TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 juillet 2023
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. François Kart et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Renens, à Renens, représentée par Me Carole WAHLEN, avocate à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Municipalité de Renens du 7 décembre 2022 (immeubles sis à la rue du Simplon 1, 3 et 5 à Renens, parcelle no 674 – mise en conformité).
Vu les faits suivants:
A. A.________, dont le siège est à Genève, est une société qui a pour but l'étude, la promotion et la réalisation de projets, principalement dans le domaine de l'immobilier.
Cette société est propriétaire de la parcelle no 674 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Renens. Ce terrain de 4'040 m2 est bordé au nord-est par les voies ferrées des Chemins de fer fédéraux suisses (CFF) et à l'ouest par la rue du Simplon. Il est soumis à la réglementation du plan partiel d'affectation (PPA) "P 32", adopté par le Conseil communal le 15 décembre 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat le 29 mars 1989. Ce plan, dont le périmètre correspond pour l'essentiel aux limites actuelles de la parcelle no 674, permet la construction de deux bâtiments, dont l'un (rue du Simplon 1 et 3), en forme de L, comprend six niveaux (hormis les constructions basses), les quatre premiers étant destinés aux activités tertiaires, les deux derniers au logement. Le second bâtiment (rue du Simplon 5) peut comporter deux niveaux, depuis la terrasse de la construction basse, destinés aux commerces et aux activités tertiaires.
Au début des années 1990, le PPA "P 32" a été concrétisé par la réalisation d'un centre administratif, commercial et d'habitat, avec notamment un immeuble de six étages – sis à la rue du Simplon 1, 3 et 5 – comprenant des locaux destinés aux activités tertiaires aux niveaux 1, 2, 3 et 4, et des habitations aux niveaux 5 et 6, conformément à la planification susmentionnée.
B. En 2017, les autorités communales compétentes ont constaté qu'après avoir acquis la parcelle n° 674, la société A.________ avait modifié, sans droit, l'affectation des locaux, transformant des espaces de bureau destinés au secteur tertiaire en logements. Plus précisément, onze logements avaient été aménagés aux niveaux 2, 3 et 4 de l'immeuble sis rue du Simplon 1 et 3, soit cinq studios, un 2 pièces et cinq 3 pièces. Ces logements avaient ensuite été mis en location.
Après des discussions avec l'intéressée, la Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité) a demandé, par courrier du 13 novembre 2018, la régularisation des logements créés sans autorisation. Deux options étaient proposées à la recourante: soit la remise en état antérieur des onze appartements créés sans autorisation dans des locaux destinés exclusivement à de l'activité, soit le dépôt d'un dossier, en vue de la régularisation des logements, avec mise en conformité par rapport à l'ensemble des normes actuelles (ordonnance fédérale du 27 février 1991 sur la protection contre les accidents majeurs, OPAM, RS 814.012; ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit, OPB, RS 814.41; normes de protection contre les incendies et les éléments naturels, etc.). Le 23 novembre 2018, la société B.________ a fait savoir aux autorités communales qu'elle avait été mandatée par la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire tendant au changement d'affectation des locaux (soit le passage de bureaux à des logements) et à leur mise en conformité (seconde option proposée par la Municipalité, dans son courrier du 13 novembre 2018).
C. Le 19 décembre 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire (CAMAC no 188733) pour un ouvrage ainsi décrit:
"Changement de destination de surfaces administratives pour création et mise en conformité de 24 logements".
Le projet consistait essentiellement à transformer les niveaux 2, 3 et 4 de l'immeuble sis à la rue du Simplon 1 et 3, en mettant en conformité les onze logements aménagés sans droit, d'une part, et en créant des logements supplémentaires d'autre part.
Le 22 juin 2020, la municipalité a délivré le permis de construire requis (no 2019-78). Celui-ci comportait plusieurs exigences particulières concernant l'observation des prescriptions de droit public, notamment en lien avec la protection contre les incendies et les accidents majeurs, et avec l'adaptation, d'un point de vue énergétique et acoustique, des fenêtres de certaines façades.
