TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 octobre 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Emmanuel Vodoz et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité du Mont-sur-Lausanne, représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
ECA, à Lausanne,
Propriétaire
C.________, à ********, représenté par Me Eric RAMEL, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours Véronique et B.________ c/ décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 11 juillet 2023 (non-respect des conditions du permis de construire CAMAC 178322, parcelle no 362).
Vu les faits suivants:
A. C.________ est propriétaire de la parcelle n° 362 de la Commune du Mont-sur-Lausanne. Ce bien-fonds supporte un bâtiment d’habitation comprenant deux logements, dont un logement côté sud occupé par le propriétaire et sa famille. La parcelle n° 362 est colloquée en zone de villas, selon le règlement communal des constructions et de l'aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 6 août 1993.
B. Le 14 mai 2018, C.________ a déposé une demande de permis de construire en vue de transformer et agrandir le bâtiment existant sur la parcelle n° 362 et de créer une piscine. La demande de permis de construire indiquait qu'après travaux, le bâtiment comporterait deux logements, de six pièces ou plus. Selon les plans déposés, l'appartement situé au nord comportait neuf chambres sur trois étages, dont quatre bénéficiaient d'une salle de bains privative, plus deux salles de bains communes. Le projet comprenait aussi six places de parc extérieures et deux places intérieures.
A.________ et B.________, copropriétaires de la parcelle n° 363 jouxtant la parcelle n° 362 du côté sud, ont formulé une opposition le 2 août 2018. Ils mettaient notamment en cause le volume du bâtiment projeté et les éléments externes prévus en façade sud. Sur ce dernier point, ils faisaient valoir que "les éléments externes en façade sud du bâtiment projeté (échelles de secours) ne sont pas intégrés à l’ensemble et constituent une gêne visuelle permanente, accentuée par la proximité et le caractère imposant de la construction".
A la suite d’une séance de conciliation entre le constructeur et les opposants, ces derniers ont retiré leur opposition par courrier du 9 septembre 2018 adressé à la municipalité. Ce courrier décrit comme suit l’accord intervenu entre les parties:
"- M. Krasniqi installera une barrière de treillis entre les deux parcelles,
- Il doublera celle-ci par la plantation d'une haie en végétaux persistants,
- Afin de masquer la vue directe sur les terrasses depuis la véranda et la cage d'escaliers de notre maison et vice versa, M. Krasniqi plantera 4 à 5 arbres à feuillage persistant entre les deux immeubles,
- Les échelles de secours en façade seront traitées de manière à être aussi discrètes que possible,
- La Commune autorise la fermeture du mur sud de la véranda prévue dans le projet de M. Krasniqi. Les soussignés donnent expressément leur accord."
La Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire le 24 septembre 2018 (permis de construire n° 1839). Le permis contient notamment la condition suivante: "les échelles de secours de la façade Sud devront être de la même couleur que la façade (aussi discrètes que possible)".
Le 17 février 2020, après une enquête complémentaire et une séance de conciliation avec les voisins, C.________ a été autorisé à créer un salon d'onglerie, par le biais de modifications intérieures, sous la forme d'une troisième unité dans le bâtiment en question (permis de construire n° 1839.1).
C. Par décision du 3 août 2020, la municipalité a considéré que C.________ s'adonnait sur la parcelle n° 362 à une activité para-hôtelière incompatible avec la zone d'affectation (location de huit chambres meublées dans l’unité d’habitation correspondant à la partie nord du bâtiment) et illicite du fait de l'absence de permis d'habiter. Elle a ordonné la cessation immédiate de cette activité, en interdisant à C.________ d'utiliser l'unité d'habitation en question.
