Municipalité de Buchillon/Municipalité d'Allaman, Municipalité d'Etoy, Municipalité de St-Prex, Département de l'intérieur, PFISTER MEUBLES SA, AMAUDRUZ, AGUET, Direction générale de la mobilité et des routes, Direction générale de l'environnement | Qualité pour recourir de la commune voisine. L'obligation de coordination prévue à l'art. 2 al. 1 LAT tend à faire concorder les différents plans d'aménagement; elle a notamment pour but d'éviter les entraves réciproques et les contradictions entre les plans des territoires voisins. Cette obligation de coordination, reprise à l'art. 2 LATC, a comme conséquence que les plans approuvés par l'autorité cantonale sur le territoire d'une commune voisine peuvent exercer des effets sur la planification locale de la commune opposante, car cette dernière devra en tenir compte lors de l'élaboration de sa propre planification. Une commune est donc touchée dans ses attributions de puissance publique par les décisions d'approbation des plans touchant une commune voisine et la qualité pour recourir peut lui être reconnue sur la base de la protection de son autonomie. En l'espèce, l'approbation du PAC 299 bis révisé " Littoral Parc " peut avoir des effets sur les infrastructures de la Commune voisine de Buchillon, notamment les infrastructures de loisir (plage), par la légalisation d'une zone mixte qui permet l'accueil de 400 habitants. La commune est donc touchée dans ses attributions de droit public et la qualité pour recourir peut lui être reconnue.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2014
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Claude Bonnard, assesseur et Mme Dominique von der Mühll, assesseur ; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourante
Commune de Buchillon, représentée par sa Municipalité, au nom de qui agit Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur, représenté par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève 12,
Autorités concernées
1.
Municipalité d'Allaman, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,
2.
Municipalité d'Etoy,
3.
Municipalité de Saint-Prex, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
4.
Direction générale de la mobilité et des routes, représenté par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève 12,
5.
Direction générale de l'environnement, à Lausanne,
Tiers intéressé
1.
PFISTER MEUBLES SA, p.a. Arco Immobilien Management AG, à Suhr, représentée par Me Patrice GIRARDET, avocat, à Lausanne,
2. 3. 4.
Léopoldine Amaudruz, à Sainte-Croix Juanita Amaudruz, à Sainte-Croix Sonia Aguet, à Féchy
Objet
plan d'affectation
Recours Commune de Buchillon c/ décision du Département de l'économie du 10 novembre 2011 (approuvant le plan d'affectation cantonal n° 299 bis "Littoral Parc" et levant les oppositions)
Vu les faits suivants
A. a) L'ancien Département des travaux publics de l'aménagement et des transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan d'affection cantonal n° 299 désigné "Littoral Parc" (ci-après PAC 299). Le périmètre du plan s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et de Saint-Prex.
Le site faisait partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du Grand Conseil du 11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en œuvre de la promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996 p. 4117).
b) Le périmètre du PAC 299 s’étend sur une superficie totale de 112 hectares. Il est divisé en trois périmètres de développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf », desservi directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1 Genève - Lausanne (ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman et le commerce de meubles IKEA; le périmètre «Etoy» situé de part et d'autre de la route cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord jusqu'à la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou ligne CFF), et enfin, le périmètre « Etoy-Saint-Prex » enserré entre l'autoroute et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du périmètre « Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre «Etoy» situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le secteur « Etoy - Saint-Prex », sont desservis depuis la jonction autoroutière d'Aubonne par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le carrefour de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne, laquelle longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute et la voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le périmètre « Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy – Saint-Prex » sont aussi accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et la traversée de Saint-Prex.
c) L'analyse des questions de circulation a été confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28 août 1994 (ci-après: rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de présentation du 31 mai 1996, lequel constituait à la fois le rapport d’aménagement selon l’ancien art. 26 OAT et le rapport d'impact sur l'environnement (ci-après: rapport de présentation). Le rapport Transitec de 1994 mentionnait les problèmes d'exploitation du réseau de l'époque, notamment en ce qui concernait la jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à l’époque un trafic de 11'000 véhicules/jour, avec une réserve de capacité d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour, réserve qui était déjà utilisée quelques jours par année. Le rapport relevait que le carrefour du Roveray, reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne, avait une capacité utilisée à 85% sur son mouvement déterminant et qu'un réaménagement du carrefour deviendrait vite indispensable.
