TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 février 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Romainmôtier-Envy, à Romainmôtier, représentée par Me Raphaël MAHAIM, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement (DIREV-ARC), à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Romainmôtier-Envy du 19 mai 2023 refusant l'autorisation de modifier des antennes sur une installation de communication mobile existante sur la parcelle no 230 (CAMAC no 188211)
Vu les faits suivants:
A. La commune de Romainmôtier-Envy est propriétaire de la parcelle no 230 du registre foncier, sur son territoire. Situé au sud du bourg de Romainmôtier, qu'il surplombe, ce bien-fonds d'une surface de 21'790 m2 est essentiellement en nature de forêt (77%) et de champ, pré et pâturage (18%). La parcelle no 230, qui n'appartient pas à la zone constructible, fait l’objet d’un droit distinct et permanent de superficie (DDP 521) en faveur de B.________, d’une surface de 300 m2, sur l’assiette duquel est aménagé une installation de téléphonie mobile constituée d'un mât et de ses antennes. Le mât a une hauteur de 30 m. Il culmine, avec son aiguille, à près de 33 mètres. Adossée à la colline boisée du Signal, l'installation est intégrée, avec son socle, dans la lisière de la forêt, au-dessus du chemin de Faël. Le mât supporte notamment des antennes du système radio Polycom.
Romainmôtier, considéré en tant que petite ville/bourg (VD 4617), est inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (site d'importance nationale [inventaire ISOS]). L'installation de téléphonie mobile érigée sur la parcelle no 230 ne se situe ni dans le périmètre du site construit protégé, ni dans le périmètre environnant.
B. Le 13 septembre 2019, B.________ a déposé, pour le compte de A.________ (ci-après: A.________ ou l'opérateur) une demande de permis de construire pour un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Echange des antennes sur une installation de communication mobile existante pour le compte de A.________ / ROMO"
Le projet consiste en la modification de l'installation de téléphonie mobile érigée sur la parcelle de base no 230, en changeant les antennes que porte le mât actuel. Le dossier de la demande de permis de construire comprend deux fiches de données spécifiques au site (révisions 1.28 et 1.33): il ressort de la seconde (révision 1.33, établie par A.________ le 14 septembre 2022) qu'il est notamment prévu d'installer, sur le mât, trois antennes adaptatives émettant dans la fréquence de 3'600 MHz.
Le rayonnement dans plusieurs "lieux à utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans les environs de l'installation a été calculé. Les résultats mis en évidence par l'opérateur montrent que l'intensité du champ électrique n'atteint pas la valeur limite de l'installation déterminante de 5,00 volts par mètre (V/m) – cf. let. c du ch. 64 de l'annexe 1 ORNI.
C. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 11 janvier au 9 février 2020. Il a suscité 118 oppositions.
D. Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré des autorisations spéciales regroupées dans la synthèse no 188211 établie le 8 décembre 2022 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC).
La Direction générale de l'environnement (DGE), par sa Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), a délivré son autorisation spéciale en retenant que les exigences de l'ORNI étaient respectées. Par sa Division Inspection cantonale des forêts du 9ème arrondissement (DGE/DIRNA/FO09), la DGE a également estimé que le projet, qui empiète sur une bande de 10 mètres à la lisière de la forêt, répondait aux exigences dérogatoires de la législation forestière, délivrant une autorisation spéciale en ce sens.
La Direction générale du territoire et du logement (DGTL), par sa Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB1), a octroyé son autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire, compte tenu de l'implantation du mât hors de la zone constructible. La DGTL a relevé que, s’agissant d’un site existant, l’implantation du projet minimise l’impact de l’installation sur le paysage.
La commune de Romainmôtier-Envy n'a pas recouru contre ces autorisations spéciales.
E. Par décision du 19 mai 2023, la Municipalité de Romainmôtier-Envy (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire requis, invoquant le principe de précaution et la protection du site construit de Romainmôtier.
F. Agissant le 21 juin 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision municipale en ce sens que l'autorisation de construire requise est délivrée. Subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 20 octobre 2023, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. À titre de mesures d'instruction, elle a requis la tenue d'une inspection locale ainsi que l'interpellation de la Direction générale des immeubles et du patrimoine, Division monuments et sites (DGIP-MS).
Le 14 décembre 2023, la recourante a déposé des observations complémentaires, en maintenant ses conclusions.
Aucun opposant n'est intervenu dans le cadre de la procédure de recours.
G. Le 11 janvier 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En tant que destinataire de la décision attaquée, qui refuse la délivrance du permis de construire requis pour son installation, l'opérateur a manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 al. 1 let. a LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La recourante considère que la décision attaquée contrevient à plusieurs principes du droit fédéral de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement.
a) aa) Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à une demande de permis de construire. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n’a de validité que dans le cadre d’un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné ou que le permis de construire se périme. Selon la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par une autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci, nonobstant le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision finale (cf. art. 74 al. 1 LPA-VD); elle ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral appliqué par l’autorité cantonale. Dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal que s’agissant des domaines qui n’ont pas fait l’objet d’autorisations cantonales, celles-ci devant être tenues pour acquises à tout le moins en ce qui concerne la commune (CDAP AC.2023.0056 du 10 novembre 2023 consid. 1 et les nombreuses réf. cit.).
