TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 octobre 2023
Composition
M. Alain Thévenaz, président; MM. Philippe Grandgirard et Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Etoy, à Etoy,
Propriétaire
C.________, à ********, représenté par Me Jean-Claude MATHEY, avocat à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et consort c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) du 31 janvier 2023, concernant la suppression d'une piscine et d'une terrasse et la remise en état de la parcelle no 327 d'Etoy, propriété de C.________.
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ (ci-après également: A.________ et consort) sont copropriétaires de la parcelle no 789 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Etoy. D'une surface de 1'315 m2, cette parcelle supporte une maison d'habitation, un garage ainsi qu'un jardin. Elle est colloquée en zone de villas selon la réglementation du plan général d'affectation (PGA) de la commune d'Etoy, adopté par le Conseil communal dans ses séances du 26 mars 2001 et du 11 mars 2002, et approuvé par le Département des infrastructures le 30 août 2002.
La parcelle no 789 est bordée au sud par la parcelle voisine no 327, propriété de C.________. D'une surface de 5'471 m2, cette parcelle non bâtie en nature de pré-champ est affectée en "zone agricole et viticole A" selon le plan intitulé "délimitation des secteurs A et B de la zone agricole et viticole" du PGA, adopté par le Conseil communal le 14 avril 2008 et approuvé par le Département de l'économie le 2 juillet 2008. Une bande de terrain, d’une surface de 471 m2, au nord de la parcelle no 327 est grevée d'une servitude de superficie en faveur de la parcelle n° 789: sur cet espace se trouvent des aménagements dont bénéficient les copropriétaires de la parcelle no 789, soit une terrasse surélevée en bois (pourvue d'un garde-corps en verre) construite sur un dallage en béton (non armé), et une piscine hors sol aménagée au pied de la terrasse. Seule une étroite bande de la terrasse, de l'ordre de 30 cm, est située sur la parcelle no 789.
B. Le 6 février 2020, le Service du développement territorial (ancien SDT; désormais et ci-après: la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a adressé à A.________ et B.________ un courrier qui a pour l’essentiel la teneur suivante:
"Notre service a été informé que des aménagements en lien avec votre propriété, située en zone constructible (zone de villas) ont été réalisés récemment sur la parcelle no 327, située hors de la zone à bâtir (zone agricole et viticole) et pour lesquels notre service n'a pas connaissance d'autorisation cantonale délivrée.
Ces aménagements consistent notamment en une terrasse surélevée du sol d'environ 1.50 m, un garde-corps en verre et une piscine selon vue aérienne. [...]
[I]l apparaît que les travaux réalisés ne sont pas conformes aux dispositions légales, notamment à l'affectation de la zone agricole et viticole [...].
Afin de faire la lumière sur les aménagements situés hors de la zone à bâtir, nous vous prions de nous renseigner, d'ici à la fin du mois de février, sur la nature exacte des aménagements réalisés, l'historique des travaux et les éventuelles autorisations délivrées. [...]"
A.________ et B.________ se sont déterminés sur ce courrier le 8 avril 2020. Ils ont fait valoir que les aménagements litigieux existaient déjà au moment où ils ont acquis la parcelle no 789 et qu'ils n'ont fait que procéder à des travaux de remise en état.
Le 12 juillet 2021, la DGTL a remis à A.________ et B.________ un projet de décision relative à la suppression des constructions érigées sur la parcelle no 327.
Le 16 septembre 2021, A.________ et B.________ se sont déterminés sur ce projet, en invoquant, pour l'essentiel, une violation du principe de la proportionnalité, leur intérêt privé au maintien des constructions litigieuses l'emportant, selon eux, sur l'intérêt public à leur suppression. Ils ont exposé à cet égard que la surface sur laquelle sont édifiées les constructions fait l'objet d'une servitude de superficie et, partant, qu'elle ne pourrait de toute manière pas profiter à une activité agricole ou viticole. De plus, selon A.________ et consort, les aménagements litigieux ne romperaient ni l'équilibre, ni l'harmonie des lieux, de sorte que le principe de la séparation du bâti et du non-bâti ne serait pas fondamentalement remis en cause.
