TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 mars 2024
Composition
M. François Kart, président; M. André Joimini, juge; M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Morges, représentée par Me Luc PITTET et Me Agnès DUBEY, avocats à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Municipalité de Morges du 8 août 2023 maintenant la décision rendue par la Direction Infrastructures et gestion urbaine le 3 juillet 2023 (adaptation de l'installation intérieure pour échange du compteur d'eau).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1060 de la Commune de Morges, sise avenue Alfred-André 5. Cette parcelle, d'une surface de 604 m2, supporte le bâtiment d'habitation n° ECA 2165 de 63 m2. Le compteur d'eau installé dans ce bâtiment est un compteur vertical datant de 1990.
B. Par lettre du 10 juillet 2019, les Services industriels de Morges (ci-après: les SI) ont informé A.________ de leur souhait de remplacer son compteur d'eau vertical. Le courrier des SI précisait que cette intervention nécessitait en outre une adaptation de son installation intérieure (batterie d'eau), étant donné que le nouveau compteur serait certainement plus grand que l'existant. Il était ainsi demandé à A.________ de prendre contact avec son installateur sanitaire pour effectuer cette adaptation à ses frais.
Sans réponse de A.________, les SI lui ont rappelé, le 27 octobre 2020, qu’ils devaient procéder au remplacement du compteur d'eau potable ainsi que la nécessité d'adapter son installation intérieure. A cette occasion, les SI ont précisé que le nouveau compteur, le raccord de compensation, ainsi que le temps d'intervention du personnel communal seraient offerts, mais que les frais occasionnés par l'intervention de son installateur sanitaire seraient à la charge de A.________.
Le 4 novembre 2020, A.________ a indiqué aux SI qu'il lui était impossible d'assumer ces coûts pour la fin de l'année en cours et a demandé de reporter l'intervention au printemps 2021, ce qui a été accepté le 5 novembre suivant.
Le 23 mars 2021, A.________ a informé les SI qu'elle allait contacter prochainement son installateur sanitaire.
C. Au printemps 2023, les SI ont constaté que le changement du compteur d'eau potable n'avait toujours pas été effectué chez A.________. Le 19 juin 2023, cette dernière a indiqué faire face à des problèmes financiers.
Par décision du 3 juillet 2023, la Direction Infrastructures et gestion urbaine de la Ville de Morges (ci-après: la DIGU) a rappelé à A.________ la nécessité de procéder au changement de son compteur d'eau potable, ainsi que les frais à sa charge pour la mise en conformité. La DIGU a imparti un délai au 1er septembre 2023 à A.________ pour effectuer l'adaptation de son installation intérieure afin de permettre l'échange du compteur d'eau potable.
Par courriel du 10 juillet 2023, A.________ a informé les SI être sans revenus et dans l'attente d'une décision concernant l'octroi de l'aide sociale. Elle a souligné que le délai au 1er septembre 2023 était insuffisant. Par courriel du 12 juillet suivant, elle a indiqué aux SI qu'une entreprise sanitaire avait contrôlé son compteur d'eau, lequel était totalement conforme et fonctionnait parfaitement.
A.________ a contesté la décision de la DIGU du 3 juillet 2023 auprès de la Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) le 25 juillet 2023.
D. Le 8 août 2023, la municipalité a rejeté le recours déposé par A.________ et a confirmé la décision de la DIGU du 3 juillet 2023. Le ch. III de cette décision prévoyait notamment que, en cas de non-respect de l'ordre d'adapter l'installation intérieure, la Municipalité se réservait le droit de dénoncer l'infraction au Ministère public, lequel statuerait, conformément à l'article 292 du Code pénal.
Par courriel du 23 août 2023, les SI ont indiqué à A.________ que les nouveaux compteurs d'eau potable n'avaient plus la même longueur que celui actuellement en place chez elle et que, pour cette raison, il était nécessaire qu'elle fasse modifier son installation intérieure, cette modification étant à ses frais.
