A.________/Municipalité de Bex, Direction générale du territoire et du logement | Recours contre le refus de délivrer un permis de construire pour la régularisation de travaux illicites ainsi que d'autres travaux sur un chalet et ses abords situé en zone agricole à Bex.
Les travaux réalisés sur le chalet (création de fenêtres, transformation d'une véranda, etc.) ont modifié sensiblement l'aspect extérieur du bâtiment et ont changé de manière très importante son identité. C'est donc conformément à l'art. 42 OAT que la DGTL a refusé son autorisation spéciale.
La parcelle de la recourante n'est pas liée à une exploitation agricole. La recourante ne peut se prévaloir de l'art. 16a LAT s'agissant d'un couvert à moutons.
Une fontaine en béton ne constitue pas une construction de minime importance au sens de l'art. 103 LATC. Elle n'est pas conforme à l'affectation de la zone et ne peut pas être régularisée.
Confirmation de la décision entreprise s'agissant des autres aménagements extérieurs réalisés ou projetés (socles en béton, mur de soutènement, serre, etc.), qui ne remplissent pas les conditions de l'art. 24c LAT.
Rejet du recours.
Recours au TF rejeté par arrêt 1C_35/2025 du 6 octobre 2025.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 décembre 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Jean-Daniel Beuchat et Mme Lorraine Wasem, assesseurs; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Raphaël MAHAIM, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bex, à Bex,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Bex du 20 décembre 2023 refusant de délivrer le permis de construire pour la régularisation de travaux illicites ainsi que d'autres travaux sur la parcelle n° 4495 et c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 27 septembre 2023 refusant l'autorisation spéciale requise hors zone à bâtir (CAMAC n° 209707).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est une société anonyme de droit suisse dont le but est "l'achat, la construction, l'exploitation, la mise en valeur, la gérance et vente de tous immeubles […]". Elle est propriétaire de la parcelle n° 4495 de Bex (ci-après aussi: la parcelle). Cette parcelle est colloquée en zone agricole selon le plan partiel d'affectation "Aux Plans" approuvé par le Conseil d'Etat le 26 novembre 1993 (ci-après: PPA) et son règlement. Elle se situe en partie dans le périmètre de l'aire forestière.
D'une surface de 28’791 m², la parcelle supporte un ancien chalet édifié au XIXème siècle (bâtiment d'habitation n° ECA 2233; ci-après aussi: le chalet) de 98 m2, situé au nord de la parcelle et un bâtiment n° ECA 2718 de 20 m2, édifié en 1935 et situé à l'est dudit chalet.
Sous l'angle de sa valeur patrimoniale, il ressort du Guichet cartographique cantonal et du recensement architectural que le bâtiment n° ECA 2233 est recensé en note 4 ("Objet bien intégré") comme chalet depuis 1981. La fiche du recensement comprend une photographie de la façade sud du chalet (fiche n° 759).
Initialement, soit à tout le moins à la date de référence du 1er juillet 1972, ledit chalet était édifié sur trois niveaux (rez-de-chaussée, premier étage et combles) en sus de la cave et disposait d'une entrée par le côté nord au premier étage, accessible grâce à un escalier édifié le long de la façade ouest et donnant sur un palier non couvert sur la façade nord. Le long de la façade ouest, au rez-de-chaussée et en aval des escaliers, le chalet comprenait également une extension, à savoir une véranda en bois accolée au séjour. Le chalet était réalisé principalement avec du bois sombre, à l'exception d'un soubassement en maçonnerie. L'ensemble de la construction était caractéristique du chalet alpin traditionnel. Sous réserve du chalet et du bâtiment n° ECA 2718 ainsi que d'un vieux mur en pierres soutenant une terrasse au sud du chalet, la parcelle était vierge de toute construction. Elle comprenait de vastes pâturages au nord et au sud tandis que la lisière de la forêt se situait à quelques mètres des bâtiments à l'ouest et à l'est.
Le bâtiment n° ECA 2718 a quant à lui été édifié en 1935 à l'est du chalet, dans la pente allant de l'est à l'ouest de la parcelle. Réalisé entièrement en bois avec un toit à un pan en tôle, il comprenait deux niveaux, le niveau le plus bas consistant en un hangar/garage, muni d'une double porte en bois, le niveau supérieur consistant quant à lui en un local de rangement avec quelques petites ouvertures en façade.
La parcelle n° 4495 est grevé d'une servitude de passage public à pied en faveur de la Commune de Bex (ID 001-1999/016153) dont l'assiette s'étend sur une largeur de 1m par le sentier public de l'Escalier aux Torneresses. Ce sentier public traverse la parcelle n° 4495 du nord au sud, en passant à quelques mètres à l'est du bâtiment n° ECA 2718. Sur la même assiette, une autre servitude de passage à pied est inscrite en faveur de la parcelle n° 4486 (ID.001-1999/017420), sise au sud de la parcelle n° 4495.
B. Au fil des ans, les anciens propriétaires ont procédé à divers travaux sans avoir obtenu les autorisations cantonales adéquates. Ainsi, entre 1980 et 1993, l'ancien mur en pierres situé au sud du chalet a été démoli et remplacé par un mur de soutènement flanqué d'un escalier à l'est. En 1994, un couvert pour une citerne à mazout a été édifié le long de la façade sud du bâtiment n° ECA 2718, sis à l'est du chalet. Entre 1994 et 1995, le palier, à l'entrée nord du chalet, a été entièrement recouvert de manière à former un sas d'entrée. Enfin, en 2002, ont été aménagés au nord-ouest de la parcelle, une aire de stationnement et de rebroussement et un couvert à voiture en amont des bâtiments déjà existants. De plus, juste sous le couvert à voiture, un mur de soutènement d'une dizaine de mètres de long a été édifié. Le couvert à voiture a été détruit en 2010 suite à une tempête.