Le rapport relevait aussi que le carrefour formé par la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie non adaptée à son importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans augmentation de trafic, un réaménagement pour des questions de sécurité. Le rapport mentionnait encore que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque 18'000 véhicules/jour et était proche de la saturation aux heures de pointe. Dans son exploitation de l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas absorber plus de 2'000 véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne les problèmes liés à la protection contre le bruit, le rapport mentionnait notamment la traversée de Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées.
d) Pour déterminer la charge de trafic admissible dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport mentionnait les deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de Saint-Prex avec le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction autoroutière d’Aubonne.
aa) Le trafic admissible en traversée de Saint-Prex était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport relevait à ce sujet que les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées sur la traversée de Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse, une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était admissible selon l'avis de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du canton. Comme la charge de trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000 véhicules/jour suivant les tronçons concernés (avant ou après le carrefour principal), il avait été admis qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000 véhicules dans la traversée de Saint-Prex par jour était encore possible dans le cadre d’un assainissement de la route cantonale. Mais ces hypothèses ne pouvaient de toute façon être confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une étude sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex (rapport Transitec 1994 p. 3).
bb) Du point de vue de la capacité du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement proposé par le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour. Quant à la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son exploitation permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de 4'000 à 5’000 véhicules/jour. Le rapport précisait encore que les carrefours de Roveray (route d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet (route d'Aubonne et route Suisse) nécessitaient de toute manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des points déterminants pour apprécier la capacité du système des accès (rapport Transitec 1994 p. 3).
cc) Ainsi, le bureau Transitec arrivait à la conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de trafic admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne, qui pouvait offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant compte du projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000 véhicules/jour - le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et d’autre part, la traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait entre 3’000 et 6’000 véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest, avec le projet de réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM, soit un potentiel estimé à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la jonction, sous déduction du trafic existant de 17'000 TJM compté en 1993 (rapport Transitec 1994 fig. 3).
dd) Le bureau Transitec a par ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic supplémentaire pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000 mouvements de véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest (16'000), 50 % en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du Jura (4'000). Du point de vue de la répartition géographique, le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de 15'000 véhicules/jour et les périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex » présentaient un potentiel de trafic supplémentaire de 24'000 véhicules/jour; enfin, la zone industrielle d’Aubonne, desservie par la route d’Allaman, avait aussi été prise en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire de 1000 véhicules/jour (rapport Transitec 1994 fig 5).
e) Le bureau Transitec estimait qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les limites de capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de réaménagement était de 5'000 véhicules/jour) et de 7'500 véhicules/jour sur la RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000 véhicules/jour).
aa) Le bureau d'études a alors examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu. Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés. Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que les augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès s'élevaient à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600 véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la route Suisse en traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le réseau actuel ne pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que déjà dans l'étape 2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire de l’étape 3 (E3), les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées à la fois en traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest.
bb) Toutefois, les réaménagements de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient d'absorber les développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la jonction d'Aubonne et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route Suisse en traversée de Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de Morges-Ouest ne pouvaient pas faire l'objet d’un réaménagement en vue d'augmenter les capacités disponibles. En revanche, le bureau Transitec a émis l'idée de créer une demi-jonction autoroutière sur l'aire de repos de Saint-Prex permettant de soulager la traversée de Saint-Prex et la jonction de Morges-Ouest d'environ 5'500 véhicules/jour, qui représentait le trafic généré par le développement complet du périmètre « Etoy » et de celui « Etoy – Saint-Prex ». Le rapport comporte une annexe 3 mentionnant la génération de trafic maximale admissible dans les différents périmètres prévus par le PAC 299. Ce schéma englobe également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et totalise les 40'000 mouvements de véhicules/jour pour un développement complet de l'ensemble du périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".
g) Le règlement du PAC 299 contient à son chapitre 3 un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de trafic (IT), qui détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM) pour chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m2 de surface utilisable (SU) pendant une journée. Le coefficient de génération de trafic (GT) est fixé à 5 pour l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration et les services, à 40 pour les commerces à faible génération de trafic (articles d'équipement), à 70 pour les commerces à forte génération de trafic (articles d'alimentation) et à 10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic journalier moyen admissible est déterminé par la surface du bien-fonds considéré, multiplié par l'indice de trafic. La surface utile de plancher se détermine alors par le trafic journalier moyen admissible pour le terrain considéré, pondéré avec le coefficient de génération de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible génération de trafic (GT 40) prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare (ST) avec un indice de trafic (IT) de 0.15, le trafic journalier moyen admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements de véhicules/jour (un hectare x 0.15) et l'application de l'indice de génération de trafic (GT) donne une surface utile de plancher de 3700 m2 (1500 / 40 x 100), soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0.37. Si, pour le même terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à l’artisanat (GT 5), la surface utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5 x 100), ce qui correspond un CUS de 3.0.
