conservatoires prévues aux art. 46 ss LATC. Il expose en particulier que la municipalité n'a publié aucune information quant à son projet de modification de son plan d'affectation et n'a pas prévu d'instaurer une zone réservée. Par ailleurs, la Commune de Bussy-sur-Moudon ne serait pas mentionnée dans la liste des communes vaudoises dont la zone à bâtir est surdimensionné. Il conteste ainsi le réel besoin de planification. Il en déduit que la municipalité ne pouvait pas invoquer l'art. 47 LATC pour refuser l'autorisation préalable d'implantation.
a) L'autorisation préalable d'implantation est définie à l'art. 119 LATC, dans les termes suivants:
"1 Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.
2 L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.
3 L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable."
L'art. 119 LATC renvoie aux exigences des art. 108 ss LATC (sauf les art. 111 et 112 LATC) concernant la procédure de demande de permis de construire (forme de la demande, enquête publique et décision). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend réaliser les travaux doit adresser une demande à la municipalité, indiquant les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées (art. 108 al. 1 LATC).
b) Les art. 47 et 49 LATC, en vigueur depuis le 1er septembre 2018 - qui reprennent les anciens art. 77 et 79 aLATC - constituent des mesures conservatoires/provisionnelles qui s'inscrivent dans la perspective de la révision d'un plan d'affectation (CDAP AC.2022.0252 du 26 septembre 2023 consid. 3b). Ces mesures conservatoires sont applicables non seulement dans la procédure de permis de construire proprement dit mais également dans celle de l'autorisation préalable d'implantation, ce que le recourant ne remet d'ailleurs pas en question (arrêts CDAP AC.2018.0406 du 25 novembre 2019 consid. 2c; AC.2016.0178 du 30 août 2017 consid. 2, étant précisé que ces arrêts ont été rendus sous l'empire de l'art. 77 aLATC).
Aux termes de l'art. 47 LATC, la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique (al. 1). L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique (al. 2). Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours (al. 3). Quant à l'art. 49 LATC, il dispose que la municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation (al. 1). L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis (al. 2).
Les art. 47 et 49 LATC traitent ainsi de l'effet anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation. Un tel effet permet, respectivement impose à l'autorité compétente de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification envisagée. Dans la réglementation des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC, le législateur a prévu un régime différent pour l'effet anticipé négatif d'un projet de plan, selon que ce projet est dans les premières phases d'élaboration (art. 47 LATC) ou, au contraire, qu'il a déjà été mis à l'enquête publique (art. 49 LATC). Dans la seconde hypothèse, la municipalité doit refuser le permis de construire, quand le projet va à l'encontre du plan envisagé (cf. art. 49 al. 1 LATC), tandis que dans la première hypothèse, la municipalité conserve une grande latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (CDAP AC.2022.0252 du 26 septembre 2023 consid. 3b). Un refus fondé sur l'art. 47 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 47 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification. En l'occurrence, l'art. 47 LATC peut entrer en considération en relation avec l'élaboration du nouveau PACom, pas encore mis à l'enquête publique à la date de la décision attaquée.
Selon la jurisprudence constante de la CDAP, compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 47 LATC (qui correspondent à ceux de l'ancien art. 77 aLATC, en vigueur jusqu'au 31 août 2018), la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (CDAP AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b; AC.2016.0344 du 19 février 2018). L'art. 47 LATC lui confère en effet une simple faculté. La municipalité n'est cependant pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (CDAP AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c et les références citées).
c) En l'occurrence, la municipalité a refusé l'autorisation préalable d'implantation en application de l'art. 47 LATC, en raison du processus de révision de la planification d'affectation communale. La mise en œuvre de cette mesure conservatoire, dans le cas d'espèce, compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont bénéficie l'autorité communale en la matière, n'est pas critiquable. En effet, l'exigence selon laquelle l'intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation est remplie, dès lors que le nouveau plan d'affectation a fait l'objet des examens préliminaire et préalable prévus aux art. 36 s. LATC. Il n’y a pas besoin que le projet de révision ait été mis à l’enquête publique comme le suggère le recourant (CDAP AC.2022.0252 du 26 septembre 2023 consid. 3e) ou que les administrés aient reçu des informations spécifiques de la part de la municipalité sur le lancement d'une procédure de modification du plan d'affectation pour que la municipalité puisse appliquer l'art. 47 LATC. Sur ce dernier point, on rappelle que l'art. 48 LATC vise justement à dédommager le requérant qui aurait engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la réglementation existante.
