TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 octobre 2023
Composition
M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Fabienne Délèze Constantin, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Echallens, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Echallens du 13 mars 2023 ordonnant la remise en état des combles du bâtiment ECA n° 669 sis sur la parcelle n° 1009 et la cessation de leur occupation illicite.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle n° 1009 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Echallens, est comprise dans le périmètre du plan partiel d'affectation "Les Bains – La Calle" (ci-après: le PPA), qui est entré en vigueur le 6 novembre 1992, plus précisément dans l'aire de construction A destinée "à l'édification de bâtiments affectés à l'habitation et à des activités compatibles avec l'habitation, y compris les dépendances attachées à ces affectations" (art. 3.1 du règlement de ce plan [RPPA]). Il se trouve sur cette parcelle un bâtiment de plusieurs logements, antérieur au PPA (ECA n° 669). Une propriété par étages a été constituée sur cet immeuble. Les parts de copropriété appartiennent à A.________.
B. Le 8 juillet 2015, la Municipalité d'Echallens (ci-après: la municipalité) a délivré un permis de construire pour un projet consistant notamment à surélever la toiture du bâtiment ECA n° 669, en agrandissant le volume des combles (des galetas, selon les plans). Cette autorisation contenait notamment les conditions suivantes:
"- Le niveau transformé dans les combles ne pourra en aucun cas servir à une autre affectation que de galetas ou réduit. [...]
- L'installation de chauffage actif au niveau des combles est strictement interdite, seules les préparations en attente sont tolérées".
A l'achèvement des travaux de transformation, la municipalité a octroyé le 8 mai 2018 un permis d'habiter ou d'utiliser qui reprend les deux conditions précitées.
C. Le 13 mars 2023, sous le titre "Occupation de locaux non habitables", la municipalité a adressé à A.________ une décision ainsi libellée (in extenso):
"La Commune a récemment constaté qu'une salle servant à des activités de fitness, yoga avait été aménagée dans les combles de votre immeuble n° ECA 669, sis au chemin ******** et qu'elle était louée comme telle à des fins commerciales alors que le permis d'habiter et d'utiliser n° 5518-2015-21 de l'immeuble en question mentionne clairement que les combles ne doivent être utilisées que comme galetas ou réduit non chauffé.
Dès lors, en vertu de l'art. 105 LATC, la Municipalité exige que les locaux soient remis en état conformément au permis d'habiter et d'utiliser (chauffage à enlever), dont une copie est jointe en annexe, et que toutes les activités illicites soient immédiatement stoppées.
Un délai au 30 avril 2023 vous est donné pour faire le nécessaire. Si rien n'a été entrepris dans le délai imparti, la Municipalité se chargera de mandater une entreprise, à vos frais, pour effectuer les travaux de remise en état.
Par ailleurs, nous vous informons qu'un courrier est adressé à la Préfecture pour dénoncer la violation du permis d'habiter et d'utiliser [...]
[salutations et indication des voies de recours]".
Le permis d'habiter du 8 mai 2018 était annexé à la décision.
D. Par acte du 19 avril 2023, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre la décision municipale du 13 mars 2023 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP ou la Cour). Il conclut à l'annulation de cette décision.
Dans sa réponse du 6 juin 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 15 août 2023, persistant dans les conclusions de son recours.
Le 17 août 2023, la municipalité s'est déterminée spontanément sur la réplique.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée est un ordre de remise en état des combles ainsi que de cessation d'activités commerciales. Elle est fondée sur une disposition de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), qui permet à la municipalité d'intervenir en cas de "travaux non conformes aux dispositions légales et réglementaires" (art. 105 LATC). En tant que telle, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36). Formé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD), dans le respect des exigences de forme et de contenu pos.s par l'art. 79 LPA-VD (applicable sur renvoi de l'art. 99 LPA-VD), par le propriétaire des locaux concernés qui dispose à ce titre de la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, le recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Il reproche à la municipalité de ne pas l'avoir interpellé avant de rendre la décision litigieuse. Il déclare ne pas savoir quand ni comment la municipalité aurait constaté qu'une salle servant à des activités de fitness et yoga aurait été aménagée dans les combles, respectivement louée à des fins commerciales; il qualifie ces constatations de fait d'inexactes, les locaux concernés n'étant pas loués à des fins commerciales. Il critique par ailleurs l'ordre d'enlever un chauffage qui n'existe pas. Il explique en substance que le galetas du bâtiment aurait dû être utilisé par son fils B.________, décédé brutalement en novembre 2016; en mémoire du défunt, son épouse et lui-même avaient décidé de créer dans ce galetas un "Espace B.________", utilisé de temps à autre pour des séances de méditation, de soins énergétiques et des réunions de groupes d'entraide et de parole. Il n'y avait donc pas d'activités de fitness et le local est mis à disposition à bien plaire, sans perception d'un loyer. Son usage s'avérait donc compatible avec le permis d'habiter et d'utiliser délivré. La municipalité aurait dû examiner la possibilité d'une régularisation de la situation avant de prononcer une décision de remise en état.