Le chapitre 5 du règlement du PAC 299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan, l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7), la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres périmètres (« Etoy » et « Etoy - Saint-Prex ») l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle demi-jonction autoroutière.
Le périmètre du PAC 299 est divisé en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans le premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha). Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la capacité.
Les secteurs 8 à 21 du deuxième périmètre « Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre « Etoy – Saint-Prex » présentent une surface totale de 72,1 ha. Le PAC 222 permet un trafic journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour pour l’ensemble de ces secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à 100% pour les secteurs 8 à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1 et peut atteindre le 100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20. Pour les secteurs 22 à 29, la capacité constructible peut être utilisée seulement à 30% en première étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service du nouveau raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin, le secteur 30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.
Le rapport d'impact comporte en outre un tableau récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des différents secteurs du PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se décompose de la manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1, 37'650 véhicules/jour pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à 16'000 véhicules/jour. Le rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un accroissement admissible en pleine capacité de développement du PAC 299 de 40'000 véhicules/jour; or, la réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en plein développement de la zone, de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut déduire le trafic existant de 16'000 véhicules/jour, ce qui laisse subsister un accroissement réglementaire du trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour comme potentiel de développement dans le périmètre du PAC 299.
Ainsi, en tenant compte de la réserve de capacité estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le règlement du PAC 299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la capacité admissible du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les auteurs du rapport Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les capacités constructives fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées qu'en moyenne à 70%, pour tenir compte de la complémentarité des projets et de la « non-utilisation de la totalité des potentiels de développement ». Le rapport de présentation fait état d'une volonté politique d'ouverture des affectations possibles dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce, et précise que ce type d’affectation a en général tendance à être un fort générateur de trafic. Il est encore indiqué que les chiffres mentionnés dans le rapport ne tiennent pas compte d’un facteur de "simultanéité" qui pourrait être appliqué au sein du périmètre du PAC 299 lors de l'implantation de grands commerces, pour tenir compte d’un effet de synergie, dans le sens où les clients pourraient se rendre d'un commerce à l'autre en une seule visite dans le périmètre. Le rapport de présentation précise ainsi que les affectations commerciales généreraient un fort trafic à l'intérieur du périmètre du PAC 299, mais qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble du réseau routier environnant.
B. a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu un développement important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des projets qui se sont implantés dans le périmètre concernait des établissements commerciaux; dans le périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le « Littoral centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le dépôt-vente d'IKEA. Dans le périmètre « Etoy », situé de part et d’autre de la route Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial pour bricolage et jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes Micasa, Migros et Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre « Etoy – Saint-Prex » a connu un développement plus récent par l'implantation de sièges de sociétés multinationales, en particulier le siège européen de la société Parker Hannifin, le siège international de la société Vale international SA, le siège mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi que le siège mondial de la société Ferring International Center SA, qui a réalisé un bâtiment polyvalent réunissant à la fois les activités de l'administration et celles de la production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau routier ont été réalisées depuis l’année 2000; dans le périmètre « Pré Neuf », il y a la correction de la jonction d’Aubonne par la création de deux giratoires, la réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau giratoire (route et giratoire d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire de Roveray et la création de deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour fluidifier le trafic et améliorer l’accès au parking ; dans les périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex », on peut relever l’aménagement et la régulation du carrefour du Coulet, ainsi que la requalification de la route Suisse avec l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre « Etoy ».
b) Dès l'automne 2005, des discussions ont été engagées entre le Service du développement territorial et le Comité de l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du PAC 299. Les objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une mixité des affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic, de renforcer la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site, encourager la mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la desserte en transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter les indices de trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions prévues en étape 2 pour les périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex.».