Le 21 octobre 2016, A.________ a déposé une demande de permis de construire portant sur la régularisation des travaux et des aménagements réalisés entre 1980 et 2002 ainsi que sur des nouveaux travaux. Ainsi, il était projeté de procéder aux travaux suivants sur le chalet:
- La pose d'une isolation périphérique extérieure en façade et la surépaisseur de la toiture d'environ 20 cm;
- Le long de la façade nord, la création d'un local technique et d'un wc dans des nouvelles pièces quasi-enterrées au rez-de-chaussée, sous le sas d'entrée et à l'étage la démolition du sas d'entrée existant et la reconstruction d'un nouveau sas élargi d'environ 180 cm;
- La démolition de la véranda existante et sa reconstruction allongée d'environ 370 cm côté nord et d'environ 110 cm côté sud.
Aux abords du bâtiment, au sud, le projet portait également sur l'édification d'un nouveau mur de soutènement qui aurait été plus éloigné du chalet. Il était aussi projeté d'édifier une mini-station d'épuration des eaux usées (ci-après: mini-step) et une citerne de récupération des eaux de pluie.
A la suite de l'enquête publique, le Service du développement territorial (ci-après: SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [ci-après: DGTL]) est arrivé à la conclusion que les travaux d'aménagement réalisés entre 1980 et 1995 (mur de soutènement au sud du bâtiment n° ECA 2233, édification du couvert à citerne, couverture et fermeture du palier à l'entrée nord du bâtiment n° ECA 2233), auraient pu être autorisés par le département, en application du droit en vigueur au moment des travaux. Ces travaux ont dès lors été régularisés. S'agissant des travaux réalisés en 2002 (création de l'aire de stationnement et de rebroussement, d'un couvert à voiture ainsi que d'un mur de soutènement à l'ouest de la parcelle), le SDT a renoncé à demander la remise en état dès lors qu'il a été constaté qu'elle porterait une atteinte plus grave aux intérêts publics prépondérants de protection de la nature et de la forêt que le maintien en l'état. Ces travaux ont donc été tolérés.
S'agissant des travaux projetés dans la demande de permis de construire du 21 octobre 2016, le SDT a refusé de donner son autorisation spéciale dès lors qu'ils n'étaient pas conformes aux art. 24c LAT et 42 OAT. En conséquence, par décision du 16 février 2017, la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité) a refusé d'octroyer le permis de construire requis.
Par acte de recours du 20 mars 2017, A.________ a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Suite à une audience du 20 septembre 2017, la cause a été suspendue durant une année pour permettre à A.________ de présenter une "projet remanié" dans le sens des discussions entamées avec le SDT. Finalement, le 28 août 2018, A.________ a informé la CDAP que "le projet soumis à l'enquête publique […] ne peut pas être raisonnablement amendé […]" et elle a retiré son recours. La cause a été rayée du rôle par décision du 29 août 2018.
C. Par décision du 9 juin 2021, suite à une visite de la parcelle du 7 mai 2021 lui ayant permis de constater que des travaux non autorisés étaient en cours sur la parcelle, la municipalité a ordonné un arrêt immédiat des travaux en cours. Cette décision n'a pas été contestée.
Le 27 octobre 2021, la municipalité a imparti un délai à A.________ au 31 octobre 2021 pour déposer une demande de permis de construire portant sur les travaux déjà réalisés. Une demande de permis de construire incomplète a été déposée le 28 février 2022. Elle n'a jamais été signée, ni par l'architecte en charge du projet ni par A.________.
D. Le 5 décembre 2022, A.________ a déposé une nouvelle demande de permis de construire portant sur la régularisation d'une situation existante et la réalisation de nouveaux travaux.
Selon les plans du 23 novembre 2022, il était d'abord requis la régularisation de travaux effectués par la propriétaire sans autorisation depuis le dépôt de la première demande de permis de construire du 21 octobre 2016, tel que décrit ci-dessous.
S'agissant du chalet, il ressort des plans et des photographies versées au dossier que la véranda, sise le long de la façade ouest, a été démolie et entièrement reconstruite. Alors qu'avant les travaux, cette dernière se limitait à une extension le long du séjour, la nouvelle véranda a été agrandie de plusieurs mètres en longueur et en largeur et s'étend désormais sur presque toute la longueur de la façade ouest du chalet. Elle comprend de nouvelles ouvertures en façades. La véranda est désormais accolée à un nouveau hall d'entrée de 7 m2 qui a été édifié à la place des escaliers qui permettaient d'accéder à l'ancien sas d'entrée du premier étage. Les escaliers ont été détruits. Sur la façade nord, toujours au rez-de-chaussée, sous l'ancien sas d'entrée, des nouvelles pièces semi-enterrées ont été créées en dehors du volume du bâtiment existant, soit selon les plans du 23 novembre 2022, des toilettes de 3.20 m2, un local technique de 1.94 m2 et une pièce de 17.35 m2 ("back-office") qui comprend deux nouvelles ouvertures en façade nord. Toujours sur la façade nord, l'ancien sas d'entrée du premier étage a été agrandi ainsi que la surface de ses ouvertures en façades. Le long de la façade est, une nouvelle ouverture en façade a été aménagée (dans la pièce "back-office") et une fenêtre existante a été agrandie en porte-fenêtre. Enfin, le long de la façade sud du même bâtiment, deux fenêtres ont été transformées en portes-fenêtres.
S'agissant du bâtiment n° ECA 2718, un couvert à moutons a été réalisé à l'aide d'une nouvelle structure en bois à l'est du bâtiment. Par ailleurs, le local à citerne qui était accolé au sud du bâtiment a changé d'orientation et a été agrandi.