Le 4 octobre 2021 s'est tenue une séance sur la parcelle no 327, à laquelle ont participé A.________ et B.________, C.________, assistés de leurs avocats respectifs, le Préfet du district de Morges, ainsi qu'une représentante de la DGTL. À la suite d'une suspension de la procédure administrative, des échanges entre A.________ et consort et la DGTL ont eu lieu, afin de régulariser la situation des aménagements litigieux. En particulier, les intéressés ont proposé à la DGTL de constituer une servitude de droit privé en faveur de la collectivité, prévoyant une interdiction de bâtir sur une partie de la parcelle no 789, dont l'assiette correspondrait, en mètres carrés, à la surface occupée par les constructions litigieuses sur la parcelle no 327.
Par décision du 31 janvier 2023, la DGTL a ordonné la suppression de la piscine et de la terrasse, ainsi que la remise en état du terrain. Un délai au 30 juin 2023 a été imparti à A.________ et B.________ pour procéder à ces mesures.
C. Agissant le 2 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et consort demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler la décision précitée. Subsidiairement, ils concluent à la réforme de cette décision en ce sens que la piscine et la terrasse sur l'assiette de la servitude de superficie grevant la parcelle no 327 au bénéfice de la parcelle no 789 sont régularisées et autorisées. À titre de mesure d'instruction, les recourants ont requis la mise en oeuvre d'une inspection locale.
Le 22 mars 2023, la municipalité a répondu en s'en remettant implicitement à justice.
Le 3 avril 2023, C.________, propriétaire de la parcelle no 327, s'en est remis à justice.
Dans sa réponse du 4 avril 2023, la DGTL conclut au rejet du recours.
Le 24 mai 2023, les recourants ont déposé un mémoire complémentaire, maintenant leurs conclusions.
D. Le 6 septembre 2023 s'est tenue une inspection locale.
La DGTL et les recourants ont déposé leurs déterminations respectives sur le procès-verbal les 27 et 28 septembre 2023.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité ou la DGTL ordonne le rétablissement d'une situation conforme au droit peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par deux personnes ayant manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Les recourants contestent la mesure de remise en état qui leur est ordonnée. Ils invoquent les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. Selon eux, la mesure litigieuse ne repose sur aucun intérêt public, compte tenu du fait que la terrasse et la piscine n'altèrent pas la perception paysagère de la limite entre la zone constructible et la zone non constructible. Leurs constructions constitueraient en outre une plus-value pour la zone agricole, dans la mesure où le local technique aménagé sous la terrasse pourrait permettre l'entreposage d'outils et de récoltes. Par ailleurs, la servitude de superficie empêche toute utilisation du terrain grevé à des fins agricoles, les recourants étant libres d'y disposer des objets mobiliers et amovibles. Enfin, les recourants soulignent leur bonne foi, en exposant que les aménagements litigieux étaient déjà existants à l'époque où ils ont acquis la parcelle no 789.
a) Selon l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), une municipalité ou le département en charge de l’aménagement du territoire est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2023.0033 du 24 juillet 2023 consid. 2a; AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2023.0033 précité consid. 2a; AC.2022.0232 précité consid. 3b).
b) aa) En l'occurrence, les recourants ne contestent pas que la terrasse en bois et la piscine hors sol situées sur la parcelle no 327 ont été réalisées sans droit, l'ancien propriétaire n'ayant jamais sollicité d'autorisation pour ériger ces aménagements. En outre, la terrasse et la piscine ne sauraient être régularisées: ces constructions d'agrément ne sont à l'évidence pas conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 22 LAT) et ne correspondent pas à l’une des exceptions pouvant bénéficier d’une autorisation fondée sur l’art. 24 LAT. Quoi qu'en pensent les recourants, le fait que le local technique sous la terrasse pourrait permettre d'entreposer des outils agricoles ou des récoltes ne suffit pas à rendre les aménagements conformes à l'affectation de la zone. Ce volume n’est que la conséquence de la surélévation de la terrasse transformée par les recourants et n’est aucunement nécessaire à une exploitation agricole (art. 16a LAT).