Ce permis est entré en force.
D. À la requête de la constructrice, la validité dudit permis a été prolongée au 22 juin 2023.
E. Dans l'intervalle, A.________ a déposé, en mai et en juin 2022, trois demandes de permis de construire portant chacune sur la régularisation d'un logement individuel (sur les onze aménagés sans droit).
Par courrier du 11 octobre 2022, la municipalité a refusé d'entrer en matière sur ces demandes, reprochant à la constructrice de ne pas avoir commencé les travaux de mise en conformité autorisés par le permis de construire n° 2019-78.
F. Le 18 octobre 2022, A.________ a indiqué à la municipalité qu'elle n'entendait pas réaliser les travaux autorisés, au motif que le projet mis à l'enquête publique s'avérait finalement trop coûteux, compte tenu des exigences techniques de la législation fédérale sur la protection contre les accidents majeurs et de la récente hausse des taux d'intérêts. Soulignant que le permis de construire délivré ne constituait pas une obligation de procéder aux travaux autorisés, elle a en outre demandé à la municipalité de statuer sans délai sur les trois demandes de permis de construire déposées au printemps 2022.
Le 7 décembre 2022, la municipalité a rendu une décision dont le dispositif a la teneur suivante:
"[...] la Municipalité ordonne soit la mise en conformité, selon les conditions et charges du permis de construire No 2019-78, des 11 logements construits sans autorisation, soit leur remise en état conformément au plan partiel d'affectation "P 32". Dans les deux cas, le délai pour ce faire est fixé au 23 juin 2023."
La municipalité a justifié sa décision par le fait que A.________ refusait de régulariser les onze appartements aménagés sans autorisation à la rue du Simplon 1 et 3.
G. Agissant le 23 janvier 2023 par la voie du recours de droit administratif, la société A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision municipale du 7 décembre 2022 et d'ordonner la reprise et la poursuite de l'instruction des trois demandes de permis de construire qu'elle a déposées au printemps 2022. Subsidiairement, elle demande le renvoi du dossier à la municipalité, afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants. À titre de mesures d'instruction, la recourante requiert l'audition des parties, l'audition de C.________, architecte en charge du projet, et la mise en œuvre d'une expertise judiciaire tendant à démontrer que les travaux autorisés par le permis de construire octroyé sont économiquement non viables.
Dans sa réponse du 31 mai 2023, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La recourante s'est déterminée sur la réponse le 21 juin 2023, maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité ordonne le rétablissement d'une situation conforme au droit peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par une personne ayant manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond, dans la mesure où le recours est dirigé contre la décision du 7 décembre 2022. En revanche, la conclusion tendant à ce qu'ordre soit fait à la Municipalité de poursuivre l'instruction des demandes d'autorisation de construire déposées au printemps 2022 est irrecevable, cette question n'étant pas traitée dans la décision querellée et les conclusions du recours ne pouvant pas excéder l'objet de la décision attaquée (cf. art. 92 LPA-VD; CDAP FI.2020.0046 du 26 mars 2021; PS.2020.0068 du 16 février 2021).
2. La municipalité a offert à la recourante le choix entre deux modalités de rétablissement de l'état de droit: soit elle "met en conformité", selon les conditions et charges du permis no 2019-78, les onze logements construits sans autorisation, soit elle les remet en état conformément au PPA "P 32", c'est-à-dire que les surfaces concernées doivent être affectées à des activités tertiaires et non pas à de l'habitation. Dans la mesure où la péremption du permis de construire no 2019-78 est acquise depuis le 23 juin 2023, le premier élément de l'alternative disparaît; seule doit donc encore être examinée la seconde option, celle de la remise en état.
a) Selon l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2022.0232 précité consid. 3b). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1).
b) Il n'est pas contesté, en l'occurrence, que le changement d'affectation de certains locaux de l'immeuble sis à la rue du Simplon 1 et 3 a été effectué sans droit, la recourante n'ayant jamais sollicité d'autorisation pour transformer des espaces de bureau en logements.