c) Parallèlement aux discussions concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour réaliser différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à « Littoral Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles. L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).
aa) Les charges de trafic mesurées s’élevaient à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire d’Es-Bon et le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les carrefours de Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse entre le carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et à 11'430 véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc » et Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000 véhicules/jour. La situation correspondait à une augmentation du trafic de l’ordre de 2,5% par an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an sur la route Suisse et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les carrefours de Roveray et du Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à l’heure de pointe le jeudi soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe du samedi après midi, de 15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée le jeudi soir alors que de nombreuses files d’attente été ont été observées le samedi après-midi. L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route d’Es Bon, permettant l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée (seulement 25% du trafic), notamment en raison de la distance supérieure de cet itinéraire (890 m.) par rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m) et de la signalisation peu claire.
bb) Par ailleurs, pour déterminer la génération de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable que les prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement 70% des capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop optimistes et que la demande en terrains constructibles tend vers une occupation de 100% des terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.
En tenant compte d’une limitation des affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation prévisible de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui correspond à une augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de développement se répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre «Etoy » et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex. » L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600 véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse en direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport comporte la synthèse suivante:
« Durant la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray (…) sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
cc) Après avoir analysé différentes variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour accéder à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation « ZI Pré Neuf », et la réalisation d’un by-pass à la sortie de la bretelle d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route d’Es-Bon. Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de circulation du stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des voies de circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le giratoire d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de Roveray en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long terme, le bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de l’aire de repos de Saint-Prex.
d) Une autre étude a encore été réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299 "Littoral Parc". Aspects "déplacements - mobilité" » (ci-après: rapport révision PAC 299). Le but de l’étude consistait à fournir les éléments utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du PAC et apporter les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.
aa) Le rapport analyse les charges de trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic admise par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour les secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les commerces existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de 11'900, ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour les terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à 9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70% plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672 trajets-véhicules/jour. Le rapport relevait que les problèmes de saturation de la jonction étaient clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau d’études a procédé aussi à une analyse de l’offre en transports publics, notamment en ce qui concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER vaudois (ligne REV S4) et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse de la qualité des liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.
bb) Le bureau d’études a procédé ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés « coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA, la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre « Etoy », la génération maximale admissible est de 25’750 trajets-véhicules/jour, et la génération actuelle de 20’470, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin, pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex » la génération maximale admissible est de 10’600 trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 6’700, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 3’900 trajets-véhicules/jour. Le bureau d’études a aussi procédé à la même estimation que celle faite dans l’étude d’accès sur les effets de l’augmentation de la population des communes environnantes entre 2007 et 2022 pour arriver à la conclusion que la charge de trafic supplémentaire sur la jonction d’Aubonne serait d’environ 1'900 à 2000 véhicules/jour.
cc) Compte tenu de ces réserves de capacité et de l’évolution générale du trafic existant, le bureau d’études arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).
Afin de prévenir ces problèmes, le bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic, et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement des vélos et une disposition concernant les plans de mobilité, prévoyant que l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.
e) Par ailleurs, en mars 2009, le Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après: rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle, qui peut être résumé comme suit :
· La zone d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre d’employés (de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés) spécialement dans le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70% des emplois.
· L’organisme de gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.
· L’accessibilité de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces problèmes devraient devenir quotidiens.
· L’offre de stationnement est segmentée en une multitude de parkings répondant aux besoins spécifiques de chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le parking d’IKEA (900 places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre 90% et 100% le samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société Hornbach avec un taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité subsistent à proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach (parking Pfister Meubles).
· L’accessibilité de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes améliorations de l’offre sont projetées à court terme.
· En ce qui concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant pour les déplacements « domicile-travail » et représente une part de 70% des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à 21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.
· En ce qui concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports publics est très minoritaire (4%).
