Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2022 AC.2019.0372

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 juin 2022

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourants

1.

Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH), à Cudrefin,

2.

Cercle Ornithologique et de Sciences Naturelles, à Yverdon-les-Bains,  

3.

Groupe ornithologique de Baulmes et environs, AY.________, à Baulmes,  

4.

Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, à Berne,  

5.

Pro Natura – Ligue suisse pour la protection de la nature, à Bâle,  

6.

Stiftung Helvetia Nostra, à Berne,  

7.

Pro Natura Vaud, à Lausanne,  

8.

Paysage Libre Vaud, à Bottens,  

9.

SOS Jura, à Vallorbe,  

10.

Vivre au pied du Mont d'Or, A.________, France,  

11.

Commune de Jougne, à Jougne, France,  

12.

 B.________, à ******** France********  

13.

 C.________, à ******** France,  

14.

 D.________, à ******** France,  

15.

 E.________, à ******** France,  

16.

 F.________, à ******** France,  

17.

 G.________, à ******** France,  

18.

 H.________, à ******** France,  

19.

 I.________, à ******** France,  

20.

 J.________, à ******** France,  

21.

 K.________, à ******** France,  

22.

 L.________, à ******** France,  

23.

 M.________, à ******** France,  

24.

 N.________, à ******** France,  

25.

 O.________, à ******** France,  

26.

 P.________, à ******** France,  

27.

 Q.________, à ********,  

28.

 R.________, à ********,  

29.

 S.________, à ********,  

30.

 T.________, à ********,  

31.

 U.________, à ********,  

32.

 V.________, à ******** France,  

33.

 W.________, à ********,  

34.

 X.________, à ********,  

35.

 Y.________, à ********,  

36.

 Z.________, à ********,  

37.

 AA.________, à ********,  

38.

 AB.________, à ********,  

39.

 AC.________, à ******** France,  

40.

 A.________, à ********,  

41.

 AD.________, à ********. Tous représentés par Me Xavier RUBLI, avocat, à Lausanne,  

  Autorités intimées

1.

Département des institutions et du territoire (DIT, auparavant Département du territoire et de l’environnement: DTE),  représenté par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,   

2.

Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), Secrétariat général, représenté par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,         

3.

Direction générale de l'environnement (DGE), Unité droit et études d'impact, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,         

4.

Conseil général de L'Abergement, représenté par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,         

5.

Conseil communal de Ballaigues, représenté par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,     

6.

Conseil communal de Lignerolle, représenté par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,     

Tiers intéressé

AE.________ à ********

Objet

plan d'affectation           

Recours Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH) et consorts c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 22 octobre 2019 (Plan d'affectation intercommunal parc éolien Bel Coster), décisions de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 16 juillet 2019 (autorisations de défrichement), décision du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) du 22 octobre 2019 (Parc éolien Bel Coster aménagement des accès - projet routier communal), décision du Conseil général de L'Abergement du 12 mars 2018, décision du Conseil communal de Ballaigues du 12 mars 2018, décision du Conseil communal de Lignerolle du 12 mars 2018 (adoption du projet de décision finale relative à l'étude d'impact sur l'environnement en rapport avec le plan partiel d'affectation (PPA) intercommunal Bel Coster)

Vu les faits suivants:

A.                     Afin d’exposer la position de la Confédération permettant aux cantons de tenir compte des intérêts fédéraux lors de la planification d’installations éoliennes, la Confédération a élaboré un document intitulé "Conception énergie éolienne", du 25 septembre 2020, édité par l’Office fédéral du développement territorial (ARE) en collaboration avec le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), de l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC), de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) et de l’Office fédéral de météorologie et climatologie (MétéoSuisse). Ce document remplace, en reprenant les éléments qui restent pertinents, le document intitulé "Recommandations pour la planification d’installations éoliennes" de 2010 et s’applique en première ligne à la planification d'installations éoliennes d’une hauteur minimale de 30 mètres. Selon l’annexe 3 de ce document, plusieurs zones sur le territoire du Canton de Vaud figurent comme étant à haut potentiel éolien, en particulier un secteur sis dans la région du Suchet.

Le Plan directeur cantonal (PDCn) de 2008 contient une mesure F51 intitulée "Ressources énergétiques et consommation rationnelle de l’énergie". Le texte de cette mesure, dans sa teneur actuellement en vigueur (4ème adaptation bis approuvée par le Conseil fédéral le 20 décembre 2019) est le suivant :

"Le canton favorise une utilisation rationnelle et économe de l’énergie et promeut le recours aux énergies renouvelables et indigènes, pour diminuer la dépendance face aux énergies fossiles et aux fluctuations des marchés mondiaux, préjudiciable à la vitalité de l’économie et à la qualité du cadre de vie. Les sites d’exploitation sont localisés de manière à optimiser la production énergétique tout en minimisant l’impact sur l’homme, l’environnement et le paysage. Le canton concrétise ses objectifs dans la loi sur l’énergie. Le canton fixe les objectifs de réduction de la consommation des agents énergétiques non renouvelables et en assure le suivi."

La mesure F51 est accompagnée des explications suivantes, à propos de l'énergie éolienne (p. 346 ss):

"Stratégie cantonale pour l'énergie éolienne

La stratégie cantonale prévoit le développement des éoliennes aux endroits les plus propices en évitant leur dispersion sur le territoire. L'objectif de développement de l'énergie éolienne, d’au moins 500 à 1'000 GWh par an, soit de 12 à 25 % de la consommation d’électricité 2008 du canton (ou 2,5 à 5 % de la consommation finale d’énergie 2008), doit être atteint en préservant les sites protégés au niveau national et international et sur la base de principes d'implantation permettant d'optimiser la production électrique tout en minimisant l'impact sur l'homme, la nature et le paysage. La concentration sur un nombre restreint de sites propices est indispensable pour atténuer le mitage du territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des installations nécessaires à la construction et à l'exploitation.

La procédure définie pour l'implantation d'éoliennes distingue les cas suivants:

- Les parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale (somme de la hauteur du mat et du rayon du rotor) est supérieure ou égale à 30 mètres font l'objet d'une planification cantonale dans le Plan directeur cantonal (voir ci-dessous);

- Les éoliennes isolées dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres font l'objet d'une directive du département en charge de l'aménagement du territoire validée par le Conseil d'Etat sur la base de la planification définie dans le Plan directeur cantonal.

Les parcs éoliens de machines dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres ne sont pas admis.

Parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale est supérieure ou égale à 30 mètres

A l'échelle régionale, le plan directeur cantonal définit des secteurs d'exclusion, au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Ces secteurs accordent la priorité à d'autres stratégies cantonales, notamment d'urbanisation aux abords des centres cantonaux, de valorisation du paysage et du patrimoine naturel en ménageant d'une part des échappées sur les rives des grands lacs et en préservant d'autre part des éléments paysagers et naturels d'importance nationale.

A l'échelle locale, le plan directeur cantonal définit des zones d'exclusion, soit les inventaires contraignants et d'alerte décrits par la mesure E11. A noter que l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS) n'est pas considéré comme justifiant systématiquement l'exclusion, de même que les zones de protection des eaux. Ces éléments peuvent impliquer la prise en compte de mesures particulières.

Pour être intégrés dans la planification cantonale, les parcs doivent répondre à une procédure d’identification des sites conduite, à des dates données, par un Comité de pilotage interservice (COPEOL). La périodicité de cette démarche est dictée par le degré d’atteinte des cibles énergétiques cantonales et la réalisation effective ou non des projets déjà intégrés dans la planification.

L'identification d'un site pour un projet d'éoliennes est le résultat d'une première évaluation basée sur une série de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment énergétiques, environnementaux, paysagers et liés à la sécurité aérienne. Ces critères font l’objet d’une description détaillée dans la Directive cantonale pour l’installation d’éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres. Sur la base du dossier présenté, le COPEOL conduit une pesée des intérêts avec les services concernés. Il détermine si le projet est au bénéfice d’un potentiel de réalisation suffisant justifiant son intégration dans le plan directeur cantonal au titre de site potentiel d’implantation. Les parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec les systèmes civils et militaires de communication, de navigation et de surveillance aérienne, ainsi qu'avec les radars météorologiques, sont indiqués dans la catégorie Site retenu sous condition(s). Les parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) sont indiqués dans la catégorie Site intégré sous réserve de coordination relative à l’IFP.

Une fois cette étape franchie, une demande d’affectation du sol comme zone de production et de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC) peut être engagée et les études de détail poursuivies. Les exigences sur les critères à respecter et données à produire dans le cadre de cette deuxième étape figurent également dans la Directive cantonale susmentionnée."

La mesure F51 est accompagnée d'une carte du canton, où sont notamment figurés les sites éoliens intégrés à la planification cantonale, dont le site dit de Bel Coster, à proximité du Suchet. Le rapport d'examen des deuxième et troisième adaptations du PDCn élaboré par l'ARE, le 18 novembre 2015, indique notamment que le parc éolien Bel Coster est approuvé en coordination réglée et constitue un parc intégré dans la planification cantonale qui peut faire l'objet d'une procédure de planification ultérieure précédant la réalisation effective des installations (cf. p. 29).

B.                     Dès 2008, les communes de L'Abergement, de Ballaigues et de Lignerolle ont entrepris des démarches en vue de réaliser collectivement un parc éolien, situé entre le sommet du Suchet et le Mont d'Or, dans la région du lieu-dit Bel Coster, à proximité de la frontière avec la France. Initialement envisagé avec treize éoliennes, le projet de plan d'affectation intercommunal "parc éolien Bel Coster" (ci-après: le PPA ou PPA Bel Coster) a été redimensionné en 2010 à neuf éoliennes, prévues sur une crête entre les lieux-dits les Cernys, à l'ouest, et les Vélards, respectivement la Poyette, à l'est, à une altitude allant de 1'190 m à 1'400 m. Ces démarches ont été entreprises avec la société AE.________ (ci-après: AE.________). Le projet prévoit l'implantation d'éoliennes pouvant atteindre une hauteur de 210 m en bout de pale à la verticale. La hauteur minimale entre le sol et le bas des pales est de 50 m. La durée d'exploitation est de l'ordre de 25 ans. Le choix définitif du modèle interviendra ultérieurement, au stade du permis de construire, mais pour les besoins des études à effectuer, le modèle Enercon E-115 / 3.2 MW avec un mât de 149 m et une hauteur totale de 206.5 m a été pris comme référence. La production annuelle nette du parc, estimée d'après la modélisation de vent, est comprise entre 65 et 80 millions de kWh par année, en fonction du type définitif d'éoliennes qui sera choisi. A titre d'exemple, le modèle Enercon E-115, de puissance unitaire de 3.2 MW, devrait donner une production annuelle brute de 77 GWh et une production nette de 66 GWh.

