A.________ et B.________ /Municipalité de Borex, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR | Recours contre une décision de la municipalité refusant aux recourants la délivrance du permis de construire pour la démolition du portail existant et la reconstruction d’un nouveau portail à moins de 5 mètres du bord de la chaussée, en dérogation à l’art. 7 RLRou. Les recourants estiment que leur portail devrait être assimilé à une clôture relevant des art. 39 LRou et 8 RLRou. Il convient de confirmer l'appréciation de l'autorité intimée et d'appliquer les art. 37 LRou et 7 RLRou. Pas d'inégalité de traitement dans le cas présent. Dès lors que les recourants ont déjà procédé à la démolition de leur portail précédent, ils ne peuvent se prévaloir de la garantie de la situation acquise, au contraire d’autres propriétaires. Rejet du recours.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 juillet 2023
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Dominique von der Mühll, assesseure et M. Laurent Dutheil, assesseur; Mme Lesley Botet, greffière
Recourants
1.
A.________ à Borex
2.
B.________ à Borex représentés par Me Matthieu GENILLOD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Borex, représentée par Me Philippe EIGENHEER, avocat, à Genève,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR),
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Borex du 20 juin 2022 refusant la délivrance du permis de construire pour la démolition et la reconstruction d'un portail au même endroit sur la parcelle n° 286 (CAMAC 207401)
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont copropriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° 286 sise Route de Grens n° 32 dans la commune de Borex. Selon le plan d'aménagement local approuvé le 14 avril 1982 par le Conseil d'Etat (plan de zones) et le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA) approuvé le 20 août 2002 puis modifié en 2009 et mis en vigueur le 10 mars 2010, la parcelle n° 286 est colloquée en zone de faible densité (villas).
L'accès à la parcelle n° 286 s'effectue par la route de Grens, une route communale bidirectionnelle de 2e classe (DP 1023). Il s'agit d'une route rectiligne qui relie les villages de Grens et Borex, réservée aux riverains autorisés, se terminant par une voie sans issue publique donnant sur la zone agricole. La route de Grens fait également partie de l'itinéraire cycliste de Suisse Mobile (route du Pied du Jura 50).
B. Le 1er avril 2022, A.________ et B.________ ont déposé une demande de permis de construire portant sur la démolition et reconstruction d'un portail existant (CAMAC n° 207401) auprès de la municipalité de Borex (ci-après: la municipalité). La demande de permis de construire indiquait, au point 11, une demande de dérogation au sens de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) et de son règlement d'application du 19 janvier 1994 (RLRou; BLV 725.01.1) notamment en spécifiant "dérogation à l'art. 7 RLRou distance réduite à moins de 5 m du bord de la chaussée". Les plans fournis à l'appui de la demande démontrent que la distance entre le portail projeté et le bord de la chaussée, sur la route de Grens, est de 2.10 mètres; la limite de 5 mètres de l'art. 7 RLRou étant également représentée.
La commune de Borex a saisi son service technique (ci-après: ST) de la demande précitée. Par rapport d'expertise du 19 avril 2022, le ST recommandait ce qui suit:
" [...]
3. Le projet ne respecte pas les dispositions suivantes:
a) Art. 7 RLRou – Distance minimale pour les ouvrages s'ouvrant directement sur la route (5.00 m depuis le bord de la chaussée); Le nouveau portail est implanté au même emplacement que le portail démoli, à moins de 5.00 m du bord de la chaussée, et le projet comporte une demande de dérogation.
i. Selon la situation actuelle, l'ancien portail a déjà été démoli, y comprises ses fondations. Les piliers porteurs visibles actuellement sur la parcelle sont neufs et font l'objet de la présente demande. Les travaux dans cette zone ont été arrêtés spontanément par les propriétaires en 2019 suite à une visite du service technique pour d'autres travaux.
ii. La protection de la situation acquise ne peut être garantie que lorsque la construction d'origine n'est pas fondamentalement modifiée et que les éléments structurels essentiels sont maintenus. Dans le cas d'une démolition et reconstruction, le projet doit respecter les dispositions légales en vigueur au moment du dépôt de la demande d'autorisation.