C.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Par arrêt du 1er avril 2021 (AC.2020.0234), la CDAP a admis le recours dans la mesure où il était recevable, réformé la décision attaquée en ce sens que le principe de l'activité consistant en la location des chambres individuelles de l'appartement situé à l'ouest était autorisé pour une durée minimale de six mois et a renvoyé la cause à la municipalité pour qu'elle poursuive la procédure menant à la délivrance du permis d'habiter. Le Tribunal a constaté qu’il ne lui appartenait pas d'ordonner la délivrance du permis d'habiter, comme le requérait C.________. Il relevait que, au vu de l'affectation autorisée par l’arrêt, mais qui n'avait pas été envisagée par l'autorité intimée, il conviendrait éventuellement que le dossier de construction circule auprès de l'ECA, voire d'autres services de l'Etat et il revenait à l'autorité intimée de poursuivre la procédure en ce sens. Une fois toutes les conditions et autorisations réunies, il appartenait ensuite à la municipalité de délivrer le permis d'habiter (cf. arrêt précité consid. 4d).
Lors de l’audience qui s’était tenue le 28 janvier 2021 dans le cadre du dossier AC.2020.0234, le représentant de l’ECA avait notamment relevé que si l’appartement occupé par C.________ (soit le logement sis du côté sud) n’était desservi que par un ascenseur et une échelle, cela n’était pas conforme aux normes (cf. procès-verbal de l’audience).
D. La suppression de deux échelles et l’installation de deux escaliers sur le bâtiment sis sur la parcelle n° 362 ont fait l’objet d’une enquête complémentaire du 6 juillet au 4 août 2022. Les deux escaliers sont prévus au niveau de la façade sud du bâtiment. Ils consistent en un premier escalier au rez supérieur appuyé sur le bâtiment qui monte jusqu’à une terrasse puis un second escalier entre cette terrasse et les combles. Ces escaliers desservent le logement occupé par le propriétaire et sa famille.
A.________ et B.________ ont formulé une opposition le 29 juillet 2022.
E. Par décision du 17 avril 2023, la municipalité a levé l’opposition. Elle a également délivré le permis de construire, sans toutefois l’adresser aux opposants avec la décision relative à la levée de leur opposition.
Par acte du 17 mai 2023, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision municipale du 17 avril 2023 auprès de la CDAP (dossier traité sous la référence AC.2023.0155).
F. Par courrier de leur conseil du 6 juin 2023 adressé à la municipalité, A.________ et B.________ ont déclaré invalider, pour vices du consentement, leur retrait d’opposition du 9 septembre 2018. Ils demandaient par conséquent que la municipalité rende une décision ordonnant la révocation du permis de construire n° 1839 délivré le 24 septembre 2018.
G. Par décision du 11 juillet 2023, la municipalité a refusé de révoquer le permis de construire n° 1839 en invoquant le fait que l’affaire avait été tranchée par la CDAP dans l’arrêt AC.2024.0234. Elle faisait ainsi valoir qu’il n’était pas possible de revenir sur une décision judiciaire exécutoire.
Par acte du 7 septembre 2023, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru auprès de la CDAP contre la décision municipale du 11 juillet 2023. Ils prennent les conclusions suivantes:
"I. Le recours est admis.
Principalement :
II. La décision rendue le 11 juillet 2023 par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne est réformée comme il suit :
1. La procédure d'enquête CAMAC 178322 (communal 1839) est reprise.
2. L'opposition du 2 août 2018 de Vincent et A.________ est maintenue.
3. C.________ n'est pas mis au bénéfice du permis de construire 1839 CAMAC 178322 pour la suppression de deux échelles et l'installation de deux escaliers sur sa parcelle 362.
4. Le permis de construire 1839 CAMAC 178322 délivré le 24 septembre 2018 à C.________ est révoqué.
5. L'éventuel permis d'habiter délivré à C.________ en relation avec le permis de construire 1839 CAMAC 178322 est révoqué.
6. Les ordres de démolition et remises en état idoines de la parcelle 362 sont immédiatement émis et notifiés à son propriétaire, en l'état C.________, ou à tout propriétaire subséquent, cela par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne.