L'implantation des éoliennes est prévue sur les parcelles nos 3 de la commune de L'Abergement, 745 et 941 de la commune de Ballaigues et 1 à 3 de la commune de Lignerolle. Ces parcelles sont propriété respectivement de l'Etat de Vaud et des communes de Ballaigues et de Lignerolle. Elles comportent essentiellement des pâturages boisés et sont affectées en zone sylvopastorale, respectivement en zone jurassienne, selon les plans de zones des communes précitées. L'emplacement des éoliennes projetées est actuellement desservi par un chemin forestier. Un itinéraire pédestre à l'inventaire cantonal des chemins de randonnée pédestre, ainsi qu'un itinéraire cycliste dans l'inventaire "SuisseMobile" passent sur une partie de ce chemin. Le périmètre concerné est également traversé en partie par des voies de communication historiques d'importance régionale avec beaucoup de substance (VD 1231.0.1) ou d'importance locale (VD 1231, 1233 et 1234).

C.                     Le projet précité implique plusieurs procédures, dont une mesure de planification intercommunale, des autorisations de défrichement et un projet routier pour l'aménagement des accès. Ceux-ci nécessitent l'élargissement de certains tronçons impliquant une procédure de décadastration des parcelles nos 2, 434, 435 et 559 de la commune de Lignerolle et leur transfert au domaine public. Sur les communes de Ballaigues et L'Abergement, l'accès au parc éolien projeté se fait par le biais de chemins existants.

Le 8 octobre 2015, les autorités cantonales concernées ont procédé à un premier examen préalable du projet sur la base duquel le Service du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL) a élaboré un rapport de synthèse d'examen préalable au sens de l'art. 56 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, dans sa teneur en vigueur à ce moment-là (LATC; BLV 700.11). Le 28 novembre 2016, les autorités cantonales concernées ont procédé à un examen préalable complémentaire.

S'agissant du plan partiel d'affectation intercommunal, un rapport explicatif au sens de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et d'impact sur l'environnement (ci-après: RIE) a été rédigé en décembre 2016 par les sociétés AF.________ et AG.________. Le 24 novembre 2016, les communes porteuses du projet ont élaboré, dans le cadre de la demande d'autorisation de défrichement, un rapport technique avec la société AH.________.

Les autorités cantonales concernées ont procédé à un ultime contrôle du projet, le 15 février 2017.

Une enquête publique comprenant les autorisations de défrichement et le projet routier, a eu lieu, du 14 mars au 12 avril 2017, dans les communes porteuses du projet. Cette enquête a suscité plusieurs oppositions.

D.                     Une enquête publique a également eu lieu sur territoire français, du 2 mai au 6 juin 2017, organisée par la Préfecture du Doubs. Le dossier comporte à cet égard un complément au RIE intitulé "Evaluation des impacts sur le territoire français", de janvier 2017 (annexe 8 du RIE). Il ressort du dossier que des rencontres entre les représentants des autorités vaudoises et françaises ont eu lieu dès le mois d'octobre 2016. A l'issue de l'enquête publique en France, qui a aussi suscité des oppositions, AI.________, commissaire-enquêteur pour la Préfecture du Doubs a élaboré un rapport, le 27 juin 2017, résumant le déroulement de la procédure et formulant des conclusions à l'issue de son enquête. Son rapport aboutit à un avis défavorable au projet. En résumé, la procédure suivie est jugée régulière mais l'avis défavorable est lié aux impacts du projet sur le sol français: le rapport conclut en particulier que l'étude d'impact du projet sur le territoire français est insuffisante eu égard aux enjeux de la zone concernée, que le projet Bel Coster n'est pas compatible avec les objectifs de préservation des paysages définis par la Charte du Parc Naturel Régional du Haut Jura, qu'à ce stade du projet l'impact sur la source des Bonnes Eaux n'est pas étudié, qu'il est nécessaire d'avoir des garanties concernant sa pérennité et que le projet est de nature à porter atteinte à l'économie locale et plus particulièrement au tourisme.

Le 10 août 2017, la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Bourgogne-Franche Comté (DREAL) a rédigé un rapport à l'attention du Préfet du Doubs relatif à l'impact sur le territoire français du projet de parc éolien de Bel Coster en Suisse. Ce rapport conclut notamment ce qui suit:

"[...]

La pertinence du projet au regard de l'enjeu que constitue le développement des énergies renouvelables et du potentiel éolien du secteur n'est pas remise en cause.

[...]

Concernant le dossier en général et le paysage et l'impact sur le cadre de vie en particulier, la DREAL considère ne pas disposer d'éléments suffisants ni pour justifier d'une égalité de traitement entre la France et la Suisse ni pour garantir que toutes les mesures pouvant raisonnablement être mises en place pour réduire l'impact sur la France ont été mises en oeuvre. Il convient donc d'en informer les autorités suisses et de demander, en application de l'article 5 de la convention d'Espoo, qu'aient lieu des échanges sur les mesures qui pourraient être prises pour atténuer les impacts transfrontaliers. Il est proposé de demander à la Suisse un travail d'analyse de variantes et de possibilités d'optimiser l'implantation des mâts. La sous-estimation de plusieurs enjeux et la dissymétrie de traitement entre les enjeux suisses et français rendent nécessaires de tels échanges. En effet, la DREAL considère qu'il est nécessaire d'apporter à la population des garanties que les enjeux français ont fait l'objet d'un traitement au moins équivalent aux enjeux situés en Suisse.

On peut enfin insister sur la nécessité que le suivi de l'impact sur l'environnement de ce parc éolien pendant son exploitation soit bien partagé avec la France, y compris avec les élus locaux, dans un cadre qui reste à proposer."

Le Préfet du Doubs a transmis ces deux rapports à la Cheffe du DTE, le 25 août 2017, en formulant des remarques. Plusieurs échanges ont ensuite eu lieu entre les représentants des autorités vaudoises et françaises, en particulier des séances de coordination ont été tenues les 18 décembre 2017 et 26 février 2018. Le 10 septembre 2018, la Direction générale de l'environnement (DGE) a élaboré un rapport de synthèse portant sur les réponses détaillées aux remarques et demandes du Préfet du Doubs, suite à la mise à l'enquête publique en France du PPA. Ce rapport conclut dans les termes suivants:

" Synthèse des impacts et conclusion générale

Le présent document résume les éléments qui ont pu être discutés et consolidés dans le cadre du groupe de travail. Les participants ont relevé le caractère constructif des échanges tenus, qui ont permis de répondre à toutes les préoccupations soulevées en considérant la perception des différentes approches.

Les enjeux relevés par nos interlocuteurs français ont fait l'objet d'un traitement au moins équivalent aux enjeux situés en Suisse. Lors des deux rencontres et des échanges écrits, les informations ont été étoffées pour répondre aux attentes formulées par la population française et leurs autorités.

Notons en particulier:

-       Les photomontages qui ont été réalisés pour documenter les éoliennes présentant un risque d'effet de surplomb au regard du critère de vigilance défini par la France. Ces photomontages ont permis d'apprécier que les machines concernées ne présentaient pas d'effet de surplomb significatif en considérant le parc dans son ensemble.

-       Une étude hydrogéologique a été réalisée pour évaluer les risques et préciser les mesures devant permettre d'assurer la protection des captages d'eau potable de la région et en particulier de la principale source de la Commune de Jougne. Un hydrogéologue agréé a ensuite évalué ce rapport et transmis les demandes qui ont été traitées et discutées au sein du groupe de travail, à satisfaction.

-       Le rôle du canton qui veillera à la réalisation des mesures et du suivi lors de la phase de chantier pour la protection des eaux souterraines notamment, puis lors de l'exploitation essentiellement pour les domaines liés à la faune, ainsi qu'aux ombres portées et au bruit.

-       Les représentants français seront invités comme prévu lors des échanges du groupe de travail, conformément au souhait de la DREAL.

-       Une étude de co-visibilité de parcs éoliens qui a été réalisée pour le territoire du canton de Vaud et qui a été présentée en détail pour répondre à la demande relative aux effets visuels cumulés de points emblématiques comme le Mont d'Or. Le rayon d'étude autour du parc éolien de Bel Coster a été étendu à 20 km à la demande de la DREAL.

-       La question du bruit a été analysée en détail, les exigences suisses étant respectées des deux côtés de la frontière. Les études étant réalisées sur la base de modélisation, un groupe technique de suivi est prévu, qui mesurera les valeurs en phase d'exploitation et en cas de dépassement des normes, un bridage de certaines machines pourra être exigé."

E.                     S'agissant des questions géologiques et hydrogéologiques soulevées par le projet, plusieurs études ont été élaborées par le bureau AJ.________, en particulier le 24 janvier 2018, le 13 novembre 2019, le 29 janvier 2020 et le 11 mars 2020. Ces études traitent tant des captages en Suisse qu'en France. Le 25 septembre 2020, ce bureau a élaboré un document intitulé "Etat d'avancement des investigations" annonçant encore un rapport géologique et hydrogéologique à venir concernant essentiellement la source des Bonnes Eaux en France, qui synthétiserait l'ensemble des résultats des forages, du suivi du captage et des traçages effectués.

F.                     Le 12 mars 2018, le Conseil général de L'Abergement et les Conseils communaux de Ballaigues et de Lignerolle ont adopté les décisions finales relatives à l'étude de l'impact sur l'environnement aux termes desquelles ces autorités levaient les oppositions formées à l'encontre du PPA Bel Coster et adoptaient ce plan ainsi que son règlement (RPPA).

G.                     Par deux décisions distinctes du 16 juillet 2019, la DGE a délivré les autorisations de défrichement portant sur une surface de 62'062 m2 en relation avec le PPA, respectivement de 259 m2 en relation avec le projet routier lié au PPA. Dans ce cadre, l'OFEV a délivré, le 31 août 2018, un avis sommaire positif sur le défrichement et les mesures de compensation du défrichement, sous réserve de la prise en compte de certaines remarques et demandes formulées dans son avis. Cet avis se réfère également à l'avis de l'Office fédéral des routes (OFROU), du 25 avril 2018, formulant des remarques sur le projet routier et son impact sur les voies de communication historiques.

H.                     Le 22 octobre 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE, actuellement Département des institutions et du territoire: DIT) a approuvé le PPA intercommunal.

I.                       Le 22 octobre 2019 également, le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé le projet routier lié au PPA. Toutes ces décisions ont été notifiées simultanément aux opposants.

