INDERMUEHLE-PERUSSET/Municipalité de Baulmes, Société coopérative de laiterie de Baulmes | Admission du recours formé contre la levée de l'opposition et l'octroi de l'autorisation d'aménager une cave à fromages en zone de constructions d'utilité publique.
En l'espèce, bien que l'importance des intérêts que poursuit la constructrice, organisée sous la forme d'une société coopérative de laiterie, mérite d'être reconnue, il s'agit toutefois d'intérêts privés de ses membres. Par conséquent, et malgré la latitude de jugement reconnue à la municipalité dans l'interprétation de son règlement, la construction projetée n'apparaît pas conforme à l'affectation de la zone aux constructions d'utilité publique.
Les travaux de construction, de même qu'un changement d'affectation, ne peuvent être autorisés que s'ils sont conformes à l'affectation de la zone également lorsqu'il est fait application de l'art. 80 al. 2 LATC. Cette disposition ne confère à cet égard aucun privilège aux constructions existantes.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 décembre 2014
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Antoine Thélin et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
Danielle INDERMUEHLE-PERUSSET, à Baulmes, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Baulmes, représentée par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
Constructrice
Société coopérative de laiterie de Baulmes, à Baulmes,
Objet
Permis de construire
Recours Danielle INDERMUEHLE-PERUSSET c/ décision de la Municipalité de Baulmes du 20 janvier 2014 (transformation de la fromagerie et aménagement d'une cave à fromages sur les parcelles n° 304 et 305)
Vu les faits suivants
A. La Société coopérative de laiterie de Baulmes est propriétaire de la parcelle n° 304 du cadastre de la Commune de Baulmes, sur laquelle est érigé un bâtiment abritant une laiterie-fromagerie [ECA n° 221]. Cette parcelle est colloquée pour une partie en zone du village et pour une partie en zone de la Baumine, selon le plan général d'affectation de la Commune de Baulmes et le règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire, approuvés par le Conseil d'Etat le 17 août 1994, à l'exception de la zone de la Baumine, approuvée ultérieurement par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 24 octobre 1996.
La parcelle n° 304 jouxte la parcelle n° 305, propriété de la Commune de Baulmes, affectée en zone de constructions d'utilité publique, sur laquelle se trouve un hangar communal [bâtiment ECA n° 436].
Lors de sa séance du 25 septembre 2012, le Conseil communal de Baulmes a autorisé la Municipalité à constituer, en faveur de la Société coopérative de laiterie de Baulmes, un droit distinct et permanent de superficie sur la parcelle n° 305, d'une durée de 30 ans, sous réserve de la possibilité d'accorder un permis de construire à cette société.
B. Le 6 décembre 2012, la Société coopérative de laiterie de Baulmes (ci-après la constructrice) a déposé une demande de permis de construire pour la transformation de la fromagerie et l'aménagement d'une cave à fromage. Le projet prévoit des transformations intérieures du bâtiment sis sur la parcelle n° 304, l'aménagement d'une cave à fromages dans le bâtiment sis sur la parcelle n° 305 et l'extension de ce bâtiment au Sud-Est, ainsi que l'aménagement, sur la parcelle n° 304, d'un passage reliant les deux bâtiments.
Le projet, mis à l'enquête publique du 19 décembre 2012 au 17 janvier 2013, a suscité l'opposition de Danielle Indermühle-Perusset, propriétaire des parcelles voisines n° 298, 301 et 302. La prénommée a contesté la conformité du projet à la zone de constructions d'utilité publique ainsi qu'à la zone du village. Elle a également fait valoir que le projet serait source de nuisances olfactives et sonores et que l'ouvrage devant servir de passage entre les bâtiments ne respectait pas la distance aux limites de propriété.
La Centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse n° 136654 le 29 janvier 2013. Il en résulte que les instances cantonales compétentes ont préavisé favorablement au projet et qu'elles ont délivré les autorisations cantonales spéciales nécessaires.