Subsidiairement à II ci-dessus :
III. La décision rendue le 1 1 juillet 2023 par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne est annulée, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne se voyant ordonner de prendre acte de l'invalidation du retrait d'opposition Véronique et B.________ du 6 juin 2023 et de procéder à la révocation du permis de construire 1839 CAMAC 178322 délivré à C.________, tout comme à la révocation du permis d'habiter éventuellement délivré au prénommé, puis à la notification, au propriétaire de la parcelle 362, de tous les ordres de démolition et remises en état idoines de la parcelle 362."
Le 13 octobre 2023, les recourants ont requis la récusation du juge François Kart. Par arrêt du 13 décembre 2023, définitif et exécutoire, la Cour administrative du Tribunal Cantonal a constaté l’irrecevabilité de cette demande.
La municipalité a déposé sa réponse le 23 octobre 2023. Elle conteste avoir rendu une décision le 11 juillet 2023 dès lors qu’elle aurait simplement répondu à une interpellation des recourants. Elle conclut à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
C.________ a déposé des déterminations le 8 avril 2024. Il conteste également que la réponse donnée par la municipalité à A.________ et B.________ le 11 juillet 2023 constitue une décision administrative susceptible de recours à la CDAP. Il conclut à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 7 mai 2024.
Le 23 mai 2024, l’ECA a indiqué qu’il n’avait aucune remarque à formuler au sujet des observations complémentaires des recourants.
Le Tribunal a tenu audience le 29 août 2024. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l’audience a la teneur suivante:
"Le président rappelle à l'autorité communale l'obligation de délivrer le permis de construire simultanément à la levée des oppositions. Le chef du service de l'urbanisme (SU) répond que la procédure prescrite a bien été suivie. Il produit une copie du permis de construire 1839.2 délivré au mois d'avril 2024. Ce permis n'a toutefois pas été notifié aux recourants, qui en prennent connaissance aujourd'hui. Le permis produit sera transmis aux recourants avec le procès-verbal de la présente audience. Le conseil de la commune estime que les différents permis délivrés ne sont pas contradictoires. Le recourant souligne que le premier permis portait sur une échelle de petites dimensions; or l'échelle qui a été installée par le propriétaire ne respecte pas cette condition.
Les représentants de l'ECA sont interpellés par le président. Ils indiquent que l'ECA ne s'était pas prononcée dans le cadre de la première procédure de permis de construire, dès lors qu'il s'agissait d'une habitation privée. Dans ce cas de figure, c'est l'architecte responsable du projet qui atteste, par sa signature, la conformité du projet aux normes de protection contre l'incendie. Le chef du SU admet que le service communal n'avait pas vu qu'il manquait une voie de fuite; il tient à souligner à cet égard que la conformité des plans aux normes anti-incendie sont de la responsabilité de l'architecte.
Le conseil du propriétaire fait remarquer que les escaliers seront cachés par une haie jusqu'au niveau du 1er étage. En outre, ces escaliers ne seront pas employés quotidiennement par la famille de son client.
Interpellés par M. Vodoz, les représentants de l'ECA expliquent que les escaliers de secours ne constituent pas une catégorie spéciale d'escaliers. Ils peuvent tout aussi bien être employés pour les cas d'incendie uniquement que pour un usage quotidien.
Le président rappelle que les échelles actuelles ne pourront de toute manière pas être maintenues. Le recourant relève que les escaliers à construire pourraient l'être à l'intérieur ou sur une autre façade.
La Cour et les parties se déplacent sur la terrasse du rez-de-chaussée de l'appartement du propriétaire. Celui-ci explique que la partie supérieure des échelles va être enlevée et que l'escalier commencera sous la tablette de la fenêtre. M. Vodoz évoque la possibilité de déplacer l'escalier extérieur sur la gauche de la façade, mais cette alternative ne convainc ni les recourants ni le propriétaire.
La Cour et les parties entrent dans le logement du propriétaire. Une délégation monte au 3e étage en ascenseur.