J.                      Le 28 novembre 2019, agissant sous la plume de leur conseil commun,  plusieurs associations soit l'Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO), la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP), la Fondation Helvetia Nostra et Pro Natura Suisse, ainsi que Pro Natura Vaud, de même que des associations locales, à savoir le Cercle ornithologique et de sciences naturelles à Yverdon, le Groupe ornithologique de Baulmes et environs, Paysage libre Vaud, SOS Jura, Vivre au pied du Mont d'Or, ainsi que la Commune de Jougne et plusieurs particuliers domiciliés pour la plupart dans les communes concernées ou en France voisine, ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Les recourants concluent à l'annulation des décisions attaquées. Ils requièrent plusieurs mesures d'instruction.

Les autorités cantonales intimées, à savoir le DTE/DIT, la DGE et le DIRH ont présenté une réponse commune, sous la plume de leur conseil, le 12 mars 2020. Elles concluent au rejet du recours.

Les autorités communales intimées, représentées par leur conseil commun, se sont déterminées sur le recours, le 13 mars 2020. Elles concluent également au rejet de celui-ci dans la mesure de sa recevabilité. Elles contestent en particulier la qualité pour recourir de plusieurs recourants. A cette occasion, ces autorités ont produit une étude effectuée par AK.________ en décembre 2019, intitulée "Projet de parc éolien Bel Coster, Améliorations de biotopes pour les pipits et alouettes", ainsi qu'un rapport de AL.________, du 14 juin 2019, intitulé "Independent Expert Report for the wind farm Bel Coster (Switzerland)".

Les recourants ont présenté des observations complémentaires, le 7 septembre 2020.

Le 20 novembre 2020, les autorités cantonales et communales intimées ont déposé des déterminations. A cette occasion, ces autorités ont encore complété leur dossier en produisant notamment une copie du dossier relatif à la procédure française. Appelée dans la procédure, la société AE.________ a adhéré aux conclusions et à l'argumentation des autorités communales intimées.

Le 1er mars 2021, les recourants se sont déterminés sur les écritures précitées des autorités intimées.

Le Tribunal a procédé à une audience avec inspection locale, le 8 juin 2021. A cette occasion, ont notamment été entendus, à la demande du Préfet du Doubs, des représentants des autorités françaises, à savoir AM.________, Cheffe de l'Unité départementale de l'architecture et du patrimoine du Doubs et AN.________, coordinatrice de la cellule "eau destinée à la consommation humaine", de l'agence régionale de la santé (ARS) de Bourgogne-Franche-Comté. Egalement annoncé à l'audience, mais s'étant finalement excusé, AO.________, chef du Service "prévention des risques" de la DREAL, n'a pas été entendu.

A l'issue de l'audience, les parties ont encore bénéficié de la faculté de présenter des observations finales. Les autorités communales intimées y ont renoncé. Le 15 juillet 2021, les autorités cantonales intimées se sont déterminées. Les recourants ont déposé leurs dernières observations, le 21 septembre 2021.

Considérant en droit:

1.                      a) Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) Conformément à l'art. 75 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que tout autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

aa) Les organisations nationales Pro Natura, ASPO, Helvetia Nostra et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, qui ont formé opposition, ont qualité pour recourir en vertu de l'art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) en lien avec l'art. 2 al. 1 let. b LPN et de l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) en relation avec l'art. 1er et les ch. 4, 6, 9 et 13 de l'annexe à l'ordonnance fédérale du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature ou du paysage (ODO; RS 814.076), étant donné notamment que le projet litigieux est soumis aux dispositions sur l'étude d'impact.

bb) Sur le plan cantonal, l'art. 90 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 mai 2022 (LPNMS; BLV 450.11 -, depuis le 1er juin 2022, loi sur la protection de la nature et des sites [LPNS]), attribue aux associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette loi. Le droit de recours des associations cantonales est ainsi soumis à la triple condition que les décisions attaquées touchent aux domaines régis par la aLPNMS/LPNS, que le but statutaire des associations embrasse de tels domaines et que les associations recourantes soient d'importance cantonale (AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 et les références citées). Dans sa teneur au 1er juin 2022, l'art. 90 LPNS prévoit qu'outre les propriétaires touchés, les communes, de même que les associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours.

Le Tribunal a déjà reconnu la qualité pour recourir de l'association Pro Natura Vaud, en application de cette disposition (AC.2016.0103 précité consid. 1). En revanche, la qualité pour recourir des associations Paysage Libre Vaud et SOS Jura a été mise en doute (AC.2016.0103 précité). On peut également douter de la qualité pour recourir des associations Cercle ornithologique et de Sciences naturelles, ainsi que du Groupe ornithologique de Baulmes et environs. Cette question peut souffrir de rester indécise, dès lors que l'ensemble des recourants précités ont procédé de concert et que la qualité pour recourir de plusieurs organisations n'est pas contestée.

cc) Vu le recours commun déposé, il n'est pas non plus nécessaire d'instruire davantage la qualité pour recourir des personnes physiques ou autres entités ayant également recouru avec les organisations précitées dont la qualité pour agir est admise (voir à ce sujet TF 1C_575/2019 du 1er mars 2022 consid. 2).

Le recours étant recevable, il y a lieu d'entrer en matière au fond.

2.                      Les recourants ont sollicité plusieurs mesures d'instruction, à savoir la production du dossier complet de la cause, incluant en particulier le rapport de synthèse de la DGE, du 13 septembre 2018, le préavis de l'OFEV, du 31 août 2018, les procès-verbaux des réunions du groupe de travail franco-suisse et le préavis du Parc naturel régional du Haut-Jura, ainsi que sa charte. Ils ont également requis tout document permettant de vérifier la rentabilité économique du projet, ainsi que des nouvelles expertises et études indépendantes en ce qui concerne la production d'énergie éolienne prévue, la protection de l'avifaune, des chiroptères, du paysage et des eaux, la protection contre les nuisances sonores, les infrasons, les projections de glace et les mesures de compensation prévues. Ils requièrent également la tenue d'une inspection locale avec pose de gabarits ou autre moyen permettant de rendre compte de la hauteur et de l'envergure des machines et de l'emprise des plateformes des éoliennes prévues. Ils sollicitent que cette inspection locale ait également lieu sur différents sites sur sol français. Dans leurs écritures suivantes, ils ont encore sollicité l'audition de plusieurs personnes, à savoir AI.________, commissaire enquêteur en France, AP.________, Préfet du Doubs, AQ.________, Sénateur du Doubs, AR.________, hydrogéologue français, AS.________, ornithologue, AT.________, Directeur adjoint du parc naturel régional du Haut Jura et AM.________, Cheffe de l'unité départementale architecture et patrimoine de la DRAC Bourgogne-Franche Comté. Ils ont également sollicité la production de l'étude hydrogéologique effectuée sur sol français, ainsi que tout document portant sur les discussions menées entre les hydrogéologues français et suisses; la production du dossier COPEOL, en particulier la notice d'évaluation du projet; la production des précontrats signés par les communes intimées avec les porteurs du projet.

a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).

b) aa) En l'occurrence, il a été donné suite à la plupart des mesures sollicitées par les recourants. Ainsi, les documents requis ont été pour l'essentiel produits et le Tribunal a procédé à une audience avec inspection locale, lors de laquelle l'implantation des éoliennes a pu être visualisée au moyen de drones. Des représentants des autorités françaises ont été entendus à cette occasion, ce à la requête du Préfet du Doubs. Par ailleurs, la Commune de Jougne figure parmi les recourants, de sorte que ses représentants présents à l'audience ont aussi pu s'exprimer directement. Il n'apparaît ainsi pas nécessaire de procéder à l'audition complémentaire d'autres personnes non présentes à l'audience.

bb) S'agissant de la requête de production de tout document tendant à démontrer la rentabilité économique du projet litigieux, ainsi que les précontrats entre les autorités communales et les porteurs du projet, ces éléments n'apparaissent pas pertinents pour le présent litige qui concerne une planification intercommunale. Le Tribunal fédéral a notamment précisé que l'intérêt d'un parc éolien quant à sa production d'énergie s'examine en effet au regard des critères chiffrés figurant à l'art. 9 de l'ordonnance fédérale du 1er novembre 2017 sur l'énergie (OEne; RS 730.01: TF 1C_575/2019 précité, consid. 3.3). Quant aux éventuels accords entre les autorités communales et la société exploitante, on ne voit pas quelle serait la pertinence de tels documents pour statuer sur la conformité de la planification litigieuse aux exigences légales. Il suffit de constater que le règlement du PPA (art. 21 RPPA) prévoit que la remise en état sera à la charge du propriétaire des installations éoliennes et une garantie de financement sera assurée. Le RIE précise à cet égard (p. 23-24) qu'afin de permettre le démantèlement des éoliennes et la remise en état des parcelles à la fin de vie des éoliennes, le porteur du projet alimentera annuellement un compte bloqué dès la mise en exploitation de la première éolienne. Ce fonds sera destiné exclusivement au démontage des installations et à la remise en état des terrains touchés par les éoliennes. Le Tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné en l'état du dossier, de sorte qu'il n'y a pas lieu de donner suite à ces réquisitions.

cc) Quant à la requête tendant à procéder à une vision locale sur sol français, il convient de rappeler que le Tribunal a procédé à une vision locale, à l'occasion de laquelle il a pris pour l'essentiel connaissance des sites d'implantation des éoliennes. A l'exception du point de vue depuis le Suchet permettant d'apprécier le paysage tant suisse que français, le Tribunal n'a pas procédé à une visite des différents lieux marquants depuis lesquels les éoliennes seraient visibles, que ce soit sur sol suisse ou étranger. Au demeurant une mesure d'instruction sur le territoire français impliquerait a priori une commission rogatoire qu'il n'apparaît tout bien pesé pas nécessaire de requérir en l'espèce (cf. Convention de la Haye du 18 mars 1970 sur l'obtention des preuves à l'étranger en matière civile et commerciale: RS 0.274.132). Le dossier comporte en effet plusieurs photomontages illustrant l'impact visuel depuis divers endroits dignes d'intérêt, tant sur sol suisse que français. Le Tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné pour statuer sans qu'il n'apparaisse nécessaire de compléter la vision locale.

dd) Enfin, s'agissant de la requête tendant à ordonner des nouvelles expertises indépendantes, le RIE et les nombreuses études aux dossier permettent au Tribunal de statuer, comme il sera exposé dans les considérants qui suivent. Il convient à cet égard de rappeler que les spécialistes chargés de rédiger un chapitre du RIE ne sont pas dans la même position qu'un mandataire ordinaire d'un maître de l'ouvrage car le cadre de leur travail est aussi défini préalablement par l'administration, dans le cahier des charges prévu à l'art. 8 de l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). L'objet du mandat implique ainsi une objectivité et un devoir de diligence particuliers (cf. TF 1A.123/1999 du 1er mai 2000 consid. 2c). En d'autres termes, le rapport d'impact, en tant qu'il contient des informations scientifiques ou techniques, a en quelque sorte valeur d'expertise, étant donné qu'après son évaluation par le service spécialisé de la protection de l'environnement (cf. art. 13 OEIE), il sera reconnu comme complet et exact (AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid. 7; AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b et les références citées).