Les logements litigieux ne sauraient en aucun cas être régularisés tels qu'ils existent actuellement. En particulier, ils ne sont pas conformes aux exigences découlant de l'OPAM (voir la note établie à ce sujet par D.________ le 26 août 2019). Des questions liées à la protection contre le bruit, ainsi qu'à la protection contre les incendies et les éléments naturels se posent également. L'autorisation de nouveaux logements par rapport à la réglementation communale applicable nécessiterait d'importantes dérogations, dont les conditions de l'octroi éventuel n'ont toutefois pas à être nécessairement examinées ici.
Du point de vue de la proportionnalité (au sens strict), l'intérêt privé de la recourante, essentiellement financier, à obtenir l'annulation de l'ordre de remise en état ne saurait l'emporter sur l'intérêt public à régulariser des logements qui ne sont pas conformes aux prescriptions du droit public, notamment en matière de protection contre les incendies, contre le bruit et contre les accidents majeurs, et qui représentent de ce fait un danger pour les locataires qui les occupent. Le retour des surfaces concernées pour des activités tertiaires (plutôt que du logement) ne devrait pas nécessiter des mesures constructives importantes, si bien que le coût de cette remise en état devrait rester faible et en tous les cas pleinement justifié par rapport aux autres intérêts en jeu (en particulier protection des personnes), qui ont un caractère prépondérant. L'ordre de remise en état est apte à atteindre le but d'intérêt public visé et on ne voit pas, sous l'angle de la règle de la nécessité, quelle mesure moins incisive aurait pu être ordonnée.
Les arguments invoqués par la recourante ne convainquent pas. Cette dernière fait d'abord valoir que la décision attaquée la contraindrait à réaliser les travaux autorisés dans le permis de construire no 2019-78. Ce grief est sans objet, dès lors que ledit permis est désormais caduc. Cela étant, la faculté de remettre en état l'immeuble conformément aux exigences du permis n'était qu'une des deux modalités de l'alternative offerte par la municipalité, l'intéressée ayant le choix entre cette dernière et le rétablissement d'une situation conforme aux règles du PPA "P 32", soit une réaffectation des surfaces à des activités tertiaires. En outre, les mesures alternatives à la remise en état proposées par la recourante – soit les trois demandes de permis concernant la prétendue mise en conformité de trois logements individuels sur les onze qu'elle a aménagés sans droit – ne permettent manifestement pas de rétablir une situation entièrement conforme au droit.
c) Vu ce qui précède, la réquisition de la recourante tendant à l'audition des parties et de l'architecte du projet peut être écartée. La recourante ne motive pas sa requête et le dossier, suffisamment complet, permet à la CDAP de statuer en toute connaissance de cause. Aussi apparaît-il superflu d'ordonner de plus amples mesures d'instruction, sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendue de la recourante (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2c). On ne voit au surplus pas ce que la recourante entend tirer de la mise en œuvre d'une expertise judiciaire, la question des coûts des travaux autorisés par le permis no 2019-78, aujourd'hui caduc, étant sans pertinence.
3. Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, manifestement mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée, un nouveau délai au 31 janvier 2024 étant imparti à A.________ pour procéder à la remise en état des onze logements aménagés sans droit dans l'immeuble sis à la rue du Simplon 1 et 3, conformément à la réglementation du PPA "P 32", soit à une réaffectation des surfaces concernées à des activités tertiaires et non à de l'habitation. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Renens, qui a procédé avec l'aide d'une avocate (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II. La décision rendue le 7 décembre 2022 par la Municipalité de Renens est confirmée, un nouveau délai au 31 janvier 2024 étant imparti à A.________ pour procéder à la remise en état des onze logements aménagés sans droit dans le bâtiment sis à la rue du Simplon 1 et 3, conformément à la réglementation du PPA "P 32", soit une réaffectation des surfaces concernées à des activités tertiaires et non plus à du logement.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de Renens à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 24 juillet 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.