Différents aménagements extérieurs ont également été effectués sur la parcelle sans autorisation. Le mur de soutènement sis à l'ouest de la parcelle et érigé en 2002 a été prolongé en direction du sud de plusieurs mètres. Par ailleurs, une fontaine en béton a été installée au nord de la parcelle. Il ressort également des vues aériennes que le couvert sis au nord-ouest de la parcelle, construit sans autorisation mais détruit par une tempête en 2010, a été reconstruit, entre 2019 et 2020.
S'agissant du mur de soutènement sud, des socles en béton (contreforts) avec des mâts ont été édifiés de manière à permettre de tendre des toiles depuis le chalet. Par ailleurs, celui-ci a été prolongé à l'est jusqu'au bâtiment n° ECA 2718 et quelques mètres au-dessus.
Enfin, un nouveau de mur de soutènement a été édifié à l'est de la parcelle, aux dires de la propriétaire, à la place d'un ancien mur éboulé, juste sous le couvert à moutons.
La demande de permis de construire du 5 décembre 2022 portait également sur des travaux qui n'avaient pas encore été effectués. S'agissant du chalet, selon les plans du 23 novembre 2022, il était projeté de réhausser la toiture, de créer une lucarne rampante ("velux") ainsi que deux lucarnes.
La demande de permis de construire portait également sur l'édification, juste en dessous du mur de soutènement situé au sud du chalet, d'une serre de 28.25 m2 entre les deux contreforts existants ainsi que d'une mini-step sous le mur de soutènement et accolée à la serre. Il était également projeté d'édifier au nord de la parcelle, un hangar-tunnel semi-enterré de 4,5 m de large.
E. Mis à l'enquête publique du 25 janvier au 23 février 2023, le projet a suscité plusieurs oppositions. Il a également circulé auprès des services cantonaux compétents. Le 27 septembre 2023, la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) a communiqué sa synthèse n° 20970 comprenant notamment le refus de la DGTL de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Par décision du 20 décembre 2023, la municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire sollicité par la constructrice.
F. Par acte du 23 janvier 2024, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré la décision de la municipalité du 20 décembre 2023 ainsi que la décision du Département des institutions, du territoire et du sport, comprenant la décision de la DGTL, devant la CDAP. Elle a conclu à leur annulation.
Le 27 février 2024, la DGTL a déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet.
Le 14 mars 2024, la municipalité s'est référée à la position de la DGTL.
Le 10 juin 2024, désormais représentée par son avocat, la recourante a déposé des déterminations et une requête de mesures provisionnelles tendant à autoriser des travaux sur la toiture du chalet. Elle a modifié ses conclusions, concluant désormais à la réforme des décisions entreprises en ce sens que le permis de construire doit lui être est accordé.
Par décision du 12 juillet 2024, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles.
Le 26 juillet 2024, la recourante a requis l'autorisation de procéder à des travaux urgents de sécurisation de la toiture et de mise en conformité du conduit de chauffage actuel.
Par décision du 20 septembre 2024, le juge instructeur a autorisé la recourante à procéder, à ses risques et périls, à l'étayage provisoire de la toiture et à la mise en en conformité du conduit de chauffage.
Considérant en droit:
1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte contre les décisions prises de manière coordonnée par la municipalité et le service cantonal spécialisé, qui refusent un projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à bâtir (cf. art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Le propriétaire, dont le projet est refusé, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies (art. 79 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2. La recourante requiert la tenue d'une vision locale à titre de mesures d'instruction afin que la Cour puisse se faire une idée concrète de l'impact des travaux réalisés et des travaux projetés.
a) Le droit d'être entendu tel qu’il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3). L'autorité peut toutefois renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1).
b) En l'espèce, force est de relever que les travaux déjà effectués sont largement documentés par des plans ainsi que par des lots de photographies versés au dossier. Les travaux projetés sont aussi bien documentés par des plans. Le dossier comporte également des photographies et des plans du chalet, prises respectivement relevés, avant les travaux réalisés. Il en découle que la Cour de céans est en mesure de se faire une idée suffisante des faits pertinents sur la base de toutes les pièces au dossier et des données du Guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch). La Cour dispose également d'éléments suffisants pour vérifier si les modifications apportées à l'extérieur du bâtiment respectent les conditions légales, en particulier le respect de l'identité de la construction (art. 42 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1]).
Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, la Cour s'estime suffisamment renseignée pour pouvoir statuer en toute connaissance de cause et rejette les mesures d'instruction requises par la recourante.
3. Au fond, il n’est pas contesté que la parcelle sur laquelle se trouvent les bâtiments est située hors zone à bâtir et que ceux-ci ne sont pas - et n'ont d'ailleurs jamais été - liés à une exploitation agricole. Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée, ceci conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Dans le canton de Vaud, la compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire, agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et art. 121 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS); cette compétence a été déléguée à la DGTL.
En l'espèce, est litigieux le refus de la DGTL de délivrer une autorisation spéciale permettant la régularisation des travaux entrepris depuis 2016 et la délivrance d'un permis de construire les travaux non encore effectués. On extrait ce qui suit dans la synthèse CAMAC n° 209707 du 27 septembre 2023 s'agissant de la position de la DGTL:
"4.EXAMEN
4.1 Nouveaux travaux réalisés sans autorisation
Selon les documents et informations à notre disposition, notre direction constate que des travaux ont été réalisés sans autorisations depuis la décision de refus de permis de construire CAMAC n o 164536. Une partie de ces travaux avait expressément été refusée dans le cadre de ladite décision.
Les travaux litigieux constatés sont les suivants:
Bâtiment ECA n° 2233
- Façade ouest : démolition de la véranda existante et reconstruction d'une véranda plus grande
- Façade nord : agrandissement du sas d'entrée avec augmentation des surfaces vitrées
- Façade nord : Création de nouvelles pièces hors volume semi-enterrées avec de nouvelles ouvertures en façades (« local technique, back office. wc ») avec de nouvelles ouvertures en façades (nord et est) pour une surface d'environ 28 m2. Démolition des escaliers menant au sas d'entrée.