Au vu de ce qui précède et sous réserve des considérants qui suivent, il n'y a pas lieu de compléter davantage l'instruction de la présente cause.

I. Planification et efficacité énergétique

3.                      Dans leurs observations complémentaires, les recourants mettent en substance en doute la planification directrice qui serait viciée, notamment en ce qui concerne la procédure de sélection des sites suivie par les autorités vaudoises.

a) La politique énergétique en Suisse est une politique publique dont les bases constitutionnelles et légales figurent dans des normes fédérales et cantonales. Au niveau fédéral, l'art. 89 Cst. dispose que dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 2); elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans les domaines des économies d'énergie et des énergies renouvelables (al. 3).

Au niveau cantonal, l'art. 56 de la Constitution du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit que l'Etat et les communes veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement (al. 2); ils favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables (al. 3), en collaborant aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire (al. 4).

L'objectif exprimé à l'art. 56 al. 4 Cst-VD est conforme à la Stratégie énergétique 2050 de la Confédération, revue à la suite de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à Fukushima (Japon), le Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de principe en vue de l'abandon progressif de l'énergie nucléaire. Dans ce contexte, le gouvernement a soumis au Parlement, le 4 septembre 2013, un "premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 (Révision du droit de l'énergie)". Il a notamment proposé une nouvelle loi sur l'énergie, qui a été adoptée par les Chambres fédérales le 30 septembre 2016 (LEne; RS 730.0 – Message in FF 2013 6771). Après l'aboutissement d'une demande de référendum, la nouvelle loi sur l'énergie a été acceptée par le peuple le 21 mai 2017 et elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2018.

La nouvelle loi sur l'énergie a notamment pour but de "permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies renouvelables indigènes" (art. 1 al. 2 let. c LEne). A l'art. 2 LEne, le législateur fédéral a fixé des "valeurs indicatives pour le développement de l'électricité issue d'énergies renouvelables": pour la production indigène moyenne d'électricité d'origine hydraulique, il convient de viser un développement permettant d'atteindre au moins 37'400 GWh en 2035 (al. 2); s'agissant de la production indigène moyenne d'électricité issue des autres énergies renouvelables, il convient de viser un développement permettant d'atteindre au moins 4'400 GWh en 2020 et au moins 11'400 GWh en 2035 (al. 1). Ces derniers objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de développement pour l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la biomasse (FF 2013 6873).

En vertu de l'art. 10 al. 1 LEne, il incombe aux cantons de veiller à ce que leur plan directeur désigne les zones qui se prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne (cette obligation figure également à l'art. 8b LAT, "Contenu du plan directeur dans le domaine de l'énergie", disposition introduite à l'occasion de l'entrée en vigueur de la LEne). L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les installations destinées à utiliser les énergies renouvelables (à savoir des installations de production d'électricité) "revêtent, à partir d'une certaine taille et d'une certaine importance, un intérêt national notamment au sens de l'art. 6, al. 2, de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)". Cela vise à renforcer, dans le cadre de la pesée des intérêts, la place de telles installations notamment dans le périmètre des objets inscrits à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (inventaire IFP); cela doit, en d'autres termes, "induire une focalisation accrue en faveur des énergies renouvelables" et cela s'applique "d'autant plus aux zones qui bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que celle de la LPN […]", par exemple des objets inscrits dans un inventaire cantonal (cf. Message, FF 2013 6880 s.).

Déjà avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'énergie, la législation fédérale prônait une utilisation accrue des énergies renouvelables (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.5.1, relatif au parc éolien du Crêt-Meuron [NE] – cet arrêt cite notamment des articles de l'ancienne loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie et il se réfère au programme "SuisseEnergie", lancé en janvier 2001 et prévoyant une augmentation de la part des autres énergies renouvelables, à distinguer de la production hydroélectrique, dans la production de courant électrique et de chaleur).

Dans la législation cantonale, la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) prévoit, à l'art. 17 al. 1, que l'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents indigènes et renouvelables. Par une novelle du 29 octobre 2013, entrée en vigueur le 1er juillet 2014, le Grand Conseil a adopté un nouvel art. 16a LVLEne. Dans sa teneur au 1er septembre 2021, cette disposition prévoit ce qui suit:

"Art. 16a

Territoire et énergie 

1 La planification énergétique incombe à l'Etat et aux communes.

2 Les services de l'Etat concernés par la planification énergétique se concertent et se coordonnent entre eux et dans leurs relations avec les communes.

3 Les installations permettant la production d'énergie renouvelable et leur développement revêtent un intérêt prépondérant."

Cette loi ne contient pas de dispositions spécifiques sur l'énergie éolienne, sinon qu'elle prévoit que le service en charge de l'énergie (la DGE) établit et tient à jour un cadastre public des sites adaptés à l'énergie éolienne (art. 20 al. 1 LVLEne).

Le Tribunal de céans a déjà rappelé la planification cantonale en matière d'énergie éolienne et le processus de sélection des sites dans plusieurs arrêts (cf. en particulier AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid. 3; AC.2016.0103 du 31 octobre 2019). On extrait notamment ce qui suit de l'arrêt précité du 31 octobre 2019 (AC.2016.0103 consid. 3c):

"c) Dans le Plan directeur cantonal (mesure F51), à propos de la stratégie cantonale pour l'énergie éolienne, il est fait référence aux "Directives cantonales pour l'installation d'éoliennes d'une hauteur supérieure à 30 mètres", élaborées par quatre services cantonaux (Direction générale de l'environnement, Service du développement territorial, anciens services des routes et de la mobilité). Ce document règle en premier lieu la "procédure d'intégration des sites dans la planification directrice sectorielle". Ensuite, il contient des indications sur la "procédure d'affectation du sol", à savoir sur la création de zones spéciales pour parc éolien. A propos de la vitesse du vent, les directives prévoient que la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux doit être d’au moins 5 m/s pour chaque machine (p. 9).

On peut déduire de ces directives que l'intégration d'un site éolien à la planification directrice cantonale – comme cela a été fait pour le site de Sur Grati, figurant sur la carte de la mesure F51 – ne signifie pas que les autorités compétentes n'ont plus à examiner la justification du projet, en d'autres termes l'existence d'un potentiel énergétique suffisant, au stade du plan d'affectation. Cela étant, le "potentiel énergétique", dépendant en particulier de la vitesse moyenne annualisée du vent, est un des critères appliqué dans le cadre de la planification directrice; les autorités cantonales compétentes ont donc tenu compte de l'existence d'un tel potentiel pour inscrire le parc éolien litigieux dans la liste (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2b).

Il convient encore de souligner que dans l'arrêt rendu dans la cause AC.2013.0263 du 2 mars 2015 (consid. 2b/dd, Sainte-Croix), la CDAP avait traité de la question du processus de sélection des sites opéré dans la planification cantonale, ainsi qu'il suit:

  "Avec certains des recourants, on peut certes s'interroger sur la pertinence et le poids de certains critères (notamment les sous-critères relatifs à la qualité des études énergétiques par opposition au potentiel énergétique proprement dit utilisés en relation avec le critère principal "potentiel énergétique" qui ont pour conséquence que 66% de la note attribuée provient de la qualité des mesures et non pas de la qualité du vent). On peut également s'étonner du fait que l'impact sur la forêt n'ait pas été un critère directement pris en compte (il l'est de manière indirecte en relation avec le critère "impact paysager"). Cela étant, sous réserve de circonstances très particulières, il n'appartient pas au Tribunal cantonal de discuter et de mettre en question à l'occasion d'un litige relatif à un projet concret les critères utilisés pour choisir les sites qui ont été intégrés au plan directeur cantonal dans le cadre de la planification positive des parcs éoliens à laquelle il a été procédé. Comme le relève le Département de l'intérieur dans ses dernières déterminations, les critères utilisés et l'évaluation faite sur la base de ces critères font partie de la politique menée par le Canton de Vaud en matière d'approvisionnement énergétique, soit une tâche de planification dans laquelle l'autorité en charge de l'aménagement du territoire bénéficie d'une importante liberté d'appréciation. Le Tribunal cantonal ne pourrait dès lors intervenir que si les critères utilisés et leur pondération étaient incompréhensibles ou clairement arbitraires, ce qui n'est pas le cas en l'espèce."

Ce considérant conserve toute sa pertinence en l'occurrence. On rappelle que les Directives cantonales (p. 5 ss), auxquelles il est renvoyé, décrivent avec précision le processus de sélection à suivre, ainsi que les critères principaux et leur pondération. Il n'est pas contesté que ces directives ont été suivies dans le choix d'intégrer le site de Sur Grati à la planification, y compris dans leurs éléments déjà critiqués, en vain, dans la cause concernant le parc éolien de Sainte-Croix. Dans la présente procédure de recours, il n'y a donc aucun motif de remettre en cause le contenu du Plan directeur cantonal, ni le processus d'évaluation et de sélection des sites (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2b).

Dans ces conditions, il n'appartient pas davantage au tribunal de revoir le classement des 19 sites retenus dans le Plan directeur cantonal selon le nombre de "points" obtenus dans la procédure d'évaluation ni, plus spécifiquement, le "rang" attribué au parc Sur Grati. Il faut préciser à cet égard que le processus de coordination, au stade du plan directeur, exigeait une "planification positive", c'est-à-dire l'identification de sites. Les critères adoptés ne tendaient pas à établir un ordre de préférence, le site obtenant le plus de points devant être réalisé prioritairement, mais à déterminer globalement quels sites se prêteraient à cette utilisation. Ensuite, l'initiative d'élaborer un plan d'affectation revient à des collectivités locales ou à des producteurs d'électricité. Ce n'est donc pas l'autorité cantonale qui concrétise la planification directrice en privilégiant tel ou tel site en fonction de l'analyse multicritères. Enfin, il importe pour le canton que les projets éoliens avancent sans classement quelconque au vu de l'urgence de la transition énergétique et de la durée de mise en place des parcs éoliens."

Dans son arrêt relatif au projet précité Sur Grati (TF 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 3; voir aussi TF 1C_575/2019 du 1er mars 2022 consid. 7), le Tribunal fédéral a rappelé ce qui suit:

"3.1 A l'échelon cantonal, la coordination de la planification des parcs éoliens est effectuée en premier lieu au niveau du plan directeur. Selon l'art. 8 al. 2 LAT, les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent en effet avoir été prévus dans le plan directeur. Ce dernier présente les résultats des études d'aménagement cantonales et l'état de la collaboration avec la Confédération, les cantons voisins et les régions limitrophes des pays voisins, dans la mesure où ces éléments influent de manière sensible sur le développement spatial souhaité (art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire - OAT, RS 700.1). Les art. 8b LAT et 10 al. 1 LEne précisent que le plan directeur doit désigner les zones et les tronçons de cours d'eau qui se prêtent à l'utilisation d'énergies renouvelables.