Par ailleurs, il y a lieu d'admettre que cette révision répond à un réel besoin de planification. Tout d'abord, le plan de zones de la commune date de 1981. Il a donc largement dépassé l'horizon temporel de 15 ans donnant lieu à une révision de la planification (voir art. 15 al. 1 LAT). De plus, selon les calculs effectués par la municipalité, la Commune de Bussy-sur-Moudon présente un état de surdimensionnement qui justifie un réexamen des possibilités de construire de la commune et une réduction de la zone à bâtir (bilan des réserves excédentaire de 77 habitants). Le recourant remet cet aspect en cause de façon purement appellatoire. Il n'est pas déterminant que la commune ne soit pas mentionnée dans la liste des communes vaudoises dont la zone à bâtir est surdimensionnée. Dans la mesure où le bilan effectif des réserves, effectué sur la base des principes posés par le Plan directeur cantonal (mesure A11), arrive à la conclusion que les zones à bâtir de la commune couvrent des besoins allant au-delà de la limite des 15 ans, la municipalité était tenue d'engager un processus de réduction de la zone constructible communale dans le cadre de la révision complète de son plan d'affectation.
Enfin, s'agissant plus spécifiquement de la parcelle litigieuse, l'autorité intimée a rendu plausible la réflexion qu'elle entendait mener au sujet de son affectation dans le cadre de l'élaboration du futur PACom. Il est ainsi question d'attribuer une partie de ce terrain (celle qui est libre de constructions au nord-est de la parcelle) à la zone de verdure, ce qui entraînerait une suppression partielle ou complète des possibilités de bâtir. La parcelle se situe en bordure du territoire construit de sorte qu'exclure une partie de celle-ci du territoire urbanisé ne paraît a priori pas incongru. Si elle tolérait le projet du recourant, qui vise à créer deux logements supplémentaires sur le territoire communal, cela pourrait remettre en question le projet de planification et les réflexions qui ont été menées jusqu'ici pour réduire la zone à bâtir, ce d'autant plus si l'on tient compte de la petite taille de la commune (251 habitants au 31 décembre 2023). Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir considéré que le projet litigieux était contraire à la planification envisagée et compromettait la révision du PACom en cours. Ces éléments suffisent à admettre que la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en faisant application de l'art. 47 LATC.
Mal fondé, le grief que le recourant tire de l'art. 47 LATC doit donc être rejeté.
3. Le recourant invoque également une violation de la garantie de la propriété et fait valoir que la décision entreprise viole le principe de proportionnalité. Selon lui, en l'absence d'urgence, l'intérêt public à empêcher son projet doit être relativisé. A l'inverse, il disposerait d'un intérêt privé important, ce d'autant plus qu'il n'a pas été informé lors de l'acquisition de la parcelle en 2023 des consultations qui avaient lieu "en lien avec le nouveau plan d'affectation".
a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées par l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Le principe de la proportionnalité exige que le moyen choisi soit apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés – règle de la proportionnalité au sens étroit – (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 135 I 176 consid. 6.1). L'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossibles ou beaucoup plus difficiles une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa destination (cf. ATF 135 III 633 consid. 4.3; 131 I 333 consid. 4.2).
b) En l'occurrence, la décision attaquée repose sur une base légale suffisante, à savoir l'art. 47 LATC. Elle répond en outre à un intérêt public, soit éviter de générer des situations incompatibles avec l'art. 15 LAT et de péjorer le travail de redimensionnement de la zone à bâtir et éviter de délivrer des autorisations préalables d'implantation pour des projets susceptibles de ne pas être conformes au futur PACom.
Sous l'angle du principe de la proportionnalité, on relève que la décision attaquée respecte les principes de l'aptitude et de la nécessité. Pour le surplus, l'atteinte à ses intérêts économiques invoquée par le recourant doit être relativisée dès lors que sa parcelle supporte déjà un bâtiment d'habitation et que la décision attaquée ne l'empêche pas de rénover ou de démolir le bâtiment existant (dont le recourant invoque la vétusté) et de reconstruire un nouveau bâtiment à sa place. Le recourant paraît par ailleurs mal venu d'invoquer le fait qu'il n'aurait pas été informé précédemment du projet de nouvelle planification, ce qui l'aurait conduit à des dépenses inutiles dans le cadre de sa demande préalable d'implantation. Si la municipalité ne semble pas avoir fait de publication spécifique à ce sujet, ce qui ne constitue pas cependant une obligation légale, le recourant avait néanmoins connaissance des intentions de la municipalité depuis sa réponse de septembre 2023 au moins. Il a donc fait le choix de déposer la demande litigieuse en connaissance de cause.
Mal fondé, ce grief doit également être écarté.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, aux frais du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le recourant versera des dépens à l’autorité intimée, qui a procédé avec l’aide d’une avocate (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Bussy-sur-Moudon du 6 février 2024 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant versera à la Commune de Bussy-sur-Moudon une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 août 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.