A la demande de A.________, son installateur sanitaire a procédé le 11 septembre 2023 à un contrôle de son compteur d'eau. L’installateur a notamment soutiré une quantité donnée d’eau et contrôlé si le compteur avait décompté la même quantité ainsi que le bon fonctionnement en cas de soutirage. Il ressort du rapport d’intervention établi à cette occasion que le compteur fonctionne très bien et décompte parfaitement et qu’il ne présente aucune fuite. Ce rapport a été adressé aux SI par l’installateur sanitaire le 20 septembre 2023.
E. A.________ a recouru, le 12 septembre 2023 (date du timbre postal) contre la décision du 8 août 2023 de la municipalité auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: la CDAP ou le tribunal), concluant à son annulation.
La municipalité a déposé sa réponse le 21 novembre 2023, concluant au rejet du recours, pour autant qu'il n'est pas sans objet, et à la confirmation de la décision attaquée. Elle a joint un extrait du procès-verbal de sa séance ordinaire du 6 novembre 2023, duquel il ressortait qu'elle avait décidé de rendre une nouvelle décision en ce sens que le ch. III du dispositif de la décision du 8 août 2023 était annulé.
Le 11 décembre 2023, A.________ a déposé des déterminations et a conclu à l'annulation des décisions de la municipalité des 8 août et 6 novembre 2023. La municipalité a confirmé ses conclusions le 26 janvier 2024.
Considérant en droit:
1. a) Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) La décision attaquée en l’espèce trouve son fondement dans la loi cantonale du 30 novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE; BLV 721.31), dont l’art. 1er al. 1 exige des communes qu’elles fournissent l'eau nécessaire à la consommation (eau potable) et à la lutte contre le feu dans les zones à bâtir et les zones spéciales qui autorisent la construction de bâtiments, conformément à la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions. L’art. 18 LDE prévoit, sous réserve de l'art. 19, l’applicabilité de la LPA‑VD aux décisions rendues en application de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre ces décisions. L’art. 19 al. 1 LDE réserve, pour sa part, l’application de l'article 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11) aux recours dirigés contre les décisions en matière de taxes communales prévues aux articles 7 (taxe pour l'utilisation du domaine public) et 14 (taxes pour la livraison de l’eau).
c) En l’occurrence, le litige n’a pas trait au paiement d’une taxe au sens des art. 7 et 14 LDE; l’autorité intimée requiert de la recourante la modification, respectivement l'adaptation de son installation intérieure. Le recours formé à l’encontre de la décision attaquée entre dès lors dans la compétence du Tribunal cantonal, vu les art. 18 LDE et 92 LPA-VD.
d) Selon l'art. 95 LPA-VD, le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Sauf dispositions légales contraires, les délais fixés en jours par la loi ou par l'autorité ne courent pas notamment du 15 juillet au 15 août inclusivement (art. 96 al. 1 let. b LPA-VD).
e) En l'occurrence, la recourante n'a pas démontré la date à laquelle elle a reçu la décision du 8 août 2023 et celle-ci ne ressort pas du dossier de la municipalité. Cela étant, au vu des féries judiciaires, le délai de recours a commencé à courir, au plus tôt, le 16 août 2023. Dans cette hypothèse, le délai de 30 jours échoit au 14 septembre 2023. Déposé à la poste le 12 septembre 2023, le recours est dans tous les cas intervenu en temps utiles. Les autres conditions formelles de recevabilité étant remplies (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur la question de savoir si la municipalité était fondée à exiger de la recourante qu'elle procède, à ses frais, à l'adaptation de son installation intérieure afin que les services communaux puissent installer un nouveau compteur d'eau potable.
3. La recourante se prévaut de la conformité de son compteur d'eau. Elle indique que celui-ci fonctionne sans défaut, ce qui est attesté par le rapport d'intervention de son installateur sanitaire agréé. Elle invoque également être sans revenu et ne pas pouvoir s'acquitter des coûts induits par une modification de son installation intérieure. Selon elle, ces coûts devraient être assumés par la municipalité.
