A.________/Municipalité de Lutry, CHEMINS DE FER FEDERAUX SUISSES CFF, Direction générale du territoire et du logement | Admission du recours dirigé contre une décision municipale refusant le permis de construire pour une installation de téléphonie mobile et contre une décision de la DGTL refusant l'autorisation spéciale requise. L'installation litigieuse est prévue en applique d'une caténaire de la ligne de chemin de fer, en zone non constructible. L'implantation des antennes, qui n'ont pas pour but principal de couvrir la zone à bâtir, est imposée par sa destination (art. 24 let. a LAT). Sous l'angle de la pesée des intérêts (art. 24 let. b LAT), l'emplacement prévu paraît judicieux, l'installation étant accolée à l'infrastructure ferroviaire existante, de sorte qu'elle n'entraîne aucun inconvénient pour la zone non constructible.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 juillet 2023
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Pascal Langone et M. André Jomini, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
Municipalité de Lutry, à Lutry,
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Propriétaire
B.________ à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lutry du 13 janvier 2023 refusant de délivrer le permis de construire pour une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle no 1304 (CAMAC no 193110) et décision de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL/HZB) du 6 décembre 2022 refusant l'autorisation spéciale requise.
Vu les faits suivants:
A. Les B.________ sont propriétaires de la parcelle no 1304 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Lutry. D'une surface de 21'130 m2, cette parcelle forme une étroite bande qui supporte sur environ 1,5 km la ligne de chemin de fer du Simplon, reliant Lausanne à Brigue.
Le plan d'affectation (zones) de la commune de Lutry, entré en vigueur en 1987, définit le périmètre de plusieurs zones, avec des teintes différentes. Aucune teinte n'a été appliquée sur la parcelle no 1304, laissée en blanc, de même que sur l'espace occupé par les axes routiers. Le règlement communal, approuvé le 12 juillet 2005, sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT) ne définit pas l'affectation de ces bandes de terrain.
B. Le 28 juillet 2020, A.________ (ci-après: A.________ ou l'opérateur) a déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage ainsi décrit:
"Construction d'une nouvelle installation de communication mobile [...] avec mât, systèmes techniques et nouvelles antennes. / MOCF".
Le projet consiste en la réalisation, en applique d'une caténaire de la ligne de chemin de fer existant, d'un mât avec des antennes et d'une armoire technique au sol, en contrebas du talus des voies. Le sommet du mât sera 4 mètres plus haut que la catenaire. Les installations doivent être aménagées à l'extrémité sud-est de la parcelle no 1304, à l'endroit où la ligne ******** rejoint la route de Lavaux (RC 780), à l'entrée du village de Villette (commune de Bourg-en-Lavaux). La voie ferrée est bordée au nord par les vignes de Lavaux.
Sur le questionnaire général (formule officielle de demande de permis de construire), il a été indiqué que l'ouvrage n'était pas situé hors zone à bâtir (rubrique 12, p. 2). À la rubrique 35, nom de la zone, il est écrit "zone ferroviaire".
C. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 26 septembre au 25 octobre 2020. Durant ce délai, de nombreuses oppositions ont été formées à l'encontre du projet.
La Municipalité de Lutry (ci-après: la municipalité) a transmis le dossier à l'administration cantonale, par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC). Il ressort de la synthèse no 193110, établie le 6 décembre 2022, que la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), par sa Division Hors zone à bâtir, a refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire (art. 120 LATC), exposant ce qui suit:
"[C]e projet est situé entièrement à l'intérieur du domaine ferroviaire. Selon l'arrêt de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du 29 janvier 2019, le domaine ferroviaire à l'endroit du projet doit être considéré comme étant situé hors de la zone à bâtir. Les travaux projetés ne servent pas exclusivement ou principalement l'exploitation ferroviaire (art. 18m LCdF). Dès lors, les travaux projetés sont soumis à autorisation de notre direction générale (art. 25 al. 2 LAT et art. 4 al. 3 let. a LATC).
[...]
Conformément aux jurisprudences rendues en la matière, une antenne de téléphonie mobile hors de la zone à bâtir n'est, en principe, imposée par sa destination que lorsque son installation dans la zone à bâtir est techniquement impossible. Or, le dossier transmis ne présente aucune alternative située à l'intérieur de la zone à bâtir (située à environ 20 mètres) qui serait à même de répondre d'une manière satisfaisante aux objectifs du projet.