Le rapport mobilité relève que le développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes, d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action prioritaires, à savoir :
· « l’amélioration des conditions cadres institutionnelles nécessaires à la mise en œuvre du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,
· l’encouragement à utiliser les transports publics (TC),
· la promotion du covoiturage,
· la promotion de l’usage des modes doux, en particulier les deux-roues non motorisés (vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral Parc » et en complémentarité avec le train ;
· la mise en œuvre d’une gestion du stationnement des employés plus contraignante. »
aa) En ce qui concerne l’amélioration des conditions cadres institutionnelles, le rapport propose la création d’une association des entreprises de « Littoral Parc » (mesure 1) et la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité (mesure 2).
bb) Pour l’encouragement à utiliser les transports publics, le rapport mobilité prévoit six mesures différentes, à savoir: la communication des horaires et informations sur l’offre TC (mesure 1), la contribution de l’entreprise à l’achat des abonnements TC (mesure 2), l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3), l’amélioration de l’offre RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus régionales (mesure 5) et la mise en place d’un bus navette entre Allaman et Etoy (mesure 6).
cc) Le rapport constate que la part modale du covoiturage s’élève actuellement à 5% alors que la part potentielle est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend « une incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une logique de regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute ou sur « Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées au covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas de parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions autoroutières, mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le dispositif si leur opportunité était démontrée.
dd) En ce qui concerne la promotion des modes doux, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la part modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral Parc », attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation situés à proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables favorisant la complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison interpôles entre les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis la gare d’Etoy en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi l’aménagement de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et à l’entrée des entreprises.
ee) Pour la gestion du stationnement des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la croissance des effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour corollaire des problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des mesures de gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la demande seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout d’abord, la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi qu’une tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux particularités de la zone d’activités.
Le rapport propose enfin un plan d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés) et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le rapport mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les livraisons à domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats électroniques, ou par correspondance, pour limiter les besoins en déplacement ainsi que de développer et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter le besoin de se rendre à « Littoral Parc » en voiture. La deuxième mesure concerne les offres promotionnelles pour les clients utilisant les transports en commun; il s’agit d’inciter ces clients à se rendre à « Littoral Parc » en transports publics et d’attirer les clients habitués à utiliser les transports publics. Le plan d’action est ainsi décliné sous la forme d’un catalogue de 22 mesures complémentaires à mettre en oeuvre selon les six axes d’actions mentionnés ci-dessus, chaque mesure faisant l’objet d’une fiche décrivant l’objectif de la mesure, le degré de priorité, le public cible de la mesure, les principes de mise en œuvre de la mesure et les actions à réaliser.
C. a) Un projet de nouveau plan d'affectation cantonal (PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du développement territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec le préavis des différents services concernés des administrations cantonale et fédérale. Le projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable complémentaire le 26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les modifications suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés longeant la limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les balises prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie urbaine et les limites des constructions. Seul le front obligatoire des constructions prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre « Etoy » a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets d'extension du réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface marchandise à la gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et piétons. En outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien PAC 299 et ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des lettres. Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par une désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens secteurs 18, 19 et 20 a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.
b) Une modification relativement importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et installations de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules et des voies de circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2). Ces zones de prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui devaient être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC. Or, il est apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment contraignantes ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat décevant, disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier au manque d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept de structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement (art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.
c) En ce qui concerne la capacité constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau coeffic4ient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12, limité à 50 % en première étape est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs 22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs V, W, X et Y.
d) Les modifications du PAC traitent aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont débouché sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel d'accueil maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3 qui étaient réservés jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à l'ancienne zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée de même que les activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant le secteur F (anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet l'implantation d'activités fortement gênantes et englobe le développement de l'usine Cornaz. Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une zone de verdure entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy. Une zone de verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3 dans le prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité douce, le nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que les propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre indicatif sur le plan. En outre, deux types de plans de mobilité sont introduits. Tout d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit être mis en œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC. Puis, l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle peut donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de stationnement supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une augmentation des hauteurs; la limite asymétrique à 434 m. à l'ouest de l'Aubonne étant maintenue dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres secteurs la limite à la hauteur varie entre 13 et 15 m., soit 13 m. pour les secteurs H à V, correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et d'autre de la route Suisse, et à 15 m. pour les secteurs W à Y correspondant au secteur « Etoy – Saint-Prex » compris entre la voie ferrée et l'autoroute.