La planification directrice se définit ainsi comme un plan de gestion continu du territoire, avec pour objet la coordination globale de toutes les activités à incidence spatiale (ATF 143 II 276 consid. 4.1 p. 279) et elle seule est en mesure de traiter de tâches d'aménagement qui s'étendent au-delà du niveau local et concernent plusieurs domaines (TSCHANNEN, Commentaire LAT, 2010, n. 26 ad art. 2 LAT), en particulier lorsqu'il s'agit de délimiter des affectations qui dépassent le simple cadre local, comme pour des centres commerciaux et des installations de loisirs, des territoires à protéger, des gravières ou des décharges, et également, comme le précise désormais l'art. 8b LAT, les installations de production d'énergies renouvelables telles que les éoliennes (ATF 147 II 164 consid. 3.2; arrêt 1C_32/2020 du 29 décembre 2020 consid. 2.1). Celles-ci nécessitent en effet des études approfondies quant à leurs effets notamment sur le paysage, les sites, la faune; elles requièrent une évaluation des nuisances et mobilisent d'importantes ressources financières; elles sont aussi susceptibles de rencontrer une opposition de la part de la population. Le choix des sites relève donc bien de la planification directrice. Au niveau du plan directeur cantonal, il sera procédé soit à une planification positive, consistant à identifier les sites susceptibles d'accueillir les installations concernées, soit à une planification négative désignant les secteurs dans lesquels aucun grand projet à incidences spatiales n'est admis, soit encore à une combinaison des deux méthodes (cf. ATF 137 II 254 consid. 3.2).

3.2. La fiche F51 du PDCn, consacrée à la valorisation des ressources, comporte une planification négative (sites d'exclusion) et positive, sous la forme de 19 sites destinés à accueillir des parcs éoliens. La concentration sur un nombre restreint de sites propices est considérée comme indispensable pour atténuer le mitage du territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des installations nécessaires à la construction et à l'exploitation. Dans le cadre de l'approbation des 2ème et 3ème adaptations du PDCn, les parcs éoliens, notamment de Sous [sic] Grati, du Mollendruz et de Bel Coster ont été approuvés en tant que "parcs éoliens intégrés dans la planification cantonale", sans réserve ni condition. Pour ces sites, la coordination a été considérée comme réglée au sens de l'art. 5 al. 2 let. a OAT, et ils peuvent ainsi "faire l'objet des procédures de planification ultérieures à la planification directrice qui précèdent la réalisation effective des installations éoliennes" (FF 2015 8841 s.; DETEC/ARE, Plan directeur du canton de Vaud, deuxième et troisième adaptations, rapport d'examen, 18 novembre 2015). Au stade de la planification directrice, la coordination apparaît ainsi comme suffisante."

Ces considérants peuvent être retenus dans le cas présent, étant rappelé que le site de Bel Coster fait aussi partie des sites intégrés à la planification cantonale au sens du PDCn. En l'espèce, la pondération des critères pour le projet litigieux par le Comité de planification des éoliennes (COPEOL) est présenté dans une notice d'évaluation, de novembre 2020 (pièce 109 des autorités cantonales intimées). Comme le Tribunal l'a déjà précisé, les critères retenus et leur pondération pour déterminer les sites intégrés au plan directeur cantonal dans la planification positive des parcs éoliens ne tendent pas à établir un ordre de préférence ou de priorité pour la réalisation des projets (AC.2018.0311 précité consid. 3h).

Il s'agit dès lors de déterminer si l'intérêt public à la réalisation de la planification en question, soit la création d'un parc éolien destiné à développer l'énergie éolienne est prépondérant, par rapport aux autres intérêts concernés, à savoir la protection de l'environnement, de la nature et des sites, la pesée des intérêts n'ayant pas été effectuée de manière définitive dans le cadre du plan directeur cantonal. Il faut notamment vérifier concrètement, à ce stade, si les prescriptions du droit fédéral et du droit cantonal dans ces domaines sont respectées. La procédure du plan d'affectation spécial, avec une étude d'impact sur l'environnement, permet précisément une appréciation globale et coordonnée, prenant en considération l'ensemble des intérêts concernés (cf. art. 3 al. 1 OAT). Dans le cas particulier, il est manifeste que les principes de coordination énoncés à l'art. 25a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ont été observés par les autorités de planification. Il convient donc encore d'examiner, en fonction des griefs des recourants, si les différents intérêts ont, matériellement, été correctement appréciés (AC.2016.0103 précité consid. 3; AC.2016.0243 précité consid. 2).

4.                      S'agissant de l'efficacité énergétique du projet, les recourants estiment en substance que le projet serait inachevé en ce sens que les études sur le vent et la productivité du site seraient incomplètes, inexactes et vraisemblablement surévaluées. Cette insuffisance ne permettrait en conséquence pas de procéder à une correcte pesée des intérêts. Ces questions devraient être déterminées déjà au stade de la planification. Ils contestent la qualité des mesures effectuées pour déterminer la vitesse du vent et la productivité du parc, estimée entre 65 et 80 GWh/an. Se référant au projet Sur Grati, ils estiment qu'une déduction pour indisponibilité (entretien, arrêts pour préserver la faune ailée, etc.) devrait être de l'ordre de 10 à 20% et non seulement de 5%. Enfin, ils estiment que la limite de 20 GWh/an fixée par le Conseil fédéral à l'art. 9 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 1er novembre 2017 sur l'énergie (OEne; RS 730.01) serait contraire à la LEne et à la Constitution fédérale. A l'appui de ce grief, ils ont notamment produit un avis de droit du Dr Lukas Pfisterer, avocat, du 26 mars 2019, intitulé: "Article 9 de l'ordonnance du 1er novembre 2017 sur l'énergie; évaluation juridique" (pièce 35 des recourants; voir également pièces 61 ss des recourants). Cet avis estime en résumé que l'art. 9 OEne contredit l'art. 12 LEne et que la valeur seuil de 20 GWh est trop basse. Les critères énoncés à l'art. 12 al. 5 LEne n'auraient pas été suffisamment mis en oeuvre.

a) La politique énergétique en Suisse a été rappelée dans le considérant précédent. L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les installations destinées à utiliser les énergies renouvelables (à savoir des installations de production d'électricité) "revêtent, à partir d'une certaine taille et d'une certaine importance, un intérêt national notamment au sens de l'art. 6, al. 2, de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)". Selon l'art. 12 al. 4 LEne, il appartient au Conseil fédéral de fixer la taille et l'importance requises pour les éoliennes. L'art. 9 OEne, adopté sur cette base, prévoit ce qui suit:

"Art. 9     Eoliennes présentant un intérêt national

1 S'agissant de la détermination de l'intérêt national d'une éolienne, plusieurs installations peuvent être prises en compte ensemble si elles sont disposées à proximité les unes des autres sur un site commun (parc éolien). Tel est le cas:

a. si les installations se trouvent dans la même zone d'énergie éolienne définie dans le plan directeur cantonal, ou

b. si un rapport d'impact sur l'environnement est établi globalement pour les installations.

2 Les nouveaux éoliennes et parcs éoliens revêtent un intérêt national s'ils atteignent une production annuelle moyenne attendue d'au moins 20 GWh.

3 Les éoliennes et les parcs éoliens existants revêtent un intérêt national si leur agrandissement ou leur rénovation permet d'atteindre une production moyenne attendue d'au moins 20 GWh par an."

b) Les Directives cantonales élaborées par l'Etat de Vaud pour l'installation d'éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres, de 2013, mises à jour en mai 2021 (ci-après: les Directives cantonales) comportent un chapitre 4.2 consacré aux aspects énergétiques. Le ch. 4.2.1, relatif à la vitesse du vent, indique ce qui suit:

"4.2.1 Vitesse du vent

La vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux doit être d'au moins 5 m/s pour chaque machine.

Il s'agit de démontrer le potentiel énergétique du projet par une campagne complète conforme à la norme internationale Measnet en vigueur (Evaluation of site-specific wind conditions) avec les conditions particulières suivantes:

1. La période de mesure est de 12 mois au minimum.

2. La mesure de la vitesse du vent est effectuée avec des anémomètres à coupelles, la mesure de la direction du vent avec des girouettes. Les appareils de mesure (anémomètres) sont installés au moins à 2/3 de la hauteur du moyeu de la future éolienne.

3. Si la hauteur de mesure sort de ces limites, des mesures complémentaires avec des instruments de type SODAR, LIDAR, ou autre technique reconnue, doivent être réalisées sur une période de six semaines au moins.

4. Lorsque seuls des instruments de type SODAR, LIDAR ou autre technique reconnue en lieu et place d'anémomètres sont utilisés, la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux doit être d'au moins 5,5 m/s pour chaque machine.

5. En terrain étendu et complexe, des points de mesures supplémentaires ou une modélisation du vent seront mises en oeuvre.

En cas de non-respect des points ci-dessus, un contrôle de la fiabilité du rapport des mesures de vent peut être commandé par la Direction générale de l'environnement, auprès d'un expert indépendant et aux frais du porteur de projet.