Reste à examiner si l'installation de l'antenne à l'emplacement souhaité pourrait se justifier en regard d'une réduction de l'impact paysager dans le site. En effet, selon une jurisprudence (1P.68/2007, Günsberg SO), la pose d'une antenne de téléphonie dans une zone agricole proche de la zone à bâtir est susceptible d'être admise si cette implantation est nettement plus favorable, notamment si elle permet de minimiser de manière significative une atteinte au paysage (par exemple, en posant l'antenne sur un silo à fourrage déjà existant).
En l'occurrence, le projet de nouvelle installation se situe dans un site relativement dégagé qui surplombe la route cantonale. Dans ce contexte, le projet soumis ne permet pas de minimiser l'impact de cette installation dans le site.
En conclusion et au vu de la proximité avec la zone à bâtir, l'implantation de cette antenne à cet endroit n'est pas imposé par sa destination selon les dispositions dérogatoires en vigueur (art. 24 LAT)."
De leur côté, la Direction générale de l'environnement (Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques, DGE/DIREV/ARC) et l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) ont délivré les autorisations spéciales requises. Les B.________ ne s'opposent pas au projet.
Fondée sur la décision de la DGTL, la municipalité a refusé, le 13 janvier 2023, de délivrer le permis de construire requis.
D. Agissant le 14 février 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision du 13 janvier 2023 en ce sens que le permis de construire est délivré; elle demande également de réformer la décision de la DGTL en ce sens que l'autorisation spéciale pour l'installation projetée est délivrée. Subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation des deux décisions et au renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, elle estime que les conditions auxquelles une installation de communication mobile peut être autorisée à titre dérogatoire hors de la zone à bâtir sont réalisées en l'espèce, de sorte que c'est en violation du droit que la municipalité et la DGTL ont refusé de délivrer le permis de construire, respectivement l'autorisation spéciale.
Par courrier du 10 mars 2023, la municipalité s'en est remise à justice.
Dans sa réponse du 20 mars 2023, la DGTL conclut au rejet du recours. Elle reproche à la recourante de n'avoir pas proposé une solution alternative située à l'intérieur de la zone à bâtir; en outre, l'installation projetée porterait atteinte au paysage de Lavaux.
Le 21 avril 2023, la recourante a répliqué, maintenant ses conclusions.
Le 12 mai 2023, les B.________ ont renoncé à se déterminer sur le recours, soulignant qu'ils ne sont intervenus dans le cadre de la procédure de permis de construire que pour donner leur accord à l'installation projetée – non ferroviaire –, conformément à la législation fédérale sur les chemins de fer (art. 18m LCdF).
Le 15 mai 2023, la DGTL a fait savoir qu'elle n'avait pas d'observations complémentaires à formuler dans le cadre de la présente procédure.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité refuse de délivrer un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par l'opérateur, destinataire de la décision attaquée, ayant manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD), satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Il convient d'emblée de relever que la parcelle no 1304, qui supporte le projet litigieux, n'est pas classée dans une zone de la planification d'affectation communale. Sur le plan des zones, elle a été laissée en blanc, et son affectation n'est pas définie dans le règlement du plan. Il est cependant usuel que la surface du domaine ferroviaire soit laissée en blanc sur les plans d'affectation des communes, cet espace étant dédié à une infrastructure fédérale (cf. à ce sujet CDAP AC.2018.0322 du 29 janvier 2019 consid. 2b et les références citées). Le service cantonal spécialisé, soit la DGTL, a estimé, à cet égard, que la partie de la parcelle no 1304 sur laquelle devaient être aménagées les installations litigieuses appartenait à la zone non constructible, ce que la recourante admet expressément. Cette appréciation peut être confirmée, au vu de la nature des surfaces environnant l'extrémité est de la parcelle no 1304, en particulier le vaste coteau viticole se trouvant au nord-est. Ce n'est donc que si les conditions qui président à l'octroi d'une autorisation dérogatoire sont remplies que l'installation litigieuse pourra recevoir une autorisation spéciale de la DGTL.
a) L'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces dernières hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces conditions sont cumulatives (ATF 141 II 245 consid. 7.6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 3.1).
L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'elle occasionne (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; TF 1C_8/2022 précité consid. 3.1). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. TF 1C_8/2022 précité consid. 3.1 et les références citées). Le Tribunal fédéral retient toutefois qu’un emplacement en zone à bâtir ne doit pas être absolument exclu: une imposition d’implantation relative suffit, pour autant que des motifs prépondérants laissent apparaître qu’un emplacement hors de la zone à bâtir est considérablement plus favorable que d’autres en zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 et les références citées).