D. a) Le projet du nouveau PAC 299 bis avec son règlement et le rapport sur le processus d'aménagement (art. 47 OAT) ont été soumis à l'enquête publique auprès des greffes municipaux des Communes d'Allaman, d'Aubonne, d'Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre 2010. Cette enquête publique a suscité 28 oppositions, dont celle de la Municipalité de Buchillon (ci-après : la municipalité).
b) Dans son opposition du 25 novembre 2010, la municipalité s’est plainte que les effets du PAC 299 bis sur son territoire communal n’aient pas été examinés, alors que celui-ci allait engendrer une augmentation de l’occupation du sol et donc du trafic. Elle a également mis en évidence le fait que plusieurs axes et carrefours extérieurs au PAC sont déjà engorgés et que les infrastructures en transports publics sont déficientes. La municipalité a, en outre, fait valoir que les aires de verdure et celles d’arborisation structurante ont été conçues sans tenir compte de la réalité du terrain, raison pour laquelle elle a recommandé qu’une hauteur de terre suffisante soit prévue au-dessus des constructions souterraines, sans quoi aucun arbre ne pourra y être planté et maintenu. Elle a encore relevé, d’une part, que les surfaces à bâtir ne devraient pas être plus importantes que ce qu’autorisait le PAC de 1996, il ne devrait ainsi pas être possible de rendre habitables ou utilisables des étages sous toiture, ni comptabiliser dans le calcul des droits à bâtir les surfaces de stockage; qu’il serait, d’autre part, plus cohérent de relier la route de la Plantay uniquement depuis le giratoire « Hornbach », en précisant qu’il serait absurde d’abaisser le coefficient de génération de trafic puisque les clients utilisent leur voiture pour aller d’un commerce à l’autre, et enfin qu’il serait inadmissible de permettre un dépassement des procédés de réclames par rapport aux bâtiments, les enseignes lumineuses ne devant pas être visibles depuis le sud et les bâtiments d’habitation.
c) Les 9 et 28 juin 2011, le représentant du Département de l’économie, actuellement le Département du territoire et de l’environnement (ci-après : le département), a entendu sept opposants, groupes d’opposants ou représentants de municipalités, dans le cadre des séances de conciliation.
d) Par décision du 10 novembre 2011, le département a rejeté, dans la mesure où elle était recevable, l’opposition déposée par la municipalité et il a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc », sis sur le territoire des Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex. Il a relevé que les motifs invoqués par l’opposante ne conduisaient pas à modifier le projet de PAC, tel qu’il a été mis à l’enquête publique.
E. a) La Commune de Buchillon (ci après: la commune) a contesté la décision du département par un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal), déposé le 14 décembre 2011. Elle fait essentiellement valoir que la planification ne tient pas compte de la proximité et de la taille de la Commune de Buchillon, qui compte seulement 600 habitants, alors que le nombre d’habitants supplémentaires s’élèverait a 400 environ dans le secteur S, avec un coefficient d’utilisation du sol supérieur à 1,6. Elle se plaint du fait qu’une grande partie des futurs habitants, ainsi que les clients des commerces, utiliseront les infrastructures de la commune, alors que les secteurs de loisirs, en particulier la plage, sont déjà surchargés. La commune se plaint aussi de n’avoir pas du tout été associée aux travaux de révision de la planification. Elle considère qu’une étude complémentaire portant sur l’influence de l’augmentation du trafic sur le territoire de la commune aurait dû être entreprise. Elle estime enfin que les mesures prévues par le département dans le cadre de la révision du PAC seraient insuffisantes ou inadaptées. La recourante conclut, avec suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé au département pour complément d’instruction, notamment pour étude complémentaire Transitec et étude complémentaire 47 OAT.
b) La Municipalité d’Etoy a fait part de ses observations le 11 janvier 2012 en considérant que les études complémentaires requises par la recourante apparaissaient superflues, elle conclut au rejet du recours. Le 16 janvier 2012, la Municipalité de Saint-Prex s’est déterminée sur le recours en déclarant s’en remettre à justice quant au sort de celui-ci. Le Service de l’environnement et de l’énergie (actuellement : Direction générale de l’environnement: DGE) a déposé ses déterminations sur le recours le 16 janvier 2012, en indiquant ne pas avoir d’éléments complémentaires à apporter à son préavis préalable figurant dans le document du département intitulé « Préavis des services » du 26 mars 2010. Il a relevé qu’au vu du rapport technique de Transitec, de mai 2009, un dépassement des capacités routières est inévitable, de sorte que l’implantation d’activités à forte génération de trafic ne devrait plus être autorisée par le PAC. Selon lui, la modification des affectations serait l’outil le plus efficace pour limiter l’augmentation des charges de trafic sur les axes d’accès à « Littoral Parc » ; l’arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres activités favoriserait en effet la mixité.