La constructrice et l'opposante ont par la suite entamé des discussions, dans le cadre desquelles elles ont en particulier mandaté le bureau CSD Ingénieurs SA pour effectuer une étude acoustique et olfactive. Les pourparlers entrepris n'ont toutefois pas abouti.
Par décision du 20 janvier 2014, la Municipalité de Baulmes a rejeté l'opposition formée par Danielle Indermühle-Perusset contre le projet de transformation de la fromagerie et d'aménagement d'une cave à fromages et elle a délivré le permis de construire. Elle a retenu que moyennant le respect des points reportés dans le permis de construire sous conditions particulières, la nouvelle cave à fromages ne serait source d'aucune nuisance.
C. Le 20 février 2014, par l'intermédiaire de son conseil, Danielle Indermühle-Perusset a déféré la décision de la Municipalité levant son opposition à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et au refus du permis de construire.
Dans sa réponse, la Municipalité a conclu au rejet du recours.
Dans ses déterminations sur le recours, la constructrice a conclu implicitement à son rejet.
Ces écritures ont été communiquées à la recourante, laquelle s'est encore déterminée le 8 mai 2014.
D. Par avis du 14 mai 2014, l'autorité intimée et la constructrice ont été invitées à produire le contrat de droit de superficie conclu entre elles.
La Municipalité a répondu que l'acte constitutif du droit de superficie n'avait pas encore été signé par les parties, qui attendaient que le permis de construire fasse l'objet d'une décision définitive et exécutoire.
E. Le Tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Le recours a été formé devant le tribunal compétent, dans le délai et le respect des formes prescrites (art. 79, 92, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). La recourante est propriétaire des parcelles n° 298, 301 et 302 qui jouxtent celles sur lesquelles le projet litigieux est prévu et elle a participé à la procédure devant l'autorité intimée, de sorte que la qualité pour recourir doit lui être reconnue (art. 75 al. 1 let. a, 99 LPA-VD). Ce point n'est d'ailleurs pas contesté. Le recours est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La recourante fait valoir que le projet d'aménager une cave pour le stockage de fromages sur la parcelle n° 305 n'est pas conforme à la zone de constructions d'utilité publique.
La Municipalité estime pour sa part que la collocation de cette parcelle en zone de constructions d'utilité publique résulte uniquement de la spécificité de son propriétaire. Elle ajoute que l'agrandissement des caves à fromages profitera aux coopérateurs de la société de laiterie, soit aux exploitants agricoles de la Commune, spécifiquement à une douzaine de producteurs de lait. Selon l'autorité intimée, l'intérêt public au maintien d'exploitations laitières est indéniable et en autorisant l'octroi d'un droit de superficie, dont elle relève qu'il permet de conserver la maîtrise du sol et de financer un nouveau hangar communal adapté aux besoins, le Conseil communal a reconnu l'utilité publique du projet.
La recourante conteste que l'octroi d'un droit de superficie confère un statut d'utilité publique au projet litigieux. Elle ajoute que la société coopérative de laiterie de Baulmes est une société de droit privé, non une coopérative de droit public régie par le droit public.
b) L'autorisation de construire n'est délivrée que si la construction projetée est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement (art. 48 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). L'art. 29 du règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune de Baulmes, qui régit la zone de constructions d'utilité publique, a la teneur suivante:
"Cette zone est réservée aux constructions d'utilité publique existantes ou à créer.
Les dispositions de la zone "Village" sont applicables.
Pour les constructions particulières, nécessitant d'autres dispositions, il faut procéder par plan de quartier."
Les zones de constructions d'utilité publique comprennent les zones réservées aux bâtiments publics ainsi qu'aux équipements destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement, dans la mesure où ces zones sont essentiellement réservées à la construction et font partie du milieu bâti (Brandt / Moor, Commentaire LAT, art. 18, n° 21). Seules les constructions et installations servant des buts d'intérêt public sont admises dans ce type de zone. En règle générale, il est indifférent que le maître de l'ouvrage soit une collectivité publique ou un particulier. Sont par exemple considérés comme conformes à la zone, les immeubles administratifs, les constructions scolaires et hospitalières, les cimetières, les installations des entreprises de transport et d'équipement, les musées, les installations de jeu et sportives, de même que les parcs et installations de détente (Ruch, Commentaire LAT, art. 22, n° 79; cf. aussi Brandt / Moor, op. cit., art. 18, n° 21).