La municipalité estime pour sa part que le compteur d'eau existant, âgé de 33 ans, est trop vieux et doit être échangé principalement afin de garantir un comptage précis. Elle prétend que la vérification opérée par l'installateur sanitaire de la recourante n'est pas probante puisque la procédure visant à garantir la stabilité de la mesure et d'en vérifier l'exactitude nécessite l'enlèvement et le démontage du compteur d'eau, ce qui n'a pas été fait. Elle estime également qu'une telle procédure de vérification engendrerait des coûts supérieurs au changement pur et simple du compteur d'eau, une fois que la durée de vie est atteinte. Elle indique encore que le compteur d'eau de la recourante ne permet pas un relevé à distance. Tous ces éléments amènent la municipalité à retenir que le compteur d'eau de la recourante présente des défectuosités, pour lesquelles des mesures peuvent être ordonnées. En outre, la municipalité estime que la dépense engendrée par la décision attaquée et mise à la charge de la recourante est raisonnablement exigible de sa part au vu du très long délai dont elle a déjà bénéficié. Partant, sa décision respecte le principe de la proportionnalité.
4. Le fait d’imposer à la recourante d’effectuer à ses frais une intervention sur une installation dont elle est propriétaire porte atteinte à la garantie de la propriété au sens de l'art. 26 al. 1 Cst. dont elle peut se prévaloir.
La garantie de la propriété n’est pas absolue. Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au‑delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4; 141 I 20 consid. 6.2.1; 140 I 168 consid. 4.2.1).
a) aa) S'agissant tout d'abord de l'exigence d'une base légale, il y a lieu de présenter brièvement le cadre applicable. L'art. 7 al. 1 LDE dispose que toutes les installations seront conformes aux normes techniques généralement admises. Selon l’art. 10 LDE, les installations principales sont établies et entretenues aux frais du fournisseur (al. 1); les installations extérieures et intérieures en revanche sont établies et entretenues aux frais du propriétaire (al. 2 LDE). Le fournisseur peut en tout temps contrôler toutes les installations et prendre ou ordonner les mesures utiles pour remédier à leurs défectuosités (art. 12 LDE).
La distribution de l'eau fait l'objet d'un règlement communal devant être approuvé par le chef du département en charge du domaine de la distribution d'eau potable (art. 5 al. 1 LDE). En application de ces dispositions, la municipalité a adopté le 22 août 2016 un règlement communal sur la distribution de l'eau (ci-après: le RDE), approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement le 5 décembre 2016.
Selon l'art. 29 RDE, les installations extérieures comprennent un poste de mesure situé à l'entrée de l'immeuble et à l'abri du gel. Ce poste comporte notamment un compteur. Le compteur appartient à la commune qui le remet en location au propriétaire. Il est posé aux frais du propriétaire par la commune (art. 14 RDE).
Le RDE prévoit encore les dispositions suivantes relatives aux compteurs d'eau:
Art. 17
1Les indications du compteur font foi quant à la quantité d'eau consommée.
2L'abonné paie toute l'eau qui traverse le compteur, même s'il y a eu un excès de consommation, à moins que cet excès n'ait été causé par un vice de construction, un défaut d'entretien du réseau principal de distribution ou par un fait dont répond la commune.
Art. 18
1En cas d'arrêt ou de mauvais fonctionnement du compteur, quelle qu'en soit la cause, c'est la moyenne de la consommation calculée sur la base des relevés des 3 années précédents du compteur qui fait foi, à moins qu'un autre mode de calcul ne permette un décompte plus exact.
Art. 19
1L'abonné a en tout temps le droit de demandeur la vérification de son compteur.
2Si les indications du compteur présentent des inexactitudes dépassant, en plus ou en moins, les limites d'une tolérance de 5%, l'appareil est immédiatement remplacé aux frais de la commune et les factures établies sur la base du dernier relevé du compteur sont rectifiées au profit de la partie lésée.
3Si les indications du compteur restent dans les limites de tolérance indiquées ci‑dessus, les frais de vérification sont à la charge du propriétaire.
Quant aux installations intérieures, il s'agit des installations dès et non compris le poste de mesure et elles appartiennent au propriétaire. Elles sont établies et entretenues à ses frais (art. 31 al. 1 RDE).
bb) En l'occurrence, il faut distinguer le compteur d'eau, propriété de la commune, de l'installation intérieure, propriété de la recourante. Il n'apparaît pas, et la municipalité ne l'invoque d'ailleurs pas, que l'installation intérieure soit défectueuse, mais il semblerait qu'elle ne soit plus adaptée au nouveau compteur que souhaite installer la municipalité. Aucune disposition du RDE, ni de la LPE ne traite toutefois de la question spécifique d'une éventuelle adaptation des installations intérieures.
