TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 mars 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Pully, à Pully, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Opposant
B.________, à ********.
Objet
divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Pully du 7 juillet 2023 refusant de délivrer une autorisation préalable d’implantation portant sur un immeuble de 6 appartements avec garage souterrain de 8 places, l'aménagement d'une place de parc visiteurs, l'ajout d'un couvert et d'une place de parc extérieure sur la parcelle no 1054 (CAMAC no 221346).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 1054 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Pully. D'une surface de 2'032 m2, cette parcelle supporte, au nord-ouest, une maison de maître (bâtiment ECA no 683), implantée au cœur d'un parc arboré constitué d'une trentaine d'arbres, ainsi qu'un garage (ECA no 2225). Selon les déclarations de la commune de Pully, l'ensemble du bien-fonds devrait être prochainement recensé en note 3. La parcelle no 1054 appartient à un secteur soumis à la réglementation du plan partiel d'affectation (PPA) "Avenue des Cerisiers, Chemin de Combes", approuvé par le Conseil d'Etat le 7 juin 1991. Le règlement de ce plan prévoit, à son art. 2, que "[l]es constructions autorisées sont soumises aux prescriptions générales applicables à la zone de construction de faible densité du règlement communal sur l'aménagement du territoire et les constructions (RCATC)".
B. Le propriétaire de la parcelle no 1054 a présenté aux autorités communales plusieurs variantes d'un projet immobilier tendant à l'édification d'un bâtiment d'habitation dans le jardin de la maison de maître. En particulier, un premier projet soumis à la Commission consultative d'urbanisme (CCU) de Pully a fait l'objet, en octobre 2022, d'un préavis défavorable de la part de cette dernière; la CCU a notamment considéré que le projet ne tenait pas suffisamment compte de la qualité patrimoniale de la construction et du jardin sis sur la parcelle no 1054.
C. Le 20 février 2023, A.________ a déposé une demande d'autorisation préalable d'implantation (CAMAC no 221346) pour un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Construction d'un immeuble de 6 appartements avec garage souterrain de 8 places, Aménagement d'une place de parc visiteurs Démolition du garage existant ECA 2225, rajout d'un couvert et d'une place de parc extérieure".
Ce projet consiste essentiellement en la construction, dans le parc arboré de la parcelle no 1054, d'un bâtiment de quatre niveaux (un rez inférieur [comprenant un appartement ainsi que les caves et le local technique], un rez-de-chaussée, un étage et l'attique). Le projet implique la suppression d'une partie du patrimoine arboré de la parcelle, notamment l'abattage de deux arbres majeurs, dont le diamètre du tronc est supérieur à 30 cm. D'après les plans d'enquête, l'entrée principale du bâtiment est prévue à l'arrière de celui-ci: elle doit être desservie par un accès, pourvu d'un escalier, aménagé sur le pourtour de l'immeuble projeté, côté ouest. Des entrées distinctes permettent d'accéder à l'appartement ainsi qu'aux caves du rez inférieur.
D. Le dossier de la demande d’autorisation préalable d’implantation a été mis à l'enquête publique du 18 mars au 17 avril 2023. Durant ce délai, il a suscité plusieurs oppositions, notamment celle de B.________. Le projet a été soumis à la CCU. On extrait ce qui suit du procès-verbal de la séance du 3 mars 2023:
"Le projet n'est toujours pas bien intégré. Les points problématiques sont: l'aménagement au Nord de la parcelle, les escaliers et les entrées superposées, ainsi que l'emprise et l'impact sur le parc.
Les propositions et pistes pour améliorer l'intégration du projet sont les suivantes:
Réaliser une cage d'escalier centrale, revoir le front de rue pour la qualité des garages et de la route (la place visiteurs pourrait être intégrée au garage souterrain afin de minimiser l'impact sur le chemin de Combes), proposer un accès piétons depuis le Nord, décaler l'immeuble vers l'Ouest ce qui permettrait de préserver le cèdre de qualité. Etant donné les enjeux paysagers la CPU recommande de faire appel à un architecte-paysagiste."