Les sites intégrés dans la planification directrice cantonale peuvent justifier le choix de machines présentant une vitesse au moyeu inférieure à 5 m/s, mais dans tous les cas d'au moins 4,5 m/s, pour autant que les mesures aient été réalisées: soit avec des mâts conformément à la norme internationale Measnet; soit avec des mâts et des mesures complémentaires par des instruments de type SODAR, LIDAR sur une période de six semaines au moins; ou autres techniques reconnues par la norme Measnet. Dans le cas où la vitesse au moyeu est inférieure à 5m/s, l'équilibre économique du projet doit être démontré."

c) Le Tribunal fédéral a récemment statué sur plusieurs projets de parcs éoliens, en particulier dans le Canton de Vaud. Dans ce cadre, il a notamment considéré que l'art. 9 al. 2 OEne ne sort pas du cadre défini par la loi (ATF 147 II 319 consid. 8.4.3):

"La valeur de 20 GWh/an correspond non pas à un pourcentage de la production annuelle ou de la production totale attendue pour 2050, mais à une part (environ 15 %) de la réalisation de l'objectif d'augmentation de la production, fixé à 130 GWh par an (DETEC, Dispositions d'exécution de la nouvelle loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie, Révision totale de l'ordonnance sur l'énergie, Commentaires, novembre 2017, p. 14). Comme le relèvent les recourants, ce seuil apparaît relativement bas puisqu'il peut être atteint avec seulement trois éoliennes de grande taille (cf. ATF 109 Ib 214 consid. 7; arrêt 1A. 151/2002 du 22 janvier 2003 consid. 4.3 concernant des centrales hydroélectriques; cf. également arrêts 1A.168/ 2005 du 1 er juin 2006 consid. 3.4.4 et 1A.25/2006 du 13 mars 2007 consid. 5.5 et 5.6 concernant l'extraction de roches dures; TSCHANNEN/MÖSCHING, Nationale Bedeutung von Aufgaben und Eingriffsinteressen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, expertise réalisée pour l'Office fédéral de l'énergie [OFEN] Berne 2012 p. 26 ss). Un tel seuil permet toutefois d'exclure les projets concernant des éoliennes isolées, et d'inclure les parcs comprenant un nombre réduit de machines, qui constituent une grande part des projets. La fixation d'un seuil plus élevé rendrait pratiquement impossible la réalisation de parcs éoliens en Suisse, compte tenu de l'exiguïté du territoire et de la densité des constructions (cf. réponse du Conseil fédéral du 16 mai 2018 à la motion 18.3338). En dépit d'un seuil de production relativement bas, les autres critères mentionnés dans la loi permettent d'admettre l'existence d'un intérêt national au sens de l'art. 12 LEne. Les installations de production d'énergie éolienne offrent en effet la flexibilité de production dans le temps et en fonction des besoins du marché (art. 12 al. 5 in fine LEne) et contribuent de manière significative à la sécurité de l'approvisionnement, en particulier en hiver où la consommation électrique est la plus élevée, en permettant de charger ou de décharger le réseau selon les besoins (Office fédéral du développement territorial [ARE], Rapport explicatif relatif à la conception énergie éolienne, 25 septembre 2020, p. 8-9; DETEC, op. cit. p. 5-6).

Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'art. 9 al. 2 OEne ne sort donc pas du cadre défini par la loi."

Cette jurisprudence a par la suite été confirmée (TF 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 4.4; 1C_573/2018 du 24 novembre 2021 consid. 13.1). Dans un arrêt du 1er mars 2022 (1C_575/2019), le Tribunal fédéral a rappelé sa jurisprudence et précisé notamment ce qui suit (consid. 10):

"10.2.1. Dans une première affaire concernant le parc éolien de Sainte-Croix, objet d'un arrêt publié du 18 mars 2021, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur la problématique de la conformité de l'art. 9 al. 2 OEne à l'art. 12 LEne et a estimé que le seuil fixé par l'ordonnance pour déterminer l'intérêt national d'une installation éolienne ne sortait pas du cadre défini par la loi (ATF 147 II 319 consid. 8.4-8.4.3). Saisi une nouvelle fois de cette même question, le Tribunal fédéral a, dans un arrêt récent du 22 décembre 2021, relatif au plan d'affectation intercommunal "Sur Grati - parc éolien" confirmé sa jurisprudence (cf. arrêt 1C_628/2019 consid. 4-4.3). Dans cette dernière affaire, le Tribunal fédéral rappelle que le seuil de production annuelle moyenne attendue de 20 GWh fixé par le Conseil fédéral à l'art. 9 al. 2 OEne pour que les installations éoliennes présentent un intérêt national s'inscrit dans le cadre de la stratégie énergétique 2050. Cette dernière prévoit la sortie progressive du nucléaire, la réduction des énergies fossiles et la promotion des énergies renouvelables indigènes. L'objectif de production en matière d'énergie éolienne en 2050 est fixé à 4,3 TWh/an (ARE, Rapport explicatif du 25 septembre 2020 relatif à la Conception énergie éolienne [cité ARE, rapport Conception éolienne], ch. 3.1 p. 8), ce qui représente un objectif annuel d'augmentation de 130 GWh. La valeur de 20 GWh/an couvre environ 15% de la réalisation de cet objectif annuel (DETEC, Commentaires OEne, ch. 6 p. 14). Le seuil de 20 GWh/an n'en demeure pas moins relativement bas, puisqu'il peut être atteint avec seulement trois éoliennes de grande taille (cf. ATF 109 Ib 214 consid. 7 p. 223; arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 4.3 et les arrêts cités). Toutefois, compte tenu de l'exiguïté du territoire, de la densité des constructions et de la distance nécessaire entre chaque éolienne (environ 1 Km; cf. DETEC, Commentaires OEne, ch. 6 p. 14), la plus grande partie des projets de parcs éoliens comprennent, en Suisse, un nombre réduit de machines. Or, le seuil fixé à l'art. 9 al. 2 OEne tient compte de ces contraintes et permet d'inclure ce genre de projets, tout en excluant ceux qui se limitent à des éoliennes isolées (arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 4.3). La valeur de 20 GWh/an équivaut par ailleurs, selon l'OFEN à une production comprise entre 10 et 40 GWh définie dans le cadre de l'élaboration de la LEne (cf. arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 4.3; Message du Conseil fédéral du 4 septembre 2013 précité, FF 2013 ch. 4.2.6 p. 6841).

10.2.2. Enfin, à la différence des autres modes de production d'électricité, les installations éoliennes dégagent 60% de leur production annuelle durant les mois d'hiver, période durant laquelle la consommation électrique est la plus importante. Cette source d'électricité vient ainsi compléter l'hydroélectricité et le photovoltaïque, dont les pics de production sont atteints durant les mois d'été. En outre, lorsque cela est nécessaire afin d'alléger le réseau, les éoliennes peuvent être rapidement arrêtées. En ce sens, même si elles sont tributaires des conditions météorologiques, les installations d'énergie éolienne améliorent la flexibilité de production dans le temps et en fonction des besoins du marché (art. 12 al. 5 in fine LEne; ARE, rapport Conception éolienne, p. 8 s.; DETEC, Commentaires OEne, ch. 2.2.1 p. 5 s.; ATF 147 II 164 consid. 8.4). Ainsi, indépendamment du seuil de production relativement bas prévu par l'art. 9 al. 2 OEne, il faut admettre que l'ordonnance tient compte des autres critères prévus par la loi (cf. art. 12 al. 5 LEne), si bien que l'existence d'un intérêt national au sens de l'art. 12 LEne doit être admise dès et au-delà d'une production de 20 GWh. L'art. 9 al. 2 OEne ne sort en définitive pas du cadre défini par la loi.

10.3. Les parties recourantes prétendent encore qu'il ne se justifierait pas de fixer un seuil identique pour l'énergie éolienne et pour l'hydroélectricité, les installations hydroélectriques permettant, contrairement à l'éolien, une production en continu; elles y voient une violation du principe d'égalité de traitement.  

Dans son arrêt précité du 22 décembre 2021 (arrêt 1C_628/2019 consid. 4.4), confronté à un argumentaire similaire, le Tribunal fédéral a estimé que les valeurs seuils fixées dans l'OEne tenaient compte des spécificités de chaque type d'installations. Rien dans les explications des recourants ne commande de s'écarter de cette appréciation. Contrairement à ce qu'ils soutiennent, les exigences définies par l'art. 8 OEne pour reconnaître l'intérêt national de telles installations ne sont pas identiques au seuil de l'art. 9 al. 2 OEne. En effet, l'art. 8 OEne prévoit des valeurs limites différentes; pour les nouvelles installations, l'art. 8 al. 1 OEne prévoit alternativement un seuil de 20 GWh (let. a) ou une production moyenne attendue d'au moins 10 GWh par an et au moins 800 heures de capacité de retenue à pleine puissance (let. b). L'art. 8 al. 2 OEne fixe également des valeurs plus basses que le seuil prévu en matière de rénovation d'installations éoliennes (cf. art. 9 al. 3 OEne), l'impact sur le paysage généré par la rénovation ou la transformation d'une installation hydroélectrique étant considéré comme inférieur (cf. arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 4.4). Les valeurs seuils fixées dans l'OEne tiennent ainsi compte des spécificités de chaque type d'installations, et le grief d'inégalité de traitement doit lui aussi être écarté.

10.4. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de revenir sur la conformité à la loi du seuil prévu par l'art. 9 al. 2 OEne pour qu'un nouveau parc éolien soit considéré comme étant d'intérêt national. [...]"

d) Sous le chapitre 2.2.2 intitulé "Vent et potentiel énergétique", le RIE indique notamment qu'afin d'avoir accès aux vitesses de vent à hauteur de moyeu, des mesures Sodar ont été privilégiées, accompagnées par une mesure sur un mât de 100 m, certifiée MEASNET. Les campagnes de mesures sont décrites comme suit:

"Quatre mesures SODAR et une mesure sur mât ont été menées sur le site du parc éolien (Figure 26). La station SwissMetNet de la Dôle sert de référence à long terme, car elle reflète les conditions de vent dans la région. Afin d'estimer le potentiel énergétique du site, les données provenant des stations de mesure suivantes sont utilisées:

Anémomètre de référence à long terme de MétéoSuisse à La Dôle: 10 m au-dessus du niveau du sol, 10 ans de mesure;

SODAR 1: vitesses et directions du vent de 50 à 150 m de hauteur, 143 jours de mesure.

SODAR 2: vitesses et directions du vent de 50 à 150 m de hauteur, 182 jours de mesure.

SODAR 3: vitesses et directions du vent de 50 à 150 m de hauteur, 100 jours de mesure.

SODAR 4: vitesses et directions du vent de 50 à 150 m de hauteur, 82 jours de mesure.

Mât des Cernis: vitesses et directions du vent de 60, 80 et 150 m de hauteur, 269 jours de mesure."

[...]

Les données des mesures effectuées sur le site ont été corrigées à long terme grâce à une méthode de régression, en utilisant les données provenant de la station de référence de La Dôle des 10 dernières années.

Les conditions de vent sur le site ont été modélisées en utilisant WAsP 10.1. Ce logiciel calcule les vitesses moyennes à long terme sur l'ensemble du site et à différentes hauteurs, ce qui permet par la suite d'effectuer des prévisions de productions électriques pour chaque emplacement, en fonction d'un modèle déterminé d'éoliennes."