L'imposition d'implantation relative d'une installation de téléphonie mobile peut être admise lorsqu'elle ne génère pas, hors de la zone à bâtir, une désaffectation importante du terrain inconstructible. Cela peut être le cas lorsque l'installation est prévue en applique de constructions existantes, comme par exemple un pylône de ligne à haute tension ou un bâtiment agricole (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). Dans l'ATF 138 II 570, le Tribunal fédéral a jugé que la construction d'une antenne sur la ligne ******** entre les sites de Romont et de Villaz-Saint-Pierre, dans le canton de Fribourg, en zone agricole, était (relativement) imposée par sa destination et, comme telle, conforme à l'art. 24 LAT: outre qu'elle devait améliorer la couverture des communications GSM pour les villages alentours et assurer celle – alors inexistante – des communications UMTS sur la ligne concernée, l'installation projetée n'entraînait qu'un empiètement minime sur la surface agricole, la superficie utilisée pour l'armoire technique et le support d'antenne étant modeste; de plus, la construction était prévue en applique d'un hangar agricole existant.
b) En l'occurrence, l'installation litigieuse a pour but d'assurer une couverture suffisante sur la route de Lavaux, route cantonale qui longe la rive du lac Léman, et la ligne ******** du Simplon, situées toutes deux dans ce secteur, hors de la zone à bâtir. L'opérateur a exposé, dans son recours, que la couverture des communications sur ces axes très fréquentés était critique, voire mauvaise. La DGTL et la municipalité ne le contestent pas. Dans la mesure où la Confédération oblige les concessionnaires à assurer un service de téléphonie public pour l'ensemble de la population et dans tout le pays (art. 92 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101], art. 14 al. 1 et 16 al. 1 let. a de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications [LTC; RS 784.10]), la couverture nécessaire à la téléphonie mobile vise tout le territoire suisse, qu'il soit affecté en zone à bâtir ou non. Or, l'emplacement retenu, sur la parcelle no 1304, vise précisément la zone de couverture considérée. Dans ces circonstances, il apparaît que l'implantation de l'installation litigieuse, qui n'a pas pour but principal de couvrir la zone à bâtir, est ici imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.
Il convient cependant d'examiner encore – seconde condition nécessaire au régime dérogatoire de l'art. 24 LAT – si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à une telle installation (art. 24 let. b LAT). Dans le cadre de l'examen de l'art. 24 let. b LAT, il faut rechercher si le lieu d'implantation prévu par le constructeur peut être considéré comme admissible. En l'espèce, il s'impose de constater que l'installation litigieuse ne génère pas une désaffectation importante du terrain inconstructible ni ne porte préjudice à la surface agricole. L'emplacement prévu paraît au contraire judicieux: le mât, accolé à l'infrastructure ferroviaire existante, et l'armoire technique n'entraînent aucun inconvénient pour la zone non constructible, puisqu'ils se trouvent sur des surfaces déjà aménagées pour les besoins ferroviaires. Ils ne constituent en outre qu'une très légère atteinte au paysage de Lavaux: il est en effet difficile de distinguer ces installations – prévues en applique d'une caténaire et en contrebas du talus des voies – au milieu des structures métalliques construites sur la voie ferrée, ce d'autant plus que l'endroit se trouve en bas d'un vaste coteau en forte pente, ce qui relativise fortement l'impact de la surhauteur (4 mètres) constituée par le mât. Force est ainsi d'admettre qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la réalisation de l'antenne litigieuse.
3. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, ce qui entraîne l'annulation de la décision municipale. La décision de la DGTL qui refuse l'autorisation spéciale prévue par les art. 113, 120 et 121 LATC doit elle aussi être annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité cantonale pour qu'elle délivre cette autorisation spéciale. Il incombera ensuite à la CAMAC d'établir une nouvelle synthèse, comportant par ailleurs les autorisations spéciales déjà délivrées par la Direction générale de l'environnement (DGE/DIREV/ARC) et par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA). La nouvelle synthèse CAMAC sera communiquée sans retard à la municipalité (art. 123 al. 3 LATC) qui statuera ensuite sur la demande de permis de construire. Etant donné que l'autorité communale ne s'est pas encore prononcée sur les questions relevant de sa compétence, le Tribunal cantonal n'est pas en mesure, à ce stade, de se prononcer sur l'octroi du permis de construire, comme le demande la recourante dans ses conclusions principales.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 13 janvier 2023 par la Municipalité de Lutry est annulée.
III. La décision rendue le 6 décembre 2022 par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL/HZB) est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour qu'elle délivre l'autorisation spéciale requise, une nouvelle synthèse CAMAC étant ensuite communiquée à la Municipalité de Lutry afin qu'elle statue sur la demande de permis de construire.
IV. Il n'est pas perçu de frais.
V. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à verser à A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL).
Lausanne, le 31 juillet 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.