iii. Les dispositions de l'article susmentionné sont applicables pour les portails, même automatiques, en vertu de la jurisprudence AC.2011.0246 du 24 septembre 2012, ceci afin d'empêcher l'occupation du domaine public en attente de l'ouverture de la porte.
iv. Les parcelles n° 166, 145, 551, 555, 560, 306, 276, 311, 280 et 63, également situées le long du DP 1023/DP 6 – Route de Grens, comportent des garages s'ouvrant directement sur la route, tous implantés à une distance supérieure à 5.00 m vis-à-vis des limites du domaine public.
v. La parcelle n° 144 est l'unique parcelle comportant un portail sur cet axe de circulation. Autorisé le 10 juillet 2017 en dispense d'enquête et sans demande de dérogation.
[...]
Le ST relève les problématiques suivantes :
a. Le cas de la parcelle n° 286 n'entre pas dans les conditions dérogatoires mentionnées à l'art. 11.4 RPGA;
b. [...]
c. L'axe de circulation "Route de Grens" est une route communale de 2e classe. Bien qu'il s'agisse d'un axe à faible circulation, tout octroi de dérogation pour un portail à moins de 5 m du bord de la chaussée créera un précédent qui pourrait avoir des conséquences sur d'autres demandes de portails s'ouvrant directement sur des routes de même catégorie. Autres domaines publics concernés :
- [...]
Le ST déconseille l'octroi d'une dérogation.
Il appartient à la Municipalité de se déterminer durant le délai d'enquête et de décider si une systématisation des dérogations sur les routes communales de 2e classe (cf. liste ci-dessus) pourrait s'avérer problématique ou s'il convient de déroger dans tous les cas.
Dans l'éventualité où la Municipalité se déterminerait en faveur d'une dérogation uniquement pour la parcelle n° 286, il sera nécessaire de définir des motifs d'octroi très précis afin de limiter l'étendue du précédent. Par exemple: Exception pour un axe à très faible circulation dès le croisement avec le DP 1026 ainsi qu'au droit de la parcelle concernée".
L'enquête publique s'est déroulée du 11 mai au 9 juin 2022 et n'a suscité aucune opposition.
Le 25 mai 2022, la Centrale des autorisations en matière de constructions (ci-après: CAMAC) a délivré une synthèse dans laquelle figurait une remarque de la Direction générale de la mobilité et des routes, Division Entretien – Voyer de l'arrondissement Ouest (DGMR/ER/VA1) à la teneur suivante :
"Le projet borde le domaine public DP 1023, qui est une route communale. Par conséquent, il incombe à la Municipalité d'appliquer les dispositions légales. Comme l'indiquent les documents, le portail projeté est distant de moins de [trois] mètres du bord de la chaussée, ce qui contrevient à l'art. 37 LRou. Nous rappelons que les autorités communales n'ont pas la compétence de déroger à la LRou et à son règlement d'application, qui sont du droit cantonal supérieur. Si elles le font, elles devront en assumer les éventuelles conséquences.
Afin de garantir la sécurité des usagers de la route de Grens ainsi que celle des habitants de la parcelle n° 286, il y a lieu d'appliquer de manière stricte les dispositions légales suivantes:
· des normes VSS 40273a et 40050;
· des art. 32 et 39 LRou;
· des art. 8 à 10 RLRou.
Le non-respect de ces dispositions ne saurait justifier une demande ultérieure de pose d'un miroir. La notion de voir et être vu fait partie des recommandations du BPA (BM.021-2016 Visibilité aux carrefours et aux accès riverains)"
C. Par décision du 20 juin 2022, la municipalité a refusé la délivrance du permis de construire pour la démolition du portail existant et la reconstruction d'un nouveau portail à moins de 5 mètres du bord de la chaussée, en dérogation à l'art. 7 RLRou au motif invoqué par la DGMR dans la synthèse du 25 mai 2022 à savoir que "les autorités communales n'ont pas la compétence de déroger à la LRou et à son règlement d'application, qui sont de droit cantonal supérieur".
