TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 octobre 2023
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Georges Arthur Meylan et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; M. Andréas Conus, greffier.
Recourant
A.________ à ********
Autorités intimées
1.
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
2.
Municipalité de Savigny.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision du Municipalité de Savigny du 21 mars 2023 et décision de la Direction générale du territoire et du logement du 20 février 2023 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise. Parcelle RF n°464 (CAMAC n°219038).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 464 du cadastre de la commune de Savigny. D'une surface de 4'361 m2 – dont 4'344 m2 en champ, pré, pâturage – ce bien-fonds supporte un pavillon de jardin (bâtiment ECA n° 1211 de 17 m2 au sol), un couvert à voiture sans parois (bâtiment ECA n° 1767 de 35 m2 au sol) ainsi qu'un cabanon de jardin non cadastré. La parcelle n° 464 est colloquée en zone agricole selon le plan des zones de la commune (ci-après: PGA) et son règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPGA) tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le 27 février 1981.
B. Le 29 novembre 2022, A.________ a déposé une demande de permis de construire portant sur la construction d'une maison de deux appartements de 20 m de long et de 10 m de large, d'une hauteur de 6,62 m au faîte, d'une surface au sol de 200 m2 et d'une surface brute utile des planchers de 341 m2. Le chauffage serait assuré par une pompe à chaleur.
L'enquête publique a eu lieu du 13 janvier au 13 février 2023 et a soulevé l'opposition de ********. Le 20 février 2023, la Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: CAMAC) a rendu une synthèse négative contenant le refus tant de la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL) que de la Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE) d'accorder leurs autorisations spéciales. L'on peut extraire le passage suivant de la synthèse CAMAC:
"La Direction générale du territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB7) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Compris hors de la zone à bâtir (zone agricole), tout projet de construction, transformation ou démolition en lien avec ce bien-fonds requiert une autorisation de notre direction (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC).
La Direction générale du territoire et du logement relève que le projet présenté, qui consiste à construire une maison familiale de deux logements, a fait l’objet d’un préavis de notre direction. Le projet soumis à la présente procédure suscite la détermination suivante :
Projet
Le projet prévoit la construction d’une maison familiale de deux logements. Cette maison n’ayant pas de lien avec une activité agricole, les dispositions légales conformes à la zone ne peuvent pas être appliquées (art. 16a LAT et 34 OAT).
Dans ce contexte, il s’agit d’examiner si ce type d’installation peut faire l’objet d’une dérogation, en regard des dispositions des articles 24ss LAT. En dérogation à l’article 22 alinéa 2 LAT (conformité à la zone), des autorisations peuvent être accordées, pour autant que l’implantation de la nouvelle construction ou installation soit imposée par sa destination - c’est à dire qu’elle ne peut pas, pour des raisons techniques ou de nuisance, être implantée dans une zone constructible planifiée à cet effet - (art. 24 let. a LAT) et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 24 let. b LAT).
A ce titre, seuls peuvent être admis comme imposés par leur destination les travaux dont la localisation est obligatoirement située hors de la zone à bâtir pour des raisons techniques (gravière, renaturation de cours d’eau, antenne, paravalanches, etc.) ou dont les nuisances induisent un éloignement à la zone à bâtir (chenil, stands de tir, etc.). Dans ce contexte, il s’avère que le projet n’entre dans aucune des catégories précitées, étant donné le fait que ce type de constructions n’induit pas de nuisance et n’est pas imposé par sa destination pour des motifs techniques.
Conclusion
En conclusion, après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux concernés et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au projet, la Direction générale du territoire et du logement refuse de délivrer l’autorisation requise pour ce projet (art. 24 LAT).
La Direction des ressources et du patrimoine naturels, Division Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODI4) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le motif ci-dessous :
BASE LEGALE
Art. 18 de la Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 01.07.1966 (LPN; 451);
Art. 21 et 22 de la Loi sur la Faune du 28.02.1989 (LFaune; 922.03).
CONTEXTE
Le projet 219038 prévoit la construction d’une maison de deux appartements en zone agricole.