- Façade est : agrandissement des ouvertures
- Façade sud : agrandissement des ouvertures, création d'une porte-fenêtre avec marches d'accès
- Revêtements en façades refaits à neuf, fenêtres remplacées, isolation périphérique
Bâtiment ECA n° 2718
- Le local citerne créé en extension du bâtiment a été modifié et son orientation changée (entre 2019 et 2020 selon les vues aériennes)
- une structure en bois/charpente pour le couvert à mouton a été réalisée.
Aménagements extérieurs
Construction de murs de soutènement
Installation d'une fontaine en béton
Construction de socles en béton avec mâts permettant de tendre des toiles depuis le bâtiment d'habitation
Consolidation, modification des chemins d'accès
Couvert reconstruit entre 2019 et 2020 selon les vues aériennes.
4.2 Projet
Bâtiment ECA no 2233 et abords
Travaux réalisés hors du volume du bâtiment
Les travaux réalisés hors du volume du bâtiment (extension de la véranda, agrandissement du sas d'entrée, nouvelles surfaces semi-enterrées) représentent des modifications de l'aspect extérieurs du bâtiment devant trouver justification au sens de l'article 24c al. 4 LAT.
En l'occurrence, ces travaux ne sont ni nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ni nécessaire à un assainissement énergétique. En outre, ils ne permettent pas une meilleure intégration du bâtiment dans le paysage et augmentent l'emprise du bâtiment sur un territoire non constructible.
Par conséquent ces travaux ne sont pas admissibles au sens de l'article 24c LAT.
Création de lucarnes en toiture
Cette intervention représente une modification de la toiture du bâtiment qui est un des éléments caractéristiques constitutif de l'identité d'une construction au sens des articles 24c LAT et 42 OAT. En l'état, sans éléments permettant de vérifier que ces lucarnes auraient été présentes au 1er juillet 1972, cette intervention ne peut pas être envisagée.
Identité du bâtiment - en général
L'identité d'un bâtiment au sens des art. 24c LAT et 42 OAT correspond aux caractéristiques du bâtiment au moment où le bien-fonds a été attribué à un territoire non constructible. Au sens des dispositions contraignantes des articles 24c LAT et 42 OAT, les habitations licites hors de la zone à bâtir jouissent de la garantie de la situation acquise mais ne peuvent être transformées de manière conséquente.
En l'espèce, les nombreux travaux réalisés — sans autorisation - sur le bâtiment ECA n o 2233 et ses abords ne permettent pas de considérer que l'identité du bâtiment au 1er juillet 1972 est respectée au sens des articles 24c LAT et 42 OAT.
Les aménagements extérieurs réalisés accentuent le caractère résidentiel non conforme à l'affectation de la zone et ne sont pas admissibles du point de vue du droit dérogatoire.
De nouveaux travaux - y compris la création d'une mini-step ne pourront être autorisés sur le bien-fonds que lorsque la licéité des constructions et installations aura pu être constatée par notre direction.
Couvert à moutons, abri-tunnel, serre
Selon le préavis de la DGAVI le projet n'est pas lié à une exploitation agricole reconnue au sens de l'OTerm.
Partant, ces constructions ne peuvent être analysées en conformité à l'affectation de la zone et doivent être analysées à la lumière des dispositions dérogatoires de la LAT.
Sous l'angle de l'article 24c LAT. ces installations représentent des modifications des abords du bâtiment ECA n o 2233. Ne répondant à aucun des critères fixés par l'article 24c al. 4 LATI ces objets ne peuvent pas être admis.
En considérant ces constructions pour elles-mêmes, la détention d'animaux à titre de loisir doit également âtre analysée sous l'angle des articles 24e LAT et 42b OAT.
Selon ces dispositions, des travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s'ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses (art. 24e al. 1 LAT). Il ne peut en aucun cas être envisagé la construction d'un nouvel édifice, y compris les abris de pâturage et les couverts à chevaux.
Au vu de ce qui précède, notre direction ne peut pas entrer en matière pour la construction d'un couvert à mouton, d'un abri-tunnel et d'une serre.
5. CONCLUSION
Au vu de ce qui précède, notre direction refuse de délivrer l'autorisation requise pour ce projet (art. 24c et 24e LAT et 42 OAT).
Une procédure de remise en état sera engagée par la DGTL une fois la décision relative au présent dossier entrée en force.
La démolition du couvert au nord de la parcelle devra être réalisée conformément aux déterminations de la DGE/DIRNA/FO.
Notre direction relève qu'il aurait pu être judicieux - comme c'est généralement le cas pour les projets prévus hors de !a zone à bâtir, au vu du cadre légal contraignant applicable et étant donné les travaux litigieux constatés par le passé sur le bien-fonds - que le mandataire technique et ses mandants consultent notre direction pour ce projet, préalablement à cette procédure de demande de permis de construire.
***
A titre d'information, bien que ces décisions ne puissent en l'espèce être prises en considération compte tenu du caractère négatif de la présente synthèse, nous vous les transmettons ci-après:
[...]"
4. En principe, l'autorisation de construire n'est délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), soit, s'agissant de la zone agricole, si les constructions et installations sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (cf. art. 16a al. 1 LAT), respectivement, en dérogation à ce principe, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (cf. art. 24 LAT).
L'art. 24c LAT institue au demeurant une garantie générale de la situation acquise en faveur des constructions hors de la zone à bâtir qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais ne sont plus conformes à l'affectation de la zone (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
L'art. 42 OAT définit de façon qualitative et quantitative la transformation partielle et l'agrandissement mesuré au sens de l'art. 24c al. 2 et 3 LAT. Cette disposition a la teneur suivante:
"1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4 […]"
D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage. Elle doit en particulier respecter les limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 256 consid. 4 p. 261; TF 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 3.1; 1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid. 2.2; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1). L'exigence de maintien de l'identité du bâtiment ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions ou installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (TF 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).