D. Par acte du 15 août 2022, A.________ et B.________ ont recouru devant le Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l'encontre de la décision précitée. Ils concluent principalement à ce que leur recours soit admis et la décision du 20 juin 2022 réformée en ce sens que le permis de construire est délivré sans condition, subsidiairement que la décision municipale soit annulée et renvoyée à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les recourants ont requis la tenue d'une inspection locale pour le cas où la Cour devait considérer cette mesure d'instruction comme nécessaire. Ils requièrent également l'édition des dossiers mis à l'enquête pour des portails sur les quinze dernières années.
La DGMR s'est déterminée le 27 septembre 2022 en renvoyant pour l'essentiel à la synthèse CAMAC n° 207401 du 25 mai 2022.
Dans sa réponse du 27 octobre 2022, la municipalité a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, avec suite de frais et dépens.
Les recourants ont déposé une réplique le 20 décembre 2022. Ils ont requis la preuve documentée d'un éventuel accident survenu sur cette route en raison d'un portail.
Considérant en droit:
1. Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente (art. 92ss et 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours satisfait aussi aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 75, 79 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Les recourants sollicitent, au titre de mesures d'instruction, la tenue d'une inspection locale ainsi que la production de la totalité des dossiers de mise à l'enquête pour des portails des quinze dernières années dans la commune de Borex, ainsi que la preuve documentée d'un éventuel accident survenu sur la route de Grens en raison d'un portail.
a) Tel que garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; TF 1C_38/2020 et 1C_39/2020 du 7 octobre 2020 consid. 4 et les références citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause apparaît suffisamment complet pour statuer en l'état, au vu notamment des plans du projet litigieux ainsi que du dossier de photographies produit par les recourants. Il n'apparaît dès lors pas nécessaire de procéder à une inspection locale. Concernant la demande d'édition des dossiers de mise à l'enquête des portails dans la commune de Borex sur les quinze dernières années, la municipalité a produit quelques rapports de son service technique relatifs à d'autres projets de portail, qui paraissent suffisants pour se déterminer sur la pratique municipale relative à ce genre de constructions. Enfin, on peine à saisir la pertinence d'instruire la survenance éventuelle d'accidents qui auraient eu lieu, étant rappelé que l'objectif des dispositions légales en matière de constructions à proximité d'une route est de prévenir des accidents. Il n'est dès lors pas donné suite aux mesures d'instructions requises, le tribunal s'estimant suffisamment renseigné au vu du dossier et vu aussi les motifs qui suivent.
3. Les recourants contestent l'application des art. 37 LRou et 7 RLRou. Ils invoquent à l'appui de leur argumentation un arrêt cantonal du 31 août 2016 (CDAP AC.2015.0278 consid. 7) en y assimilant leur situation. Ils estiment que leur portail devrait être assimilé à une clôture relevant des art. 39 LRou et 8 RLRou. Quant à la municipalité, elle estime que l'application des art. art. 37 LRou et 7 RLRou est correcte et considère que le portail doit être assimilé à un garage s'ouvrant directement sur la route au sens de ces dispositions.
a) Aux termes de l'art. 2 al. 1 LRou, en règle générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas partie de la propriété privée, les ouvrages de protection antibruit, les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics ainsi que toutes les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation.
La LRou fixe, à défaut, comme en l'espèce, de plan établissant la limite des constructions (art. 9 LRou), les distances minimales à respecter lors de la construction de tout bâtiment ou annexe le long d'une route. L'art. 36 LRou prévoit ainsi ce qui suit :
"1A défaut de plan fixant la limite des constructions et sous réserve de l'alinéa 4, les distances minima à observer, lors de la construction de toute bâtiment ou annexe, sont les suivantes :
[...]
c. pour les autres routes cantonales secondaires, les routes de berges et les routes communales de 2e classe, 10 mètres hors des localités et 7 mètres à l'intérieur des localités;
[...]