ANALYSE
Le projet ne se situe pas dans un inventaire cantonal ou fédéral concernant la faune, la flore ou le paysage. Il est proche d’un corridor à faune d’importance régionale (N°426) et dans un espace de localisation potentielle de liaison terrestre à renforcer du réseau écologique cantonal.
Le projet prévoit l'abattage d'un boqueteau composé d’essences indigènes qui représente un élément aux dimensions non négligeables structurant le réseau arboré local. Il constitue ainsi un biotope protégé au sens de l’art. 21 de la loi sur la faune (LFaune) ainsi que de l’art. 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN).
DECISION
Actuellement, ce projet ne propose pas de plan de compensation pour les arbres composant le boqueteau. Considérant ce qui précède, la DGE-BIODIV ne peut pas délivrer l’autorisation spéciale requise et demande de revoir l’emplacement de la maison projetée afin d’épargner le boqueteau.
Si le déplacement de la maison n’est pas possible, la DGE-BIODIV demande qu’un plan de plantation d’une surface au moins équivalente à la surface arborée impactée soit détaillé sur un plan et intégré au dossier de mise à l’enquête."
C. Par décision du 21 mars 2023, la Municipalité de Savigny (ci-après: la municipalité) a refusé le permis de construire, se référant exclusivement à la synthèse CAMAC négative dans son ensemble.
D. Par acte du 3 mai 2023, A.________ (ci-après: le recourant) a, par l'intermédiaire de son père, déféré le refus municipal devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) en concluant à l'admission du recours et à l'octroi du permis de construire requis.
Par courrier du 8 juin 2023, la commune a renoncé à se déterminer et s'en est remise à justice.
Le 13 juin 2023, la DGTL a déposé sa réponse et conclu au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité refuse de délivrer un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours est interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD) par le propriétaire de la parcelle sur laquelle est envisagée la construction litigieuse (art. 75 LPA‑VD).
2. A titre de mesure d'instruction, le recourant sollicite la mise en œuvre d'une inspection locale.
a) La procédure devant la CDAP est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et de l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). En revanche, les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD ne confèrent pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).
b) Le dossier de la cause étant suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause, une inspection locale, telle que requise par le recourant, ne se justifie pas. En effet, la question litigieuse étant exclusivement juridique, un examen sur la base du dossier est suffisant. Il n'en résulte pas de violation du droit d'être entendu (TF 1C_243/2013 du 27 septembre 2013 consid. 3.2.1 et les références).
3. Le recourant fait grief à l'autorité intimée de ne pas lui avoir délivré l'autorisation de construire requise. Il argue qu'il devrait pouvoir être autorisé à bâtir l'immeuble au motif que la parcelle n° 464 ne peut pas être utilisée pour l'agriculture en raison de l'arborisation existante. Il indique vouloir y établir sa résidence principale et soutient que, grâce à son travail et aux investissements financiers effectués, il a pu remettre en état la parcelle qui était "à l'abandon depuis plusieurs années et dans un état de délabrement et d'insalubrité notoire".
a) A titre liminaire, il importe de relever qu'aucune pièce du dossier – et l'intéressé ne le prétend pas non plus – ne permet de retenir que le recourant serait un exploitant agricole au sens de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
b) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let. b).
Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à l'autorité cantonale compétente – le département chargé de l'aménagement du territoire, auquel est rattachée la DGTL – de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 25 al. 2 LAT, art. 81, 120 et 121 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.1]).
Selon l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Concernant les habitations, l'art. 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) mentionne que sont conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
Selon l'art. 24 LAT, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1; 1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.2; 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2).