Il découle de l’art. 42 al. 3 let. b, 1ère phrase OAT qu’un agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant ne peut être réalisé qu'à la condition préalable que l'un des critères alternatifs de l'art. 24c al. 4 LAT soit réalisé: les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent ainsi être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage. Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli/Michael Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). L’adjectif "nécessaire" doit être interprété de façon restrictive (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 36 ad art. 24c LAT). En prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, l’art. 24c al. 4 LAT vise en particulier à empêcher la disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de la démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des bâtiments d'un caractère visiblement différent (cf. Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale Constructions hors des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539).
5. Dans le cas d'espèce, il convient d'abord d'examiner les travaux réalisés sur le chalet et à ses abords immédiats et les travaux projetés sur sa toiture (cf. consid. 5). Les travaux réalisés sur le bâtiment n° ECA 2718 seront examinés dans un second temps (cf. consid. 6), de même que les travaux réalisés, respectivement projetés sur le reste de la parcelle (cf. consid. 7).
a) Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, jusqu'en 1979, la parcelle n° 4495 comprenait deux bâtiments, à savoir le chalet et le bâtiment n° ECA 2718. Les abords des bâtiments étaient libres de toutes constructions et de tout aménagement de type jardin résidentiel (terrasses, cheminements, cabanons, places de stationnement). Seul un chemin pédestre desservait les bâtiments. S'agissant du chalet, il s'agissait d'un ancien chalet de vacances, édifié au 19ème siècle dans un environnement pastoral et forestier. On relèvera d'abord que les travaux effectués sans autorisation ont créé de nombreuses ouvertures en façades. Ainsi, sur la façade nord, deux fenêtres ont été créées dans l'ancien sas d'entrée, tandis que deux fenêtres ont également été créées dans les nouvelles pièces semi-enterrés, situées sous l'ancien sas. Sur la façade est, une fenêtre a été créée dans l'ancien sas et une fenêtre dans les pièces semi-enterrées. Une fenêtre a été agrandie en porte-fenêtre. Sur la façade sud, deux fenêtres du séjour ont été transformées en portes-fenêtres. La véranda qui comprenait initialement une ouverture en façade en 1972 sur ce côté selon les photographies versées au dossier (fenêtre à croisillons en bois), dispose désormais de trois fenêtres de près de 2 m de haut. Sur la façade ouest, la nouvelle véranda comprend désormais cinq nouvelles ouvertures en façade. Sur la même façade, la porte d'entrée du nouveau hall est une porte fenêtre. Toujours sur la même façade, deux autres fenêtres ont également été installées dans le nouveau wc semi enterré et dans l'ancien sas.
Il convient également de relever que la véranda qui existait en 1972 était de style rustique, recouverte de bardeaux/tavillons de teinte foncée. Cette véranda a été remplacée à l'heure actuelle par une véranda moderne, de teinte claire, comprenant les nombreuses ouvertures en façades rappelés ci-dessus.
Aux abords immédiats du chalet, il convient également de constater l'installation des socles en béton avec des mâts le long du mur de soutènement sud ainsi que la prolongation sur une dizaine de mètres du mur de soutènement ouest. Les travaux sur ce dernier mur ont très probablement été exécutés en lien avec la prolongation des voies d'accès et de la surface carrossable. On rappellera ici qu'en 2002, les propriétaires du chalet avaient aménagé un couvert à voiture au nord-ouest du chalet et créé une aire de stationnement et de rebroussement. Le SDT avait renoncé à demander la remise en état de cette aire de stationnement. Or, selon les photographies versées au dossier et disponibles sur le guichet cartographique, il apparait aujourd'hui que la voie d'accès carrossable a été prolongée d'une dizaine de mètres jusqu'au chalet. Elle est bordée sur le côté ouest par le mur de soutènement prolongé.
Ces différents éléments ont modifié sensiblement l'aspect extérieur du bâtiment et ne constituent pas une simple amélioration d'ordre esthétique. L'apparence de l'ancien chalet a ainsi été modifiée depuis toutes ses faces. On rappellera qu'il s'agissait d'un chalet de style rustique et traditionnel, qui a d'ailleurs été recensé dès 1981 en note 4. La création de multiples ouvertures en façade et l'adjonction d'une véranda en bois clair s'écartent notablement de ce style. Les travaux projetés sur la toiture viendront encore accentuer la modification de l'identité du bâtiment et renforceront le caractère résidentiel du chalet. Il en va de même des travaux réalisés aux abords du chalet, à savoir l'installation des socles en béton avec des mâts le long du mur de soutènement sud. Le chalet, initialement édifié au milieu d'un pâturage et accessible uniquement à pied est désormais accessible par une piste carrossable, bordée d'un mur de soutènement, qui donne jusqu'à sa porte d'entrée. En d'autres termes et comme le soutient à raison la DGTL, il y a lieu d'admettre que ces travaux ont changé de manière très importante l'identité du bâtiment.
Contrairement à ce que soutient la recourante dans son recours, il n'est pas pertinent à l'aune de l'art. 24c LAT et de l'art. 42 OAT de déterminer si ces modifications sont venues "valoriser la construction" ou que le chalet soit resté en vente durant 20 ans sans succès. En effet, ces éléments ne justifient pas de déroger à l'exigence du maintien de l'identité du bâtiment qui a été rappelé ci-dessus (cf. supra consid. 4).
Dans ces conditions, c'est à juste titre que la DGTL est arrivée à la conclusion que les travaux déjà réalisés sur le chalet et à ses abords immédiats (socles en béton, mâts, prolongation des voies d'accès et du mur de soutènement) ne pouvaient pas être régularisés et que les travaux projetés sur la toiture du bâtiment devaient être refusés. En effet, force est de constater que la recourante n'a pas préservé l'identité de la construction (art. 42 OAT). Dans ces conditions, il n'apparait pas nécessaire de déterminer si les modifications apportées, respectivement projetés, seraient admissible à l'aune de l'art. 24c al. 4 LAT. Les travaux effectués ne peuvent pas être régularisés. Dès lors que les travaux projetés en toiture porteront encore plus atteinte à l'identité du bâtiment, il convient également de confirmer ici la décision de la DGTL de refuser son autorisation spéciale à ces derniers.