Suit un tableau (n° 4) qui indique les vitesses moyennes calculées pour les neuf emplacements des éoliennes, à 135 m et à 150 m. Ces vitesses moyennes oscillent entre 5,7 et 6,5 m/s à 135 m et entre 5,8 et 6,5 m/s à 150 m. Ces vitesses moyennes sont ainsi supérieures à la vitesse minimale de 5 m/s à l'emplacement de chaque éolienne, telle qu'exigée par les Directives cantonales. Le RIE indique encore que la production annuelle nette du parc éolien, estimée d'après la modélisation de vent, est comprise entre 65 et 80 millions de kWh par année, en fonction du type définitif d'éoliennes qui sera choisi. Cette prévision est indiquée comme conservatrice, donnant un poids prépondérant aux mesures effectuées proche de l'emplacement E1. A titre d'exemple, un projet constitué de 9 éoliennes de type Enercon E-115, de puissance unitaire de 3,2 MW et montées sur des mâts de 149 m de haut, devrait donner une production annuelle brute d'environ 77 GWh et une production nette de 66 GWh. L'utilisation d'éoliennes dotées de plus grands rotors et de générateurs plus puissants, comme par exemple l'Enercon E-126 de 4,2 MW, même sur des mâts plus courts (135 m), permettrait d'atteindre une production totale brute de 87 GWh/an et une production nette de 75 GWh.

L'annexe 2 du RIE, intitulé "Bel Coster – Mesures de vent et prévision énergétique pour le parc éolien Bel Coster," du 14 décembre 2016, détaille le protocole des mesures précitées mises en oeuvre pour estimer les vitesses moyennes du vent, ainsi que les prévisions de production retenues sur cette base. Une déduction pour disponibilité de 5% est prévue dans ces prévisions (cf. tableaux 7 et 8).

e) Au vu de la jurisprudence précitée récente du Tribunal fédéral, il n'y a pas lieu de remettre en question la conformité à la Constitution et à la législation fédérale du seuil de 20 GWh/an prévu par l'art. 9 al. 2 OEne.

Quant aux mesures des vitesses du vent, elles ont été effectuées conformément aux Directives cantonales. Selon l'Atlas des vents 2019, disponible sur le site de l'OFEN, le périmètre du plan litigieux est sis dans une zone à haut potentiel éolien, la vitesse du vent étant supérieure à 5 m/s, de sorte que le Tribunal ne voit aucune raison de remettre en question les mesures effectuées dans le cadre du RIE.

Force est ainsi de conclure qu'avec une production annuelle nette estimée au minimum à 66 GWh, la planification litigieuse doit être considérée comme revêtant un intérêt national au sens de l'art. 9 al. 2 OEne.

Les recourants critiquent encore la réserve d'indisponibilité, de 5%, qui serait selon eux insuffisante et qui devrait être de l'ordre de 10 à 20%. Il est vrai que les éventuelles réductions de production liées à l'arrêt des éoliennes notamment pendant les périodes migratoires ou pour tenir compte de l'activité des chiroptères n'est pas comptabilisée à ce stade de manière précise. Cette question devra être clarifiée lors de la deuxième étape du processus, au stade du permis de construire, une fois délimitées les différentes mesures d'arrêt à prévoir (voir les considérants à ce sujet qui suivent). Il n'y a en conséquence pas lieu de remettre en question la productivité estimée du parc éolien litigieux. En effet, même en tenant compte d'une réduction de 20% estimée par les recourants, la production minimale totale nette estimée du parc serait de plus de 50 GWh/an, soit largement supérieure à la limite de 20 GWh/an des art. 12 LEne et 9 OEne. L'intérêt national du projet au sens de cette disposition doit en conséquence être confirmé.

II. Convention d'Espoo

5.                      Les recourants font valoir de manière générale que le projet litigieux ne tiendrait pas suffisamment compte des intérêts français.

a) Le projet de planification contesté porte sur un parc éolien dont l'implantation est prévue à proximité de la frontière française. Ainsi, l'éolienne la plus proche (éolienne n° 3) est prévue à environ 50 m de la frontière (cf. RIE, ch. 2.3.3).

Compte tenu de cette proximité, le projet est susceptible d'avoir un impact sur l'environnement transfrontière. Dans une telle situation, la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, conclue le 25 février 1991 à Espoo (Convention d'Espoo; RS 0.814.06), ratifiée par la Suisse et la France, prévoit que les parties à la convention prennent, individuellement ou conjointement, toutes mesures appropriées et efficaces pour prévenir, réduire et maîtriser l'impact transfrontière préjudiciable important que des activités proposées pourraient avoir sur l'environnement (art. 2 al. 1). Les activités figurant sur la liste de l'appendice I, qui sont susceptibles d'avoir un impact transfrontière préjudiciable important nécessitent l'établissement d'une procédure d'évaluation de l'impact sur l'environnement permettant la participation du public et la constitution du dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement décrit dans l'appendice II (art. 2 al. 2). La partie d'origine veille à ce qu'il soit procédé à une évaluation de l'impact sur l'environnement avant que ne soit prise la décision d'autoriser ou d'entreprendre une activité proposée inscrite sur la liste figurant à l'appendice I, qui est susceptible d'avoir un impact transfrontière préjudiciable important. (art. 2 al. 3). L'activité prévue doit être notifiée aux parties touchées (art. 2 al. 4) et la participation du public susceptible d'être touché est également prévue (art. 2 al. 6 et 3 al. 8). Selon l'appendice I de la Convention d'Espoo, dans sa teneur du 4 juin 2004, en vigueur pour la Suisse depuis le 23 octobre 2017, la liste d'activités susceptibles d'avoir un impact transfrontière préjudiciable important comprend, au chiffre 22, les grandes installations destinées à l'exploitation de l'énergie éolienne pour la production d'énergie (parcs d'éoliennes).

Une notification et une consultation sur la base du dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement est prévue aux art. 3 à 5 de la Convention d'Espoo. Les consultations peuvent porter sur les solutions de remplacement possibles, y compris l'option "zéro", ainsi que sur les mesures qui pourraient être prises pour atténuer tout impact transfrontière préjudiciable important; sur d'autres formes d'assistance mutuelle envisageables et sur toute autre question pertinente relative à l'activité proposée (cf. art. 5). L'art. 6 de la Convention d'Espoo prévoit que les parties veillent à ce qu'au moment de prendre une décision définitive au sujet de l'activité proposée, les résultats de l'évaluation de l'impact sur l'environnement, y compris le dossier correspondant, ainsi que les observations reçues à son sujet soient dûment pris en considération (art. 6 al. 1). La partie d'origine communique à la partie touchée la décision définitive prise, ainsi que les motifs et considérations sur lesquels elle repose (art. 6 al. 2). Si des informations complémentaires sur l'impact transfrontière important d'une activité proposée, qui n'étaient pas disponibles au moment où une décision a été prise au sujet de cette activité et qui auraient pu influer sensiblement sur cette décision, viennent à la connaissance d'une partie concernée avant que les travaux prévus au titre de cette activité ne débutent, la partie en question en informe immédiatement l'autre (ou les autres) partie(s) concernée(s). Si l'une des parties concernées le demande, des consultations ont lieu pour déterminer si la décision doit être réexaminée (art. 6 al. 3).

L'art. 7 al. 3 LAT prévoit que les cantons contigus à la frontière nationale s'emploient à collaborer avec les autorités des régions limitrophes des pays voisins lorsque les mesures qu'ils prennent peuvent avoir des effets au-delà de la frontière.

Les Directives cantonales précisent (ch. 7) qu'en vertu de cette convention, lorsqu'un parc éolien prévu sur le territoire vaudois est susceptible d'avoir un impact sur l'environnement transfrontière préjudiciable important, le Canton en donne notification à la partie touchée (art. 3 de la Convention d'Espoo). Les études environnementales seront réalisées sur l'ensemble du périmètre touché (suisse et étranger) en appliquant le droit suisse. Si la partie touchée souhaite participer à la procédure d'évaluation de l'impact sur l'environnement, le Canton lui adresse le dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement qui correspond au rapport d'impact sur l'environnement prévu par l'art. 10a LPE ainsi que les autres informations requises par la Convention d'Espoo (art. 4). Dans la décision définitive, les résultats de l'évaluation, les observations à son sujet ainsi que l'issue des consultations seront pris en compte (art. 6 de la Convention d'Espoo).

b) En l'occurrence, le RIE décrit la procédure suivie en application de la Convention d'Espoo (cf. ch. 1.5.2). Ainsi, en février 2016, le projet a été notifié au Bureau de l'intégration environnementale du Ministère français de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. L'autorité cantonale en charge de l'application de la Convention d'Espoo est la DGE. Les autorités exécutives de la commune française de Jougne ont participé à une séance d'information publique en octobre 2012. En juin 2016, la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et la Préfecture du Doubs ont reçu une version électronique du dossier. Le 30 août 2016, le projet a été présenté à la Préfecture du Doubs et la DREAL a fait part de ses remarques et demandes de compléments. Le projet et les compléments apportés ont été présentés, le 5 octobre 2016 aux autorités précitées ainsi qu'aux autorités des 10 communes françaises concernées. Les compléments au RIE requis par les autorités françaises ont fait l'objet de l'annexe 8 du RIE intitulé "Synthèse des compléments au sujet des enjeux environnementaux sur sol français", élaboré par AF.________ en janvier 2017. Une enquête publique a eu lieu sur territoire français, du 2 mai au 6 juin 2017, organisée par la Préfecture du Doubs. A l'issue de cette enquête publique, qui a suscité des oppositions, un rapport a été élaboré par un commissaire-enquêteur pour la Préfecture du Doubs, le 27 juin 2017. Si ce rapport aboutit à un avis défavorable au projet, la procédure suivie a été jugée régulière. Le 10 août 2017, la DREAL a émis un rapport concluant en particulier à la nécessité "d'apporter à la population des garanties que les enjeux français ont fait l'objet d'un traitement au moins équivalent aux enjeux situés en Suisse." (cf. ci-dessus lettre D).

Depuis lors, plusieurs échanges ont eu lieu entre les représentants des autorités françaises et suisses, en 2017 et 2018. La DGE a ensuite élaboré un rapport de synthèse, le 10 septembre 2018, portant sur les réponses détaillées aux remarques et demandes des autorités françaises précitées (cf. ci-dessus lettre D).

c) Force est ainsi de constater que la procédure suivie est conforme aux exigences précitées de la Convention d'Espoo et de l'art. 7 al. 3 LAT. Les critiques des recourants quant à la prise en considération insuffisante des intérêts français ont plutôt trait à la pesée des différents intérêts au fond. Ces critiques seront examinées au besoin dans les considérants qui suivent en relation avec les différents griefs soulevés par les recourants.