L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu comme plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 p. 253 s.; 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; cf. aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1, et les références citées). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; arrêts TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1). L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une pesée de l'ensemble des intérêts en présence (cf. art. 3 OAT), pesée qui se recoupe avec celle découlant de l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; voir aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1, et les références citées).
c) En l'espèce, la parcelle n° 464 se situe entièrement en zone agricole – soit hors zone à bâtir – de sorte que le projet de construction du recourant doit obtenir l'assentiment de la DGTL. Or il est manifeste qu'un bâtiment d'habitation servant au logement de personnes n'ayant aucun rapport avec l'agriculture n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole (voir art. 16a al. 1 LAT cum 34 al. 3 OAT; voir également le Message du Conseil fédéral du 22 mai 1996 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 1996 III 485 p. 504 3e tiret a contrario). En effet, le droit d'habiter en dehors de la zone à bâtir est réservé – sous réserve de conditions supplémentaires – à ceux qui travaillent directement dans l'agriculture en tant qu'exploitants ou auxiliaires, aux membres de leur famille ainsi qu'à la génération sortante qui a travaillé toute sa vie dans l'agriculture (ATF 125 III 175 consid. 2b p. 178 relatif à l'ancien droit, toujours d'actualité aujourd'hui [voir TF 1A.105/2002 du 19 mars 2003 consid. 3.2; TF 1A.19/2001 du 22 août 2001 consid. 3b]). Ainsi, seule une dérogation au sens des art. 24 ss LAT permettrait d'autoriser la construction litigieuse.
A ce titre, le projet litigieux ne répond à aucune des hypothèses permettant de déroger à l'affectation de la zone:
aa) Il ne s'agit pas d'un projet dont l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination conformément à l'art. 24 let. a LAT, soit selon la jurisprudence des travaux dont les nuisances induisent un éloignement de la zone à bâtir (chenil, stand de tir, etc.) ou dont la localisation est obligatoirement située hors de la zone à bâtir pour des raisons techniques (gravière, antenne, paravalanches, etc.).
bb) Il n'est pas non plus question de changement d'affectation d'un bâtiment existant sans transformation au sens de l'art. 24a LAT: actuellement la parcelle ne supporte qu'une petite construction permettant de passer ses loisirs en ce lieu et le projet prévoit de développer un immeuble pour deux habitations principales ce qui aurait sans conteste une incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement.
cc) Le recourant n'étant pas agriculteur, il ne prétend pas vouloir développer une activité accessoire non agricole sur cette parcelle pour compléter ses revenus et ne saurait dès lors se référer à l'art. 24b LAT.
dd) Le projet litigieux ne saurait non plus être autorisé en application de l'art. 24c LAT dès lors qu'il s'agit d'une nouvelle construction ne pouvant bénéficier de la garantie de la situation acquise.
ee) Il ne s'agit pas non plus d'un bâtiment d'habitation agricole conservé dans sa substance pouvant être autorisé à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture (art. 24d LAT).
ff) Il ne s'agit enfin pas non plus de travaux de transformation dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance permettant aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions respectueuses (art. 24e LAT).
d) Il appert ainsi que c'est à juste titre que la DGTL a refusé de délivrer l'autorisation requise et que la municipalité a refusé le permis de construire.
Au surplus, le fait que la parcelle n° 464 soit richement arborée ou que les agriculteurs locaux n'aient pas été intéressés à l'exploiter n'a pas pour conséquence qu'elle ne puisse pas être utilisée pour l'agriculture.
A cet égard, le tribunal rappelle que la zone agricole joue un rôle multiple puisque les objectifs qui lui sont assignés touchent à la fois à la politique agricole, à la politique foncière, à l'urbanisation et à l'environnement; la protection du paysage s'inscrit également dans les objectifs de la politique de l'environnement (voir DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 206 ss et rapport de la commission d'experts, p. 9). La séparation entre zones constructibles et zones non constructibles imposée par la constitution contribue de manière déterminante au maintien de la multiplicité des fonctions du sol, du paysage et de l'espace (Message du Conseil fédéral du 22 mai 1996 précité, p. 499).
Concernant les autres arguments avancés par le recourant, si le tribunal perçoit l’attachement et l’investissement personnels du recourant pour cette parcelle, il y a lieu de constater qu’ils sont sans pertinence d’un point de vue juridique, le cadre légal étant sans équivoque.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Un émolument de justice sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art.4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, les autorités intimées ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 20 février 2023 est confirmée.
III. La décision de la Municipalité de Savigny du 21 mars 2023 est confirmée.
IV. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 octobre 2023
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.