Interrogés par le président, les représentants de l'ECA admettent qu'il est insolite que les différents étages d'un même logement soient reliés uniquement par un ascenseur. Le propriétaire explique qu'il n'a pas construit d'escalier extérieur pour contenter ses voisins recourants.
La Cour et les parties sortent du logement du propriétaire et visitent l'autre partie du bâtiment, formée d'un logement constitué notamment d'un couloir le long duquel sont disposées huit pièces séparées, certaines étant munies d'un digicode. La partie du mur de ce couloir la plus proche de la cage d'escalier donne de l'autre côté sur la chambre d'un enfant du propriétaire. Ouvrir une porte dans ce mur permettrait de créer une voie de sortie de l'appartement du propriétaire en cas d'incendie, ce qui rendrait les escaliers extérieurs inutiles. Les recourants déclarent que cette solution leur conviendrait tout à fait. Les représentants de l'ECA précisent toutefois que, dans ce cas de figure, les portes des chambres, qui donneraient alors sur une voie d'évacuation verticale, devraient être modifiées en portes coupe-feu EI30. Le propriétaire n'est pas prêt à assumer ces coûts. De plus, cette solution ne règlerait pas tous les problèmes puisque l'évacuation en cas d'incendie resterait non conforme au niveau des combles de l'appartement du propriétaire.
La Cour et les parties se déplacent dans la véranda et la cuisine de la villa des recourants. Interpellé par le président au sujet de ses craintes, le recourant mentionne le caractère inesthétique de l'escalier projeté, une utilisation incommodante de celui-ci et une perte d'intimité.
Le conseil de la commune souhaite faire noter que, lorsqu'on regarde vers la maison du propriétaire depuis la cuisine des recourants, la haie qui sépare les deux propriétés arrive à la hauteur de la tablette de fenêtre où commencera l'escalier. Les recourants soulignent que ce sont eux qui se sont chargés de planter toute la végétation.
La Cour et les parties montent à l'étage de la villa des recourants. Le recourant fait remarquer que la cage d'escalier est vitrée et que chaque fois qu'un membre de la famille monte à l'étage, il peut être observé par les personnes utilisant l'escalier du propriétaire, de même que les utilisateurs de l'escalier du propriétaire peuvent en tout temps observer l'intérieur de leur villa.
Le conseil de la commune demande si le propriétaire pourrait s'engager à installer un escalier qui ne crée pas de problème d'éblouissements et s'engager à en faire un usage limité.
La Cour et les parties sortent de la villa des recourants. Ceux-ci soulignent combien ils ont le sentiment d'avoir été trahis tout au long du processus de construction.
Le président demande au conseil des recourants si ceux-ci entendent soulever d'autres griefs que celui de l'esthétique et de l'intégration sur le plan de la conformité du projet au règlement communal. Ceux-ci confirment qu'ils ne font pas valoir d'autres griefs. Ils mentionnent à nouveau leur préférence pour un escalier intérieur. Le conseil de la commune indique qu'il n'existe pas de base légale permettant d'imposer un escalier intérieur. Le propriétaire s'oppose à cette solution car il considère qu'elle occasionnerait des coûts disproportionnés."
C.________ s’est déterminé sur le procès-verbal de l’audience le 6 septembre 2024.
L’ECA et la municipalité ont indiqué ne pas avoir de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l’audience.
Les recourants se sont déterminés sur le procès-verbal de l'audience le 26 septembre 2024.
Considérant en droit:
1. La municipalité et le propriétaire C.________ concluent à l’irrecevabilité du recours. Ils font valoir que, dans son courrier du 11 juillet 2023, la municipalité a simplement renseigné les recourants en répondant à la question qui lui avait été soumise, ce qui ne constituerait pas une décision administrative susceptible de recours.
a) Conformément à l'art. 3 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
S'agissant de la notion de décision, la jurisprudence a confirmé que constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; CDAP AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a).
b) En l’espèce, on relève que, par courrier de leur conseil du 6 juin 2023, les recourants ont formellement requis de la municipalité qu’elle révoque le permis de construire n° 1839 délivré le 24 septembre 2018 à C.________. La municipalité a répondu à cette demande par courrier du 11 juillet 2023. Il ressort de ce courrier, en tous les cas implicitement, que la municipalité refuse de révoquer le permis de construire précité. Or, on peut admettre que ce refus constitue une décision administrative au sens de l’art. 3 LPA-VD susceptible d’un recours à la CDAP.
Interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD), le présent recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Est litigieux le refus de la municipalité de révoquer le permis de construire n° 1839 délivré le 24 septembre 2018 à C.________.
a) Aucune disposition légale ne permettant de révoquer l’autorisation de construire, il convient de se demander si la municipalité pouvait ou devait révoquer sa décision sur la base des principes généraux relatifs à la révocation des actes administratifs.
Les principes généraux, qui ne s'appliquent que lorsque la possibilité de révoquer la décision n'est pas prévue – comme en l’espèce – par des dispositions spéciales, permettent de modifier ou de révoquer une décision entrée en force qui se trouve être matériellement irrégulière. Au moment de rendre sa décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (ATF 143 II 1 consid. 5.1; 139 II 185 consid. 10.2.3; 137 I 69 consid. 2.3; 135 V 215 consid. 5.2; 127 II 306 consid. 7a). Une décision assortie d'effets durables ("Dauerverfügung") ne peut toutefois être révoquée que dans les cas d'irrégularités subséquentes, soit parce que l'état de fait a évolué et que les conditions posées à l'octroi de l'autorisation ne sont plus réunies, soit en raison d'une modification législative, mais en l'absence de droit acquis créé par la décision à révoquer (ATF 143 II 1 consid. 5.1; Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 386).
b) aa) En l’espèce, les recourants mettent en cause le fait que, s’agissant du logement occupé par C.________, ce sont finalement des escaliers extérieurs qui vont être réalisés et non pas des échelles comme cela avait été convenu avec C.________, ce qui avait permis le retrait de leur opposition le 9 septembre 2018.
Sur ce point, on relève que le permis de construire n° 1839, aujourd’hui en force, prévoit expressément la réalisation d’échelles de secours en façade sud de la même couleur que la façade et aussi discrètes que possible. On ne voit dès lors pas quel serait l’intérêt des recourants à obtenir une révocation du permis de construire pour ce motif.
En réalité, ce que contestent les recourants, c’est un permis de construire complémentaire que la municipalité envisage de délivrer ultérieurement, qui prévoit le remplacement des échelles prévues en façade sud par des escaliers. Or, la décision rendue par la municipalité sur ce point (soit en l’état la seule décision de levée de l’opposition formée par les recourants) fait l’objet d’un recours devant la CDAP (cause AC.2023.0155) dans le cadre duquel les moyens des recourants seront examinés.
bb) Les recourants semblent également vouloir remettre en cause l’usage des studios loués dans la partie Nord du bâtiment. Toutefois, comme ils le relèvent eux-mêmes dans leurs observations complémentaires, cet usage a fait l’objet de l’arrêt AC.2020.0234, qui est aujourd’hui en force. Partant, c’est à juste titre que la municipalité a considéré qu’elle n’était pas compétente pour rendre une nouvelle décision sur ce point. C’est également à juste titre qu’elle a, en tous les cas implicitement, considéré qu’il ne lui était pas possible de reprendre la procédure qui a abouti à l’octroi du permis de construire n° 1839 délivré le 24 septembre 2018 à C.________.
c) Vu ce qui précède, les conditions d’une révocation du permis de construire n° 1839 délivré le 24 septembre 2018 à C.________ ne sont pas réalisées et la décision municipale du 11 juillet 2023 doit par conséquent être confirmée.
3. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants. Ces derniers verseront en outre des dépens à la Commune du Mont-sur-Lausanne et au constructeur, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 11 juillet 2023 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, débiteurs solidaires.
IV. A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune du Mont-sur-Lausanne un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V. A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront à C.________ un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 octobre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.