Par décision du 7 juillet 2023, la Municipalité de Pully (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer l'autorisation préalable d'implantation requise. Elle a estimé, en substance, que le projet de A.________ contrevenait à la clause d'esthétique et à la législation cantonale sur la protection du patrimoine naturel et paysager.
E. Agissant le 14 septembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision municipale en ce sens que le permis d'implantation préalable requis est octroyé. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. À titre de mesure d'instruction, le recourant requiert notamment la tenue d'une inspection locale.
Le 22 novembre 2023, B.________ a déclaré s’en remettre à justice quant au sort devant être réservé au recours.
Dans sa réponse du 24 novembre 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle la municipalité refuse une autorisation préalable d'implantation peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recourant, propriétaire de la parcelle, maître d'ouvrage et destinataire de la décision attaquée, a manifestement la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. C'est manifestement à tort que le recourant prétend, dans un grief formel, que la CCU n'avait pas à se prononcer sur son projet. En effet, la municipalité était fondée à demander à cette commission d'étudier le projet de construction, comme le prévoit expressément la réglementation communale (art. 3 al. 2 RCATC). Les critiques formées par le recourant à l'encontre du fonctionnement "opaque" de la CCU sont sans pertinence.
3. Au fond, le recourant conteste le refus de l'autorisation préalable d'implantation en tant qu'il est fondé sur l'application, par la municipalité, de la clause d'esthétique. Le recourant estime en outre que l'autorité intimée a fait preuve de formalisme excessif et que sa décision est disproportionnée.
a) aa) Au niveau cantonal, la clause générale d'esthétique est prévue à l'art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), disposition libellée comme il suit:
"Art. 86 Règle générale
1 La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
2 Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
3 Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
Au niveau communal, le règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions (RCATC), adopté le 26 avril 2017 par le conseil communal et entré en vigueur le 3 novembre 2017, contient différentes dispositions en matière d'esthétique et d'intégration des constructions:
"Article 9 – Implantation des constructions
1 Les bâtiments sont implantés en fonction de la situation générale des constructions du secteur où ils s'inscrivent, en tenant compte de la topographie naturelle du sol.
2 La Municipalité peut exiger une implantation particulière afin de garantir une intégration harmonieuse du projet au site construit et aménagé. Elle en définit les principes d'entente avec le propriétaire.
Article 32 – Intégration
1 Conformément à l'article 2 du présent règlement, la Municipalité peut prendre des dispositions exceptionnelles (notamment en application de l'article 86 LATC) pour sauvegarder les qualités particulières d'un lieu ou pour tenir compte de situations acquises. [...]"
bb) Comme, en droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie lorsqu'elles définissent l'affectation de leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]), les autorités cantonales doivent laisser aux autorités communales la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Il s'ensuit, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, que lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire ou d’une autorisation préalable d’implantation, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou qu’elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (arrêts TF 1C_124/2023 du 6 juin 2023 consid. 4.1.1; 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 2.2; ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêt TF 1C_499/2017-1C_500/2017 du 19 avril 2018 consid. 3.1 et les arrêts cités; arrêt CDAP AC.2021.0311 du 13 juin 2022 consid. 3c).
Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités, dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; TF 1C_22/2016 du 4 avril 2019 consid. 7.1). Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c; TF 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.2 et les réf. cit.). L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (CDAP AC.2022.0027 précité consid. 3c).