En ce qui concerne la proportionnalité (au sens strict), l'intérêt privé des recourants, de nature financière, à obtenir l'annulation de l'ordre de remise en état ne saurait l'emporter sur l'intérêt public, particulièrement important, lié à la séparation de l'espace bâti et non bâti, summa divisio du droit de l'aménagement du territoire. La suppression de la terrasse et de la piscine, ainsi que la remise en état du terrain nécessitent certes des mesures constructives non négligeables, dont les assesseurs spécialisés de la CDAP ont estimé le coût entre 15'000 fr. et 20'000 fr. La mesure ordonnée est toutefois pleinement justifiée par rapport aux autres intérêts publics en jeu (en particulier les objectifs de l'aménagement du territoire), qui ont un caractère prépondérant. L'ordre de remise en état est apte à atteindre le but d'intérêt public visé et on ne voit pas, sous l'angle de la règle de la nécessité, quelle mesure moins incisive aurait pu être ordonnée. La mesure litigieuse, qui intervient dans l'intérêt public, à la suite de constructions érigées sans droit en zone agricole, ne peut ainsi être que confirmée.
bb) Dès lors que l'ordre de remise en état repose sur une base légale suffisante, qu'il poursuit un intérêt public et qu'il est proportionné, le grief que les recourants tirent de la violation de la garantie de la propriété, sans portée propre et qui se confond avec les autres moyens soulevés, doit être écarté. Les autres arguments qu'ils avancent ne convainquent pas. Les recourants affirment d'abord avoir démontré leur bonne foi, puisque lorsqu'ils sont devenus copropriétaires de la parcelle no 789, les aménagements litigieux étaient déjà existants. Il faut toutefois distinguer la violation du principe de la bonne foi (cf. ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 137 I 69 consid. 2.5.1) et l'établissement de leur propre bonne foi. D’une part, aucune assurance n’a été donnée par l’autorité compétente, soit la DGTL, aux ancien et nouveaux propriétaires s'agissant de la légalité des constructions érigées sur la parcelle no 327; il n’y a donc pas de violation du principe de la bonne foi. D’autre part, que les travaux litigieux aient été réalisés avant l’acquisition du bien-fonds par les recourants est sans influence sur la question de leur bonne foi, les nouveaux propriétaires devant en tout état de cause se laisser opposer la mauvaise foi éventuelle de leur prédécesseur (TF 1C_491/2022 du 18 août 2023 consid. 5.2 et la réf. cit.). De surcroît, les recourants ont eux-mêmes procédé à des travaux depuis qu’ils ont acquis la parcelle n° 789: rénovation et surélévation de la terrasse, nouveau dallage sous la terrasse et nouvelle structure en remplacement de l’ancien deck en bois (cf. déclarations de la recourante lors de l’inspection locale du 6 septembre 2023 et photographies figurant au dossier). Ils ne peuvent pas davantage prétendre à l'égalité dans l'illégalité: la DGTL ou la municipalité n'ont manifestement pas développé une pratique constante consistant à autoriser des constructions d'agrément dans la zone agricole. Enfin, la question de la servitude de superficie grevant la parcelle no 327 est sans pertinence: la constitution d'un droit réel ne peut naturellement pas faire obstacle aux règles de droit public applicables en matière d’aménagement du territoire ou de police des constructions.
3. Même si l’on devait admettre la bonne foi des recourants, la pesée des intérêts en présence, en particulier la nécessité de préserver la séparation entre territoires constructibles ou non et l’égalité de traitement avec les propriétaires qui respectent la loi, conduit au rejet du recours, mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Un nouveau délai au 30 avril 2024 est imparti aux recourants pour procéder à la suppression de la terrasse et de la piscine, ainsi qu'à la remise en état du terrain. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le propriétaire de la parcelle no 327, assisté d'un avocat, s'en étant remis à justice, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 31 janvier 2023 par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) est confirmée, un nouveau délai au 30 avril 2024 étant imparti aux recourants pour procéder à la suppression de la terrasse et de la piscine, ainsi qu'à la remise en état du terrain.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 octobre 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.