a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision (ATF 144 I 11 consid. 5.3; 143 V 71 consid. 3.4.1; 136 I 265 consid. 3.2). L'idée de base de cette garantie est que la personne partie à une procédure doit être en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Ce droit poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique. Le droit d'une personne d'être entendue est un aspect particulier du principe plus général de l'interdiction du déni de justice formel (cf. Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/Maya Hertig Randall/Alexandre Flückiger, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd. Berne 2021, p. 708).
Dans la législation cantonale, l'art. 33 al. 1 LPA-VD dispose que les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant. Cette disposition réserve les cas d'urgence ("lorsqu'il y a péril en la demeure"); cette exception n'entre cependant manifestement pas en considération dans la présente affaire. La portée du droit cantonal équivaut à celle de l'art. 29 al. 2 Cst.
b) En l'occurrence, il ressort du dossier produit par la municipalité que la question de l'utilisation des combles ou galetas a été examinée dans le cadre d'une ancienne procédure administrative, dans laquelle une autorisation de construire avait été délivrée en 2015, sur la base des art. 103 ss LATC, puis un permis d'habiter au sens de l'art. 128 LATC en 2018. La décision attaquée n'a pas été prise dans le cadre de cette procédure actuellement achevée. Il ne s'agit pas non plus d'une simple mesure d'exécution d'une décision précédente entrée en force. La municipalité a en effet ouvert une nouvelle procédure, de régularisation ou de remise en état, considérant que des éléments apparus postérieurement justifiaient l'application de l'art. 105 al. 1 LATC, norme qui lui permet "de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires".
Le dossier de la municipalité contient trois annonces (accessibles sur Internet) pour: une formation "en bols chantants, planétaires, sons et ultra-sons" proposée par une société durant huit week-ends de mai à novembre 2023, à l'"Espace B.________" (formation payante); une conférence gratuite prévue le 27 avril 2023 dans le même lieu sur le thème du "jardinage co-créatif avec les intelligences de la nature"; des sessions publiques gratuites de guérison spirituelle chaque premier mercredi du mois en 2023 (dans la soirée), toujours dans les mêmes locaux. Il n'est pas directement fait référence à pareilles activités dans la décision attaquée, qui mentionne plutôt des activités sportives ou physiques (fitness, yoga). Le dossier de la municipalité ne contient par ailleurs aucun document décrivant l'aménagement actuel des combles; en particulier, il ne s'y trouve aucun rapport ou plan décrivant le chauffage dont l'enlèvement est ordonné.
c) La façon de procéder de la municipalité, consistant à envoyer un ordre de remise en état fondé sur l'art. 105 LATC sans avertissement préalable au propriétaire concerné, qui n'a donc pas pu s'expliquer, et sans visite des lieux, n'a pas permis d'établir les faits pertinents de manière exacte et complète. On ne voit pas comment un tel ordre pourrait être signifié sans que le propriétaire ait l'occasion donner des explications écrites, voire de se justifier lors d'une audition par un représentant de l'autorité (cf. art. 29 al. 1 let. a LPA-VD) et, le cas échéant, de participer à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD) – ces mesures d'instruction devant alors faire l'objet d'un procès-verbal (art. 29 al. 4 LPA-VD). Le choix d'envoyer d'emblée une décision, sans ces opérations préalables, viole clairement le droit d'être entendu du recourant.
Dès lors que la municipalité n'a elle-même accompli aucune démarche propre à garantir l'exercice du droit d'être entendu, il n'incombe pas au Tribunal cantonal de reprendre à ce stade l'instruction de l'affaire, de recueillir lui-même les preuves nécessaires, d'établir les faits puis de permettre aux parties de s'exprimer sur les éléments décisifs. En d'autres termes, il n'y a pas lieu de guérir, dans la procédure judiciaire de dernière instance cantonale, la violation du droit d'être entendu commise par l'autorité administrative.
3. Il résulte des considérants précèdent que le grief de violation du droit d'être entendu est fondé et que, vu le caractère formel de ce droit (cf. ATF 144 I 11 consid. 5.3; 142 II 218 consid. 2.8.1), cela entraîne l'annulation de la décision attaquée. Il ne se justifie pas de se prononcer, en obiter dicta, sur les autres griefs du recours.
Il est renoncé à percevoir un émolument judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Le recourant, représenté par un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune d'Echallens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 13 mars 2023 par la Municipalité d'Echallens est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune d'Echallens.
Lausanne, le 3 octobre 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.