III. Avifaune, chiroptères et faune

6.                      Les recourants font valoir plusieurs griefs en relation avec l'avifaune, les chiroptères, ainsi que la faune et la biodiversité en général. Ils mettent en doute les études menées dans ce cadre. Ils se réfèrent notamment à différents documents dont des rapports élaborés par la Station ornithologique suisse de Sempach (SOS), en particulier un rapport de 2013 rédigé sur mandat de l'OFEV, intitulé "Carte suisse des conflits potentiels entre l'énergie éolienne et les oiseaux: partie oiseaux nicheurs, hôtes de passage et réserves naturelles OROEM" (ci-après: le rapport SOS 2013), ainsi qu'un rapport de 2016, intitulé "Effets cumulés des éoliennes du Jura vaudois et des régions limitrophes sur l'avifaune et les chiroptères" (rédigé par AU.________, AV.________ et al.; ci-après: rapport ECEJV) et un rapport de 2019 intitulé "Les oiseaux et l'énergie éolienne: Etude et évaluation de projets soumis à une EIE" (ci-après: le rapport SOS 2019).

a) L'art. 1 let. d LPN prévoit que cette loi a pour but de protéger la faune et la flore indigènes, ainsi que leur diversité biologique et leur habitat naturel. Selon l'art. 18 al. 1 LPN, la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture. Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses (art. 18 al. 1bis LPN). Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (art. 18 al. 1ter LPN).

L'art. 13 de l'ordonnance fédérale du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) prévoit que la protection de la flore et de la faune indigènes doit si possible être assurée par une exploitation agricole et sylvicole appropriée de leur espace vital (biotope). L'art. 14 OPN dispose que la protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes. Cette protection est notamment assurée par: a) des mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique; b) un entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme l'objectif de la protection; c) des mesures d'aménagement permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants et d'éviter des dégâts futurs; d) la délimitation de zones tampon suffisantes du point de vue écologique; l'élaboration de données scientifiques de base. L'art. 14 al. 3 OPN précise que les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base: a) de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices; b) des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l'art. 20; d) des espèces végétales et animales rares et menacées, énumérées dans les Listes rouges publiées ou reconnues par l'OFEV; e) d'autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces. Selon l'art. 14 al. 6 OPN, une atteinte d'ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l'évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu'il soit digne de protection selon l'al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes: a) son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares; b) son rôle dans l'équilibre naturel; c) son importance pour la connexion des biotopes entre eux; d) sa particularité ou son caractère typique. L'auteur ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du biotope (art. 14 al. 7 OPN). Sous le titre "Protection des espèces", l'art. 20 al. 2 OPN prévoit notamment qu'en plus des animaux protégés figurant dans la législation sur la chasse, les espèces désignées dans l'annexe 3 OPN sont protégées et qu'il est interdit de tuer ou blesser les animaux de ces espèces. Sont réservées des autorisations exceptionnelles pour des atteintes d'ordre technique qui s'imposent à l'endroit prévu et qui correspondent à un intérêt prépondérant. L'auteur de l'atteinte doit être tenu de prendre des mesures pour assurer la meilleure protection possible, ou, à défaut, le remplacement adéquat des espèces concernées (art. 20 al. 3 OPN).

La loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Loi sur la chasse, LChP: RS 922.0) prévoit que tous les animaux visés à l'art. 2 qui n'appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée, sont protégés (art. 7 al. 1 LChP).

Au niveau cantonal, la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune (LFaune; BLV 922.03) a pour but de définir les mesures d'aménagement propres à assurer la prospérité et la diversité de la faune indigène et à garantir l'équilibre des espèces animales entre elles et avec leur milieu (art. 1). L'art. 22 LFaune prévoit que toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation du service qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre.

b) Sur le vu des dispositions précitées, des atteintes à l'avifaune et aux chiroptères peuvent être admissibles, pour autant qu'elles soient inévitables et que l'installation, répondant à un intérêt prépondérant, ne puisse être réalisée qu'à l'endroit prévu. Ces dispositions (de même que l'art. 3 LAT dans le cadre de la planification et l'art. 5 al. 2 LFo en ce qui concerne les défrichements) imposent une pesée d'intérêts tenant compte de l'importance des atteintes prévisibles, de l'intérêt public lié à la réalisation du projet et de l'efficacité des mesures de compensation. L'art. 18 al. 1ter LPN implique un raisonnement en trois étapes: en premier lieu la détermination de l'existence d'un biotope digne de protection, puis la justification de l'atteinte technique et enfin seulement la détermination des mesures de reconstitution ou de remplacement. Le Tribunal fédéral a cependant considéré que l'approche consistant à intégrer les mesures de remplacement dans la pesée d'intérêts, en individualisant clairement les éléments de cette pesée, ne violait pas le droit fédéral (cf. TF 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 7.1).

c) Les Directives cantonales prises en application des dispositions légales précitées donnent des indications quant à l'élaboration des études à effectuer dans le cadre du RIE. Ces directives recommandent, lorsque les résultats de l'évaluation des sites identifient un risque pour l'avifaune et les chiroptères, de procéder à des investigations complémentaires pouvant varier entre un mois et une année. La durée des investigations complémentaires dépend directement du degré de conflit évalué. Il sera tenu compte d'un rapport intitulé "Evaluation des impacts résiduels cumulés des éoliennes du Jura vaudois et des régions limitrophes sur la faune ailée" (ci-après: rapport ICFA), élaboré par la DGE en novembre 2016. Pour les chiroptères, au stade de la planification, les investigations complémentaires en fonction de la catégorie de risque doivent être menées durant au minimum un cycle complet d'activité des chauves-souris dans la région considérée. Pour l'avifaune, il est recommandé d'utiliser les protocoles d'investigation usuels établis par la Station ornithologique suisse (SOS) et de tenir compte des distances minimales qui devraient être respectées par rapport aux sites de nidification. S'agissant de l'avifaune migratrice, les observations et investigations doivent porter au moins sur des périodes durant lesquelles l'intensité migratoire est la plus importante, en général au printemps et en automne. Cela peut notamment nécessiter des observations diurnes et nocturnes.

En élaborant le rapport ICFA précité, l'administration cantonale avait pour objectif de développer un outil permettant d'évaluer la situation et l'évolution, respectivement sans ou avec éoliennes, des populations de Grand Tétras, de Milan royal, d'Alouette lulu, de Bécasse des bois, de Grand-Duc d'Europe, de Pipistrelle commune et de Sérotine commune. Cet outil d'évaluation des impacts cumulés a été développé en relation avec la Station ornithologique suisse et différents instituts ou bureaux d'étude, qui ont rédigé en 2016 le rapport ECEJV précité. Ce dernier rapport a servi de base au rapport ICFA auquel il est annexé (annexe B). Il est cependant d'emblée précisé (p. 12 du rapport ICFA) que l'étude ECEJV "formule des conclusions auxquelles le canton n'adhère pas, car cette dernière réfute le principe de la compensation des impacts".

A la lumière de ce qui précède, il convient d'examiner si la prise en considération des impacts du projet de planification litigieux sur les différentes espèces d'oiseaux et de chiroptères relevés par les recourants et les mesures de compensation retenues sont suffisantes et adéquates.

7.                      Bécasse des bois: les recourants rappellent que cette espèce figure sur la liste rouge des espèces, qualifiée de vulnérable (VU, cf. Liste rouge, oiseaux nicheurs, édité par l'OFEV et la Station ornithologique suisse, 2021: ci-après: "Liste rouge"). Ils contestent la qualité des études menées qui seraient contredites par d'autres études, en particulier celles de la Station ornithologique suisse. Il ne serait pas tenu compte des effets cumulés des différents projets dans la région; les mesures de compensation seraient inefficaces. Le risque d'abandon des sites ne serait pas évalué, de même que l'impact du bruit des éoliennes sur les cris des bécasses en période de croule. Les études effectuées ne permettraient pas de déterminer si l'endroit constitue une zone de gagnage permettant aux bécasses de se nourrir. Les secteurs de croule seraient délimités sans préciser sur quelle base et il serait possible qu'il n'y ait en réalité qu'une seule zone de croule. Enfin, les risques de collision seraient minimisés. La distance préconisée de 500 m d'un lieu de parade ne serait pas respectée. A l'appui de leur recours, les recourants ont produit une lettre du 4 juin 2021, de Pierre Mollet et Stefan Werner, sous entête de la Station ornithologique suisse à Birdlife Suisse. En substance, cette lettre recommande de vérifier la présence de sites de parade de la Bécasse des bois dans un rayon de 2 km autour du parc éolien par un comptage synchronisé et de maintenir, à partir de 3 vols nuptiaux par heure, les territoires de parade exempts d'installations dans un rayon d'un kilomètre. Ces auteurs indiquent encore que bien qu'ils ne disposent pas de données sur l'intensité de l'activité de parade dans le parc éolien planifié de Bel Coster, sur la base de leur expérience dans des zones comparables du Jura, ils supposent qu'il s'agit d'un site à forte intensité de parade nuptiale, soit nettement plus de trois survols nuptiaux par heure. Ils estiment qu'il existe trois zones de parade dans la zone du parc éolien litigieux. Ils considèrent que les deux turbines les plus à l'ouest, qui sont situées entre les deux sites de parade occidentaux très rapprochés, sont très critiques pour cette espèce. Selon leurs estimations, la renonciation à ces deux sites devrait réduire le potentiel de conflit pour la Bécasse des bois, mais les autres turbines prévues présenteraient toujours un risque élevé de collision et de perturbation pour cette espèce.

a) Bien que figurant sur liste rouge des oiseaux nicheurs en tant qu'espèce vulnérable, l'art. 5 LChP prévoit notamment que la Bécasse des bois peut être chassée, sauf dans une période de protection du 15 décembre au 15 septembre.

Le rapport ICFA (cf. p. 32 ss) retient que le taux de croissance de la population actuelle de cette espèce se situe entre -9% et 3%, soit une moyenne négative de -2%. Un risque de collision avec une éolienne n'est pas totalement écarté, mais c'est essentiellement la perte d'habitat qui doit être considérée. Ce rapport retient une perte d'habitat de l'ordre de 6.9%. Etant donné que le taux de croissance de la population de cette espèce est actuellement négatif, la population du périmètre d'étude peut difficilement supporter une perte d'habitat ou une perte d'individus supplémentaires. La mise en place de mesures suffisantes s'avère donc nécessaire. Ce rapport retient toutefois qu'aucun projet de parc éolien n'est prévu dans une zone de croule (aire de parade du mâle). S'agissant plus particulièrement du projet Bel Coster, un tableau n° 6 indique au titre de mesures et possibilités de compenser, que les pertes d'habitat pourraient être compensées moyennant une revitalisation d'au moins 60 hectares (ha). Ce rapport conclut avec les recommandations suivantes pour la Bécasse des bois:

"Etant donné que cette espèce est sensible aux dérangements en période de reproduction, il est recommandé aux porteurs de projet de veiller à ce que les secteurs dans lesquels sont prises les mesures de compensation ne soient pas soumis à une fréquentation excessive, en particulier durant la période de reproduction (avril à juillet), d'autre part à ce que l'activité du parc n'augmente pas la fréquentation par le public et par les exploitants des secteurs attenants pour la Bécasse des bois."

b) Le rapport SOS 2013 (ch. 5.10), recommande au tit