2La distance est calculée par rapport à l'axe de la chaussée, délimitée par les voies de circulation principales. [...]".
L'art. 37 LRou introduit un régime particulier pour les constructions souterraines et les dépendances de peu d'importance :
"1A défaut de plan fixant la limite des constructions souterraines, l'autorité compétente peut autoriser celles-ci ainsi que les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 mètres au moins du bord de la chaussée; l'autorisation est refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent.
[...]
3Le règlement d'application peut prévoir des distances plus élevées pour des installations particulières, telles que les garages s'ouvrant sur la voie publique".
L'art. 7 RLRou vient préciser cette disposition comme suit:
"1 Les constructions s'ouvrant directement sur la route, telles que garages, dépôts, etc., seront implantées à 5 mètres au moins du bord de la chaussée ou du trottoir."
L'art. 39 LRou dont la teneur est la suivante, régit les aménagements extérieurs:
"1Des aménagements extérieurs tels que mur, clôture, haie ou plantation de nature à nuire à la sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité, ne peuvent être créés sans autorisation sur les fonds riverains de la route.
2Le règlement d'application fixe les distances et hauteurs à observer".
L'art. 8 al. 1 RLRou précise cette disposition comme suit:
"1Les ouvrages, plantations, cultures ou aménagements extérieurs importants ne doivent pas diminuer la visibilité, ni gêner la circulation et l'entretien ni compromettre la réalisation des corrections prévues de la route.
2 Les hauteurs maxima admissibles, mesurées depuis les bords de la chaussée, sont les suivantes:
a. 60 centimètres lorsque la visibilité doit être maintenue;
b. 2 mètres dans les autres cas.
3 Cependant, lorsque les conditions de sécurité de la route risquent d'être affectées, le département ou la municipalité pour les routes relevant de leurs compétences respectives, peut prescrire un mode de clôture, des hauteurs et des distances différentes de celles indiquées ci-dessus.
4 Il ne peut être établi en bordure des routes des clôtures en ronces artificielles ou présentant des parties acérées de nature à entraîner un danger pour les usager de la route."
Sur le plan communal, l'art. 8.5 RPGA (clôture et haies) prescrit que les clôtures et les haies le long des voies publiques ou privées doivent être implantées de façon à respecter la visibilité qu'exige la sécurité des usagers. Ces réalisations doivent être situées à 1.00 mètre au moins de la limite du domaine public. Les dispositions des art. 8 et 9 du règlement d'application du 19 janvier 1994 de la loi sur les routes sont réservées.
b) La jurisprudence s'est peu prononcée sur la qualification d'un portail au sens de la LRou. Dans un arrêt de 2012 (CDAP AC.2011.0246 du 24 septembre 2012 consid. 3b), le tribunal a confirmé un ordre de remise en état d'un portail dont la structure empiétait sur le domaine public. Il ressort de cet arrêt que la municipalité considérait comme déterminant à cet égard la distance de 5 m du bord de la route (art. 7 RLRou). Dans l'arrêt auquel se réfèrent les recourants (AC.2015.0278 du 31 août 2016 consid. 7b), il a été considéré que le portail litigieux dans ce cas-là pouvait être assimilé à une clôture au sens de l'art. 8 RLRou, étant en particulier situé à l'extrémité d'une voie sans issue. Cet aménagement ne perturbait ainsi pas la sécurité du trafic, ni la visibilité des usagers de la route. Plus récemment, a été considérée comme relevant de l'art. 37 LRou un accès à un garage souterrain d'environ 16 mètres et fermé par une porte coulissante d'environ neuf mètres de long (AC.2021.0348 du 15 décembre 2022). A la lumière de cette jurisprudence, l'application des art. 37 LRou et 7 RLRou pour des portails s'ouvrant sur la route ne prête pas le flanc à la critique.