c) Peu importe que l'affectation de la parcelle n° 305 découle du fait que la Commune de Baulmes en est propriétaire et qu'elle s'avère ne plus répondre à ses besoins. En raison de la force obligatoire du plan d'affectation, cette affectation doit être respectée (cf. arrêt AC.2013.0153 du 20 décembre 2013 consid. 1a et les références). On ne saurait par ailleurs déduire l'existence d'un intérêt public de l'autorisation de constituer un droit de superficie en faveur de la constructrice, accordée par le Conseil communal à la Municipalité.
Surtout, la constructrice est organisée sous la forme d'une personne morale de droit privé, dont le but est de sauvegarder les intérêts de ses membres (art. 828 CO), en particulier de défendre leurs intérêts en matière de prix et de prise en charge du lait et au sein des Interprofessions ainsi que de favoriser le développement des techniques laitières. Seuls les producteurs de lait sont admis à faire partie de la coopérative (cf. buts et statuts de la société coopérative selon le registre du commerce). La construction projetée ne sera par conséquent pas accessible à tout un chacun, ni ne sera destinée à la réalisation d'une tâche d'intérêt public, telle que définie ci-dessus. Si l'importance des intérêts que poursuit la constructrice mérite d'être reconnue, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'intérêts privés de ses membres, qui représentent une douzaine d'exploitations agricoles selon l'autorité intimée. Aussi, malgré la latitude de jugement reconnue à la municipalité dans l'interprétation de son règlement, la construction d'une cave à fromages sur la parcelle n° 305 n'apparaît pas conforme à l'affectation de la zone aux constructions d'utilité publique (pour un cas comparable: cf. ATF 1C_310/2011 du 10 novembre 2011 résumé in RDAF 2013 I p. 452 n° 54).
3. a) La Municipalité considère par ailleurs que si l'utilité publique du projet devait être niée, celui-ci pourrait être autorisé en application de l'art. 80 al. 2 LATC, qui permet l'agrandissement et la transformation de bâtiments non conformes à l'affectation de la zone.
b) L'art. 80 al. 2 LATC, applicable aux bâtiments existants qui sont non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement à leur construction, est libellé de la manière suivante:
"Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage."
Les travaux de construction, comme aussi un changement d'affectation, ne peuvent être autorisés que s'ils sont conformes à l'affectation de la zone. Ils sont prohibés dans le cas contraire, l'art. 80 al. 2 LATC ne pouvant pas être interprété comme conférant un privilège à cet égard aux constructions existantes (Bovay / Didisheim / Sulliger / Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e édition, 2010, ad art. 80, n°6.4 et les références).
c) D'une part, on ne peut pas considérer que le bâtiment ECA n° 436 érigé sur la parcelle n° 305, utilisé par la Commune pour l'exploitation forestière, est actuellement non conforme à la zone s'agissant de son affectation. La destination projetée des locaux, après transformation et agrandissement, le serait en revanche. D'autre part, pour être autorisée en application de l'art. 80 al. 2 LATC, la construction projetée, comme toute construction d'ailleurs, devrait être conforme à la zone, ce qui n'est pas le cas pour les motifs précités.
Dès lors que le projet, non conforme à la zone, ne peut pas être autorisé pour cette raison, il n'est pas nécessaire d'examiner encore le grief relatif à la distance aux limites de propriété.
4. Les considérants précités conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision levant l'opposition et délivrant le permis de construire rendue le 20 janvier 2014 par la Municipalité de Baulmes. Succombant, la constructrice supportera l'émolument de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision levant l'opposition et délivrant le permis de construire rendue le 20 janvier 2014 par la Municipalité de Baulmes est annulée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Société coopérative de laiterie de Baulmes.
IV. La Soci¿é coopérative de laiterie de Baulmes versera à Danielle Indermühle-Perusset une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 décembre 2014
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.