6. S'agissant des travaux réalisés sur le bâtiment n° ECA 2718, il a été constaté qu'un couvert à moutons avait été réalisé à l'aide d'une nouvelle structure en bois à l'est du bâtiment. De plus, le local à citerne qui était accolé au sud dudit bâtiment a changé d'orientation et a été agrandi. Un nouveau mur de soutènement a été édifié juste sous le couvert à moutons sur une dizaine de mètres en direction de sud. Il y a lieu d'examiner si c'est à juste titre que la DGTL a refusé de régulariser ces travaux.
a) S'agissant du couvert à moutons déjà réalisé et du mur de soutènement, la recourante fait valoir qu'il serait utile à l'usage agricole du terrain et dès lors conforme à l'affectation de la zone.
Selon l'art. 16a al. 1 LAT "sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l’art. 16, al. 3.". Or, en l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante n'exploite pas une entreprise agricole au sens de l'art. 2 de l'Ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation du 7 décembre 1998 (OTerm; RS 910.91). La parcelle n° 4495 n'est donc pas liée à une exploitation agricole, quoi qu'en dise la recourante, qui n'a d'ailleurs produit aucun contrat de bail à ferme en faveur de l'exploitant voisin. La recourante ne peut donc pas invoquer que la réalisation de ce couvert à moutons serait conforme à l'affectation de la zone.
C'est dès lors à juste titre que la DGTL a examiné si le couvert à mouton pouvait être régularisé, respectivement autorisé à l'aune des dispositions dérogatoires de la LAT (art. 24 ss LAT).
Or, en l'espèce, la recourante ne prétend pas que l'adjonction d'un couvert à moutons au bâtiment n° ECA 2718 serait nécessaire pour répondre aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al. 4 LAT). Elle ne prétend pas non plus qu'elle pourrait bénéficier de l'art. 24e LAT qui permet la transformation d'un ancien bâtiment pour la détention d'animaux à titre de loisir mais non l'aménagement d'un nouvel édifice. On rappellera que la ratio legis de l'art. 24e LAT est de permettre que des bâtiments agricoles devenus sans utilité puissent toujours être utilisés. Il ressort ainsi de cette règlementation que la détention d’animaux qu’elle autorise doit s’effectuer d’abord dans des bâtiments agricoles désaffectés. Ce n’est qu’ensuite, et à certaines conditions, que de nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées en lien avec la détention d’animaux dans un bâtiment agricole inutilisé (CDAP AC.2021.0260 du 30 juin 2022 consid. 4c). On ne se trouve manifestement pas dans un tel cas en l'espèce.
En d'autres termes, la recourante ne peut se prévaloir d'aucune disposition dérogatoire qui lui aurait permis de réaliser le couvert à moutons.
Dans ces conditions, c'est à juste titre que la DGTL a refusé la régularisation du couvert à moutons.
b) S'agissant du local à citerne, il ressort du dossier de la cause que la recourante a procédé à un agrandissement de la surface couverte de 5 m2. Elle expose que cet agrandissement serait licite dans la mesure où la surface du local n'a augmenté que de 25 %. Se faisant, la recourante paraît se prévaloir de l'art. 42 al. 3 OAT. Il convient toutefois de rappeler que l'art. 42 al. 3 OAT ne confère pas un droit inconditionnel d'agrandir le volume du bâti existant. En effet, avant d'examiner les conditions de l'art. 42 OAT, qui servent à évaluer si l'identité de la construction est préservée, la recourante aurait dû démontrer que les modifications apportées à l'aspect extérieur du local à citerne étaient nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al. 4 LAT; cf. Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT).
Or dans le cas d'espèce, la modification de l'aspect extérieur du local à citerne ne répond manifestement à aucune de ces hypothèses. Tout au plus, la recourante aurait pu couvrir le local à citerne pour favoriser une meilleure intégration dans le paysage mais en aucun cas l'agrandir comme elle admet l'avoir fait.
Dans ces conditions, c'est à juste titre que la DGTL a refusé de régulariser les travaux d'agrandissement du local à citerne.
c) aa) S'agissant du mur de soutènement sis à l'est, juste sous le couvert à moutons, il ressort de la synthèse CAMAC que "ce mur supplée un ancien mur éboulé qui assurait déjà un passage pour chars à cet endroit. Ce nouveau mur permet de sécuriser le passage de machines sur la partie sud et ouest de la propriété, garantissant ainsi l'accès à l'aire forestière pour l'exploitation, le débardage et la vidange des bois" (synthèse CAMAC n° 209707 p. 10).
La recourante prétend que ce mur doit être régularisé dans la mesure où il a remplacé un ancien mur désormais éboulé. Il serait nécessaire à la stabilité du terrain, notamment pour permettre aux machines forestières d'accéder à l'aire forestière.
aa) En l'espèce, on relèvera d'abord que "l'ancien mur éboulé" ne ressort ni des plans déposés en 1935 lors de la demande de permis de construire le bâtiment n° ECA 2718 ni des plans subséquents figurant au dossier. On constatera également que lorsque la recourante a déposé la demande de permis de construire du 21 octobre 2016, elle a fourni des plans du 19 octobre 2016 qui figuraient en rouge les murs existants "avant l'achat de la parcelle en 1993 et non cadastré". A l'inverse du mur de soutènement sud, l'ancien mur à l'est n'y est pas indiqué. Il paraît donc avoir été édifié après 1993 et n'a jamais fait l'objet d'une autorisation de construire. La recourante ne peut donc pas se prévaloir de l'art. 24c al. 2 LAT qui permet la reconstruction de bâtiments ou d'installations hors de la zone à bâtir, à condition qu'ils aient été érigés ou transformés légalement.
bb) Néanmoins, la question se pose de savoir si ce nouveau mur est imposé par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.