bb) En l'occurrence, la DGTL a accordé une dérogation pour ce projet situé hors de la zone à bâtir (cf. art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC). La municipalité n'a pas recouru contre cette autorisation cantonale. Partant, elle ne peut refuser le permis de construire au motif que l'implantation de cette installation hors zone ne serait pas imposée par sa destination ou qu'un intérêt prépondérant s'y opposerait (cf. art. 24 LAT). Il en va de même des autorisations spéciales délivrées par la DGE: la dérogation octroyée par sa Division Inspection cantonale des forêts du 9ème arrondissement (DGE/DIRNA/FO09), que la municipalité n'a pas contestée, est définitive en ce qui la concerne, de sorte qu'elle ne saurait refuser le permis de construire sur la base de la législation forestière. Enfin, la municipalité ne saurait invoquer le principe, tiré du droit fédéral, de précaution (Vorsorgeprinzip), la DGE ayant délivré son autorisation spéciale liée au rayonnement non ionisant – contre laquelle l'autorité intimée n'a pas recouru – en retenant que le projet respectait les exigences de l'ORNI. Du reste, la portée du principe de précaution a été examinée dans le détail dans de nombreux arrêts rendus récemment par le Tribunal fédéral (cf. l'arrêt de principe TF 1C_100/2021 du 14 février 2023; cf. ég. TF 1C_196/2022 du 13 octobre 2023, 1C_45/2022 du 9 octobre 2023, 1C_542/2021 du 21 septembre 2023, 1C_527/2021 du 13 juillet 2023, 1C_694/2021 précité, 1C_153/2022 du 11 avril 2023). En l'état des connaissances, la limitation préventive des émissions par l'application des valeurs limites actuelles respecte le principe de précaution (cf. TF 1C_100/2021 précité consid. 5 et les nombreuses autres références aux études et articles récents sur ce sujet). Or, la municipalité ne conteste pas que les antennes litigieuses respectent la VLInst de 5,0 V/m, telle qu'elle découle du ch. 64 let. c de l'annexe 1 ORNI: le refus de l'autorisation de construire contrevient ainsi au droit fédéral de la protection de l'environnement.
b) Cela étant, même si l'autorisation spéciale cantonale a été délivrée (art. 25 al. 2 LAT), l'autorité communale reste habilitée, au nom de l'autonomie dont elle dispose dans ce domaine, à refuser un permis de construire pour un motif fondé sur la clause générale d'esthétique (art. 86 LATC) ou sur son droit communal basé sur cette disposition (cf. TF 1C_228/2022, 1C_229/2022 du 22 février 2023 consid. 5.1.2 et la réf. cit.).
La municipalité développe son argumentation à partir de l'arrêt AC.2022.0249 rendu le 10 mai 2023 par la CDAP, qui présente, selon elle, "d'évidentes similitudes avec le cas d'espèce". Tel n'est manifestement pas le cas. Dans cette affaire, le projet consistait à ériger une antenne de téléphonie mobile – il s'agissait d'ailleurs d'une construction nouvelle et non pas, comme en l'espèce, de la modification d'une installation existante – au bord d'une route pénétrante dégagée, dans l'axe de l'abbatiale de Payerne, altérant dans une certaine mesure la vue sur celle-ci. Dans le cas présent, la modification envisagée a essentiellement pour conséquence un réhaussement du mât existant. Ce dernier présente actuellement une hauteur de 30 m – près de 33 m si l'on compte l'aiguille au sommet du mât. La réalisation du projet conduirait certes à une surélévation de l'installation de téléphonie mobile jusqu'à 35 m; l'impact de celle-ci n'est toutefois pas significatif. Lors de l'inspection locale, la CDAP a pu constater, depuis plusieurs lieux d'observation sis dans le bourg de Romainmôtier et alentour (route de Juriens, sortie du village vers le Nozon, pied de l'abbatiale, rue du Bourg, entrée de la localité depuis Croy, place des Marronniers) que l'antenne est quasiment imperceptible: l'installation est intégrée dans la lisière de la forêt et les arbres, qui forment un écran qui atténue considérablement l'impact visuel du mât. L'implantation actuelle de l'antenne semble au demeurant judicieuse: située dans la pente d'une colline boisée, dont le sommet a une altitude très nettement plus élevée que le haut du mât projeté, elle se fond dans la forêt tout en se tenant suffisamment à l'écart du bourg pour ne pas lui porter atteinte. En définitive, l'impact visuel causé par le projet litigieux (changement d'antennes sur un mât existant) est minime: sous l'angle de la pesée des intérêts (cf. art. 6 al. 2 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451]), l'intérêt public – d'importance nationale – à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile l'emporte manifestement, vu l'atteinte insignifiante au site de Romainmôtier, sur l'intérêt public à la conservation de l'objet ISOS.
c) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d’interpeller, comme le demande la municipalité, la Direction générale des immeubles et du patrimoine, Division monuments et sites (DGIP-MS), afin qu’elle formule un avis. Le tribunal, composé notamment de deux assesseurs spécialisés, s’est rendu sur place pour apprécier les arguments des parties avant de forger son avis. Dans ce cadre, l’avis de la DGIP-MS, qui ne pourrait qu’être consultatif, ne serait pas de nature à remettre en cause l’appréciation de la cour de céans, qui a procédé à une pesée complète des intérêts en présence.
3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Cela entraîne l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle délivre le permis de construire requis. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la municipalité, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la recourante, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 19 mai 2023 par la Municipalité de Romainmôtier-Envy est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité afin qu'elle délivre le permis de construire requis.
III. Un émolument judiciaire de 2’500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Romainmôtier-Envy.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Romainmôtier-Envy.
Lausanne, le 2 février 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (ARE/OFDT), à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et à l’Office fédéral de la culture (OFC).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.