En revanche, l'art. 12 LDE permet au fournisseur de contrôler, en tout temps, toutes les installations et prendre ou ordonner les mesures utiles pour remédier à leurs défectuosités. L'art. 19 RDE quant à lui impose à la commune de remplacer, à ses frais, le compteur s'il présente des inexactitudes dépassant les limites d'une tolérance de 5%. La question de savoir si ces frais incluent l'adaptation éventuelle de l'installation intérieure pour un tel remplacement ou si, au contraire, ils devraient être mis à la charge du propriétaire en vertu de l'art. 31 RDE susmentionné souffre de rester ouverte puisque, de toute manière, la municipalité ne peut intervenir qu'en cas de défectuosité.
cc) Or, le tribunal souligne à ce propos que la municipalité n'a procédé à aucun contrôle du compteur d'eau de la recourante, mais qu'elle s'est contentée de le déclarer défectueux au vu de son âge. Elle fonde son raisonnement en comparant différents types de compteurs, soit notamment d'eau chaude ou de gaz, qui font l'objet d'ordonnances fédérales spécifiques imposant des vérifications à certains intervalles. Elle reconnaît toutefois que, s'agissant des compteurs d'eau potable, il n'existe aucune législation en la matière, ni recommandation contraignante. Au demeurant, les ordonnances qu'elle cite n'imposent pas de remplacement des compteurs mais uniquement des procédures de vérifications. Quant aux pratiques du fournisseur de la Ville de Morges ou encore des Services industriels de Genève dont elle se prévaut, elles n'imposent non plus aucun changement de compteur, mais ne constituent que des recommandations.
A l'inverse, la recourante a fait opérer un contrôle par un installateur sanitaire agréé, lequel est arrivé à la conclusion que son compteur d'eau potable fonctionnait très bien, décomptait parfaitement et que, en particulier, il ne présentait aucune fuite. Les arguments d'ordre théorique de la municipalité ne permettent pas de remettre en cause le contrôle effectué par un professionnel agréé et il n'y a aucune raison de soupçonner, dans ces conditions, que le comptage de l'eau n'est pas précis.
dd) Ainsi, en l'absence de contrôle de la part de la municipalité et de défectuosité avérée, ni même présumée, il apparaît que la municipalité n'était pas fondée à ordonner de mesure à l'égard de la recourante sans violer le principe de la légalité en relation avec la garantie de la propriété.
b) Par ailleurs, si l'intérêt public au bon fonctionnement et à l'exactitude de la mesure d'eau consommée est indéniable, la décision entreprise apparaît également problématique sous l'angle de la proportionnalité. En effet, en l'absence de toute défectuosité du compteur de la recourante, la municipalité n'est pas parvenue à démontrer qu'elle serait empêchée de remplir ses obligations découlant de la LDE et du RDE en l'espèce. Le changement du compteur d'eau potable n'est ainsi pas nécessaire à la réalisation du but d'intérêt public visé.
Dans le cadre de l'examen de la proportionnalité, il faut aussi tenir compte de l'intérêt privé financier de la recourante. Selon le devis au dossier (daté du 1er avril 2021, mis à jour le 22 août 2023), l'intervention par l'installateur sanitaire de la recourante s'élève à 756 fr. 70. Si cette somme n'apparaît pas démesurée, il n'y a cependant pas lieu de l'imposer à la recourante dès lors qu'il est attesté que son compteur d'eau potable fonctionne parfaitement et qu'il n'est pas nécessaire de le changer, encore moins de procéder à une adaptation de son installation intérieure à ses propres frais.
c) Ainsi, l'atteinte à la garantie de la propriété de la recourante ne repose pas sur une base légale et ne respecte pas le principe de la proportionnalité.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu pour le reste d'octroyer d'indemnité à titre de dépens, la recourante ayant procédé seule (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du 8 août 2023 et du 6 novembre 2023 de la Municipalité de Morges sont annulées.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Morges.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 mars 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.