e) La Municipalité d’Allaman a fait part de ses observations le 29 février 2012, en indiquant qu’il conviendrait de donner aux entreprises commerciales, qui sont déjà implantées, les moyens leur permettant d’exercer de manière complète leurs activités. Selon elle, les sites d’exposition, tels que les show-rooms, devraient être autorisés. Elle a également indiqué avoir sollicité la création d’une zone à options au sens de l’art. 48 a LATC sur la parcelle F, car ce type de zone permettrait, en cas de cessation d’activités industrielles sur cette parcelle, de prolonger la zone G, pour laquelle une affectation mixte est prévue. La Municipalité d’Allaman a encore relevé qu’elle n’avait pas été associée à la procédure dès son début et qu’elle requérait dès lors la jonction des causes pendantes devant le tribunal relatives aux recours contre les décisions du département du 10 novembre 2011 approuvant le plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc » et levant les oppositions.
f) En date du 29 février 2012, le département a déposé sa réponse au recours. Il conclut à ce que le recours de la commune de Buchillon soit déclaré irrecevable, faute de qualité pour agir; et dans l’hypothèse où il serait recevable, à son rejet, avec suite de frais et dépens, et à ce que les décisions rendues le 10 novembre 2011 par le département en relation avec la modification du Plan d’affectation cantonal n° 299 « Littoral Parc » soient confirmées. La recourante a déposé, le 30 avril 2012, un mémoire complémentaire et s’est déterminée sur la requête de retrait d’effet suspensif et de mesures provisionnelles présentée par le département. Elle a conclu au maintien des conclusions prises dans le cadre de son recours du 14 décembre 2011. Le département a fait part de ses observations le 30 mai 2012 au sujet du mémoire complémentaire déposé par la recourante en date du 30 avril 2012. Il a fait savoir qu’il persistait dans les termes et les conclusions de ses écritures de réponse du 29 février 2012.
g) Le 30 avril 2013, la société Pfister Meubles SA a fait part de ses observations sur le recours déposé par la recourante. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, à la libération des conclusions prises par la recourante dans son recours du 14 décembre 2011.
h) Le tribunal a tenu une audience à Buchillon le 22 mai 2013, en présence des parties et de leurs conseils. Le procès-verbal d’audience comporte les précisions suivantes :
« (…). Me Pache relève que la Municipalité de Buchillon déplore l’absence d’étude sur les conséquences de la révision du PAC pour la commune. Il rappelle que le secteur délimité par le PAC jouxte la commune de Buchillon.
A la demande du président, M. Fischer répond qu’aucune étude n’a été effectuée sur ce point. Il indique que quand bien même les équipements scolaires se trouvent sur le territoire de la commune de Buchillon, ils ne vont pas créer de mouvements supplémentaires dans le village de Buchillon. Me Pache indique que les nouveaux habitants qui viendront s’établir dans le secteur et les clients des commerces utiliseront forcément les infrastructures de la commune de Buchillon. M. Fischer explique que la plage attire déjà un bassin de population plus large que celui du seul cadre communal. Il précise que ces questions ont été évaluées de manière intuitive. Me Pache relève que le réseau d’accès situé autour de la jonction d’Aubonne comptabilise déjà un trafic journalier de 30'000 véhicules réparti en TJM.
M. de Preux précise que cette révision du PAC n’apporte aucune valeur ajoutée, au contraire elle engendrerait à son avis un désastre au niveau de la circulation sur tout le territoire et en particulier sur le territoire de la commune de Buchillon. La venue de 400-500 habitants ne se fera certes pas sur le territoire de la commune de Buchillon, mais juste en face, ce qui provoquerait de gros problèmes car il ne serait pas possible d’absorber la venue de ces nouveaux habitants pour une petite commune de la taille de Buchillon.
Me Maunoir admet que le PAC présente des inconvénients en matière de gestion du trafic. Il souligne qu’il faut trouver des solutions afin que cette problématique ne s’aggrave pas. Selon lui, l’instauration d’une zone mixte est une bonne solution. L’arrivée de 400-500 habitants est gérable. M. Merle précise que l’habitation a été introduite car elle permet une complémentarité des mouvements avec des heures de pointes différentes afin que la réserve disponible pour l’heure de pointe des activités de bureau soit aussi entièrement exploitée, comme avec les commerces.