Selon la jurisprudence, une construction est imposée (positivement) par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu; une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne (ouvrage négativement imposé par sa destination; cf. à cet égard Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 575 p. 267). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; 123 II 256 consid. 5a). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a; 117 Ib 270 consid. 4a, 379 consid. 3a; TF 1C_188/2016 du 20 octobre 2016 consid. 4.1; 1C_286/2015 du 9 février 2016 consid. 4.1; 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; cf. ég. Muggli, Commentaire LAT, 2010, n. 3 ad art. 24 LAT).
En l'espèce, si ce mur peut effectivement constituer un dispositif adéquat pour sécuriser le passage de machines comme le souligne la Direction générale de l'environnement dans la synthèse CAMAC, on ne voit pas pourquoi des machines devraient nécessairement l'emprunter. C'est d'autant plus le cas que, selon les servitudes qui la grèvent, la parcelle n° 4495 doit uniquement garantir le passage pour des piétons et non pour des véhicules. On ne peut donc pas admettre que son implantation serait imposée par sa destination. En conséquence, ce mur ne saurait être admis. Il n'a fait l'objet d'aucune demande de permis de construire. Il ne remplit pas non plus les conditions spécifiques de l'art. 24 LAT.
Il appartiendra à la DGTL, lorsqu'elle examinera la question de la remise en état de la parcelle n° 4495, d'analyser si ce mur peut éventuellement être toléré et si oui à quelles conditions, dans la mesure où il vise également à protéger les usagers du chemin pédestre.
7. La recourante fait encore grief à la DGTL d'avoir refusé de donner son autorisation spéciale à la réalisation d'une serre et d'un abri tunnel, respectivement d'avoir refusé de régulariser la fontaine en béton construite sans autorisation.
a) S'agissant de la serre, la recourante fait valoir qu'elle n'aura qu'un impact très faible sur l'identité du chalet, qu'elle répondrait à un usage d'habitation et permettrait d'améliorer "l'esthétique des abords de la construction, en minimisant l'impact des socles". La recourante ne peut toutefois pas être suivie. En effet, on ne voit pas en quoi l'édification d'une serre serait nécessaire pour répondre à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. Quoi qu'il en soit, l'édification d'une telle serre aggraverait encore plus les atteintes déjà causées à l'identité du bâtiment. On rappellera à nouveau que les abords du chalet étaient vierges de toutes constructions en 1972. L’ouvrage litigieux ne saurait en conséquence être autorisé sous l’angle de l'art. 24c LAT.
La décision de la DGTL doit dès lors être confirmée sur ce point également.
b) La recourante critique aussi le refus de la DGTL d'autoriser la réalisation d'un abri-tunnel. Elle expose que cet abri-tunnel répondra à un usage d'habitation et qu'il n'aura aucun impact sur l'identité du chalet.
Pour les mêmes motifs que la serre évoquée ci-dessus, force est toutefois de constater que cet abri-tunnel n'est absolument pas nécessaire pour répondre à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. C'est d'autant plus le cas que le chalet dispose déjà d'une cave qui permet le stockage de certains objets. La recourante ne saurait prétendre à l'édification d'un abri-tunnel en zone agricole. La décision de la DGTL doit dès lors être confirmée sur ce point également.
c) aa) Le recours porte également sur le refus de la DGTL de régulariser une fontaine en béton qui a été installée pour des moutons. La recourante fait valoir qu'il s'agit d'un aménagement de minime importance qui ne serait pas soumis à autorisation de construire.
Il convient toutefois de relever ici que la DGTL ne s'est pas prononcé spécifiquement sur la fontaine en béton dans sa décision spéciale. Cette dernière a toutefois identifié ladite fontaine comme un "aménagement extérieur" et est arrivée à la conclusion que "les aménagements extérieurs réalisés accentuent le caractère résidentiel non conforme à l'affectation de la zone et ne sont pas admissibles du point de vue du droit dérogatoire" (synthèse CAMAC n° 209707 p. 4). On peut donc comprendre que la DGTL est arrivée à la conclusion que la fontaine en béton nécessitait une autorisation de construire et qu'elle en a refusé la régularisation.
bb) L'art. 103 al. 1 LATC prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il précise également (al. 2) que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). Peuvent ne pas être soumis à autorisation selon l'art. 68a al. 2 du règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.111.1), notamment les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que les cabanes de jardin, pergolas non couvertes, fontaines, sentiers piétonniers privés (al. 2 let. a), les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que les clôtures ne dépassant pas 1,20 m de hauteur et les excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m3 (al. 2 let. b) ou les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (al. 2 let. c). Dans tous les cas cependant, l’ouvrage ne doit pas porter atteinte à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (art. 103 al. 3 let. a LATC).
La jurisprudence retient qu’il n’est pas exclu d’assimiler à des installations, subordonnées à autorisation de construire, les jardins potagers et les plantations, au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (arrêt TF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.2; arrêts CDAP AC.2010.0270 du 27 octobre 2011 consid. 1; AC.2007.0286 du 28 mai 2009 consid. 2a et les références citées). Ainsi, alors qu'il n'est pas contestable que des pierres éparses sur une parcelle ne constituent pas une construction, ces mêmes pierres, déplacées et disposées de manière organisée autour d'un étang, n'ont rien de naturel mais constituent une structure créée par la main de l'homme, soumise à autorisation (cf. arrêt CDAP AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 2). L’assujettissement à autorisation de construire a été admis pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3). Après avoir considéré qu’il n’était pas exclu qu’un terrain de pétanque sis hors du périmètre des annexes soit soumis à autorisation au motif, vu son implantation et les immissions sonores en découlant, qu’il portait atteinte aux intérêts priv. digne de protection des recourants (arrêt CDAP AC.2012.0164 du 17 décembre 2012 consid. 2b) le tribunal a retenu qu’un tel aménagement, consistant en l’occurrence en une surface d’environ 90 m2, minérale bien que perméable, bordée de poutres en bois et ayant occasionné des mouvement de terre, aurait dû faire l’objet d’une autorisation avant de pouvoir être réalisé, puisqu’il s’agissait d’un aménagement d’une certaine importance ayant un impact sur le paysage (arrêt CDAP 2021.0377 du 9 novembre 2022 consid. 4b). Par contre, l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites – soit quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m² – n'a pas été soumis à autorisation (arrêt TA AC.2003.0115 du 27 octobre 2006).