c) En l'occurrence, à la différence du cas tranché dans la cause AC.2015.0278 précité (portail prévu sur une parcelle sise à l'extrémité d'une route sans issue), dans le cas présent, la route de Grens est certes sans issue pour les véhicules motorisés et limitée aux riverains mais se prolonge encore sur environ 200 mètres depuis la parcelle des recourants et se prolonge ensuite par un chemin agricole faisant partie du tracé de Suisse mobile pour cyclistes. Il existe par conséquent un trafic tant des autres propriétaires résidant sur le chemin et qui doivent passer devant la parcelle des recourants, que des vélos empruntant le tracé cyclable. L'appréciation de la municipalité selon laquelle cette route connaît une fréquentation régulière, même si elle demeure modeste, ne prête ainsi pas le flanc à la critique. A la lumière des explications données par la municipalité, il convient de confirmer l'application des art. 37 LRou et 7 RLRou dans le cas présent. Au demeurant, les recourants eux-mêmes se sont référés à ces dispositions dans leur demande de permis de construire, en sollicitant une dérogation à celles-ci. Quoi qu'il en soit, même à supposer applicables les art. 39 LRou et 8 RLRou, un tel aménagement est susceptible d'occasionner des problèmes sécuritaires, à l'instar d'une porte qui s'ouvre sur la route, de sorte que la municipalité était fondée à exiger une certaine distance de cette construction par rapport à la chaussée, conformément à l'art. 8 al. 3 LRou. Dans cette mesure, la décision attaquée, en tant qu'elle retient qu'une distance de seulement 2.10 mètres par rapport au bord de la chaussée serait insuffisante, respecte la marge d'appréciation de la municipalité à cet égard et peut en conséquence être confirmée. Il n'apparaît par ailleurs pas nécessaire d'instruire davantage la question de savoir si des accidents auraient eu lieu en relation avec des portails: il appartient au contraire aux autorités administratives de prendre toute mesure qu'elles estiment utiles pour garantir la sécurité du trafic, dans le respect des dispositions légales précitées, afin précisément de prévenir un éventuel accident.
Au vu de ce qui précède, les griefs invoqués par les recourants sont mal fondés.
4. Les recourants se plaignent d'une violation du principe de l'égalité de traitement en référence à d'autres portails similaires qui auraient été aménagés sur le territoire communal et qui seraient en tous points similaires à celui qu'ils projettent de construire. Ils ont produit à cet effet un lot de photographies.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; TF 1C_3/2021 du 26 août 2021 consid. 4.1).
b) La municipalité indique avoir pour pratique d'assimiler les portails aux garages et d'appliquer les art. 37 LRou et 7 RLRou. Elle relève que seul un cas a été autorisé en 2017, mais selon les rapports ultérieurs du ST, il est de pratique constante d'appliquer ces dispositions. Elle s'appuie sur les différents rapports de son service technique qu'elle qualifie d'expertise pour justifier sa position (cf. notamment pièces nos 10 et 11 du bordereau communal). Ces rapports portent sur des projets comportant un portail et traités en 2020. Ils se réfèrent, à l'instar du rapport élaboré dans le cadre de la demande formée par les recourants, à l'art. 7 RLRou. Il n'y a ainsi pas lieu de remettre en cause la pratique municipale à cet égard, qui tend à maintenir une pratique stricte pour des motifs de sécurité routière. Au demeurant, il ressort de ces documents que la présence éventuelle de portails non conformes aux distances prescrites par ces dispositions sont plus anciennes et susceptibles de relever de la garantie des situations acquises, sans toutefois que cela soit constitutif d'une inégalité de traitement. Dès lors que les recourants ont déjà procédé à la démolition de leur portail précédent, ils ne peuvent se prévaloir de la garantie de la situation acquise s'agissant d'une construction entièrement nouvelle.
Mal fondé, ce grief doit être rejeté.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Les recourants, qui succombent, supportent les frais de justice, solidairement entre eux (art. 49 al. 1, 51 al. 2 LPA-VD; art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administratives [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Ceux-ci verseront des dépens à la Commune de Borex laquelle a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Borex, du 20 juin 2022, est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV. A.________ et B.________ verseront, solidairement entre eux, à la Commune de Borex une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 juillet 2023
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.