b) En l'occurrence, la municipalité considère que l'intégration du bâtiment projeté n'est pas satisfaisante. Fondée sur le préavis défavorable de la CCU, elle estime notamment que "l'implantation prévue est trop invasive et met en péril le patrimoine arboré de la parcelle"; or, d'après l'autorité intimée, il convient d'apporter une attention particulière à la conservation des qualités du patrimoine bâti et arboré de la parcelle no 1054, l'ensemble devant être recensé prochainement en note 3. La municipalité expose que le projet litigieux, avec des entrées séparées et une entrée principale par l'arrière, pose des problèmes d'intégration, tant par rapport au front de rue que par rapport au parc arboré, avec trop de surfaces sacrifiées pour ces aménagements d'accès. Une meilleure implantation du projet favoriserait la préservation de l'arborisation de la parcelle no 1054. La municipalité déplore à cet égard la suppression d'un arbre majeur planté au sud-est du bien-fonds (il s'agit d'un pin), qui présente, selon elle, des qualités paysagères intéressantes, et estime qu'un déplacement du bâtiment projeté permettrait de le conserver. Ces motifs, qui ont amené l'autorité intimée à refuser l'autorisation préalable d'implantation requise, sont sérieux et objectifs. Les allégations générales du recourant qui prétend, sans toutefois l'étayer, qu'il n'existe pas de solution alternative s'agissant de l'implantation du bâtiment, ne permettent pas de renverser cette appréciation. Le recourant assure que le projet litigieux a "fait l'objet de discussions" et a "été jugé conforme lors des derniers échanges de point de vue"; cela ne ressort toutefois pas du dossier. Au contraire, il apparaît que la municipalité s'est toujours montrée constante, en faisant part de ses préoccupations liées à la préservation des qualités patrimoniales de la maison de maître et de son parc arboré. Les autorités communales accordent à l'évidence une importance particulière à la conservation du quartier auquel appartient la parcelle no 1054 – ce qui est par ailleurs cohérent avec les dispositions générales du PPA "Avenue des Cerisiers, Chemin de Combes" (cf. art. 1: "[l]e présent plan partiel d'affectation a pour but de préserver les principales caractéristiques du secteur [...]). Il ne s'agit pas, comme le pense le recourant, de lui ôter toute possibilité de bâtir sur son fonds, mais bien de concilier au mieux, dans ce contexte urbain, les différents intérêts en jeu: si le bâtiment projeté répond évidemment à l'intérêt public à la densification des zones à bâtir souhaitée par la LAT (cf. art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 3 let. abis LAT) et à son intérêt privé à pouvoir utiliser les possibilités constructives offertes par son terrain conformément à la planification d'affectation et aux règles de la police des constructions, la préservation des caractéristiques de la parcelle no 1054 correspond également à des principes importants de l'aménagement du territoire (cf. art. 3 al. 2 LAT). En effet, la parcelle no 1054 présente, avec la maison de maître et le parc arboré qu'elle supporte, des qualités singulières du point de vue du patrimoine bâti et paysager. Eu égard à ces qualités, la municipalité a considéré, en suivant le préavis de la CCU, que l'intégration du futur bâtiment devait être revue et qu'une autre solution, dont elle a clairement cerné les contours, devait être privilégiée. Une telle appréciation n'est pas critiquable. La pondération des intérêts à laquelle a procédé la municipalité est admissible: elle est, comme telle, proportionnée.
Vu ce qui précède, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir fait une mauvaise application de la clause d'esthétique par rapport au projet litigieux.
c) Enfin, c'est à tort que le recourant reproche à la municipalité, notamment sous l'angle du formalisme excessif, d'avoir choisi "la voie pure et simple du refus d'autorisation, alors qu'il lui était loisible de préciser ses souhaits et de les imposer comme charges au permis d'implantation ou en tant que conditions au dépôt de la requête de permis de construire ultérieure". La clause d'esthétique n'est pas une prescription de forme dont l'application peut relever du formalisme excessif (sur cette notion, cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, nos 2010 ss).
Mal fondé, le grief du recourant ne peut être que rejeté.
d) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'ordonner, comme le requiert le recourant, une inspection locale. Le dossier, qui contient des plans et des photographies, est suffisamment complet pour permettre à la CDAP de statuer en toute connaissance de cause (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les références).
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celui-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la municipalité, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 7 juillet 2023 par la Municipalité de Pully est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge du recourant A.________.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de Pully à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 22 mars 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.