Dans tous les cas cependant, pour ne pas être soumis à autorisation, l'ouvrage doit respecter les conditions de l'art. 103 al. 3 LATC exposées ci-dessus, c'est-à-dire qu'il ne doit pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés, comme ceux des voisins, et ne pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement (CDAP AC.2019.0250 du 13 juillet 2020 consid. 3b/bb; AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 2; voir égal. Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. Bâle 2010, rem. ad art. 68a RLATC).
Dans la fiche "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l'ancien droit", la DGTL indiquait ce qui suit au sujet des constructions et installations non soumises à autorisation (version de mai 2022) :
"Objets non soumis à autorisation
Par bâtiment principal, indépendamment du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6 selon la liste ci-dessous) peut être érigé dans ses abords (environ 10 mètres) sans permis de construire (annonce obligatoire à la municipalité et à la DGTL). Le nombre total d’objets peut être limité en fonction de leur intégration.
1. une pergola ouverte et non couverte de 12 m2;
2. un cabanon de jardin ou une serre ou un sauna (chauffage à bois) de maximum 8 m2 ;
3. un abri à vélo de 6 m2;
4. une fontaine ou une installation de jeu;
5. un barbecue;
6. une piscine amovible de petite taille jusqu’à 10 m3 proche du bâtiment;
7. un sentier piétonnier privé
Outre ces objets, des éléments mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.
cc) En l'espèce, il ressort des photographies versées au dossier que la recourante a installé une fontaine en béton constituée de quatre vasques qui s'étendent sur un peu plus de deux mètres de long et un demi-mètre de large, à un peu plus de 20 mètres du chalet, dans un pâturage. Même si elles sont individuellement de petites dimensions, ces vasques sont réalisées en béton. Ainsi de par sa taille et les matériaux utilisés, la fontaine s'écarte notablement des fontaines en bois que l'on retrouve parfois dans les alpages. Compte tenu de son impact sur l'environnement, hors zone à bâtir, la fontaine en béton ne constitue manifestement pas une construction de minime importance au sens de l'art. 103 LATC. Même si elle est censée servir à abreuver des moutons, il a par ailleurs déjà été constaté que la recourante n'exploite pas une entreprise agricole et que sa parcelle n° 4495 n'est pas liée à une exploitation agricole. La recourante ne peut donc pas invoquer que la fontaine serait conforme à l'affectation de la zone.
Il y a donc lieu de confirmer ici la décision de la DGTL s'agissant de cette fontaine en béton.
8. a) La recourante reproche à la DGTL de ne pas avoir examiné si son projet d'aménager une mini-step était admissible alors même que les autres services cantonaux spécialisés auraient délivré les autorisations spéciales requises de leur part.
De son côté, la DGTL soutient qu'elle ne peut pas autoriser de nouveaux travaux – y compris la création d'une mini-step - sur le bien-fonds tant que la licéité des constructions et installations déjà effectué n'a pas été constatée.
b) En l'espèce, on constatera d'abord que la recourante ne saurait se prévaloir des préavis donnés par les autres services cantonaux dans la mesure où ces derniers ont été transmis à titre purement informatif comme le rappelle expressément la synthèse CAMAC. Par ailleurs, il a été constaté dans le présent arrêt que les travaux réalisés par la recourante depuis 2016 sur la parcelle avaient été effectués sans autorisation, qu'ils étaient contraires à l'affectation de la zone (art. 22 LAT) et ne pouvaient être autorisés à l'aune du droit dérogatoire (art. 24 ss LAT). Tout nouvel aménagement viendrait aggraver la situation actuelle. Dans ces conditions, la position de la DGTL rappelée à la recourante dans la synthèse CAMAC et selon laquelle "de nouveaux travaux - y compris la création d'une mini-step - ne pourront être autorisés sur le bien-fonds que lorsque la licéité des constructions et installations aura pu être constatée par notre direction" n'est pas critiquable. La recourante conserve la possibilité de soumettre à la DGTL un nouveau projet de mini-step une fois que la parcelle aura été remise en état, selon la décision à intervenir.
Mal fondé, ce grief doit être écarté.
9. Pour finir, la recourante fait valoir que la démolition ou la remise en état des travaux déjà effectués serait contraire au principe de proportionnalité. Il convient toutefois de rappeler à la recourante que la question de la démolition et/ou de la remise en état des travaux déjà effectuée n'a pas été tranchée par l'autorité intimée. Celle-ci a spécifiquement indiqué qu'une procédure de remise en état serait engagée dans un second temps (synthèse CAMAC n° 209707 p. 5). Un tel grief est donc manifestement exorbitant au litige. Il peut donc être écarté sans développement supplémentaire.
10. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions entreprises.
Vu le sort du recours, la recourante qui succombe supportera les frais judiciaires arrêtés à 5'000 fr. (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Elle n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Bex du 20 décembre 2023 et la décision de la Direction générale du territoire et du logement du 27 septembre 2023 refusant l'autorisation spéciale requise hors zone à bâtir sont confirmées.
III. Un émolument de justice de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.