Me Journot indique que pour la Municipalité d’Allaman ce qui fait problème c’est l’art. 6 al. 2 du PAC, mais ce point n’est pas l’objet du recours.
Me Girardet estime qu’il ne faudrait pas exclure les sites et salles d’exposition (showrooms) du PAC. Il souligne qu’il ne s’agirait pas d’un lieu de vente, mais d’un lieu d’exposition servant à vérifier une commande. Pour les commerces il s’agit d’une amélioration qui n’a pas pour incidence d’augmenter le trafic, au contraire.
Le président informe les parties que le tribunal a visité trois salles d’expositions (matelas Elite SA, matériaux Cornaz et Gétaz Romang SA).
Me Girardet indique que sa cliente, Pfister meubles SA, est propriétaire foncier. Elle est dans une logique d’entrepreneur, à savoir qu’elle souhaite pouvoir développer son commerce et défendre sa position de propriétaire. Il estime qu’en l’espèce le PAC porte atteinte à un droit fondamental de sa cliente, soit la liberté économique de cette dernière.
Me Pache demande si les autorités cantonales se sont posé la question de savoir si cette augmentation de la population était gérable pour la commune de Buchillon. Il précise qu’actuellement déjà ça ne va pas et que par conséquent ça ne pourrait aller mieux.
M. de Preux s’étonne que les autorités cantonales n’aient pas envisagé le gel de la situation. Il relève que l’intérêt général est un élément important en matière d’aménagement du territoire : la venue de 400-500 nouveaux habitants correspond aux 2/3 de la population actuelle de Buchillon (qui compte environ 600 habitants). M. de Preux souligne que l’essentiel du trafic se fera par la voiture et que les conducteurs pourraient être tentés d’emprunter les routes de la commune de Buchillon.
M. Roulet fait observer que les 400-500 nouveaux habitants viendront s’installer sur la commune d’Etoy, dont la population s’élève actuellement à 1'300 habitants. Il souligne que les deux communes partagent déjà des infrastructures intercommunales et qu’une hausse de la population serait gérable. M. de Preux relève que le problème ne se situe pas seulement au niveau du nombre de véhicules empruntant les routes communales, mais également au niveau des accès à celles-ci. Il ajoute qu’une école privée internationale va voir prochainement le jour dans le périmètre litigieux, ce qui va engendrer une augmentation du trafic. Selon lui, il est indispensable de réétudier toutes ces questions. M. Merle déclare que la création de l’école privée internationale a été prise en compte dans les comptages et précise que ce qui pose fondamentalement problème c’est le trafic lié aux heures de pointes commerciales. M. Fischer souligne que la création de l’école privée n’est pas un élément nouveau qui impliquerait une nouvelle étude.
Me Pache relève qu’en 2006 déjà, la commune de Buchillon avait demandé à être entendue dans le cadre de la révision du PAC, ce qui lui a été refusé. Me Pache requiert que le tribunal ordonne une expertise portant sur les effets de la zone mixte sur la commune de Buchillon. Selon lui, si cette expertise n’est pas effectuée alors le droit d’être entendu de sa cliente aura été violé. Me Maunoir déclare que si la commune de Buchillon souhaite qu’il soit procédé à une étude sur la circulation affluant sur son réseau routier, il est envisageable de confier un tel mandat à Transitec, le cas échéant à un bureau d’ingénieurs trafic indépendant. M. Roulet indique que de nouveaux comptages seront effectués prochainement, les derniers ayant été faits en 2009.
Les premières réunions du COPIL pour la révision du PAC auraient débuté en 2004-2005. M. Roulet indique qu’à l’époque les représentants des autorités cantonales lui avaient dit qu’il n’y avait pas lieu d’inclure la commune de Buchillon dans les discussions car elle ne se trouvait pas territorialement sur le secteur délimité par le PAC.
M. Fischer rappelle qu’en 1995, le premier PAC ne prévoyait pas d’habitations. Il ajoute que les maximas ont été calculés sans réfléchir à la question de l’heure de pointe commerciale sur la non-simultanéité des mouvements (activités/habitats).
Selon Me Pache, le transfert modal n’est pas envisageable. M. Merle relève qu’une desserte toutes les 30 minutes serait une bonne desserte et qu’en l’espèce le système serait cohérent.
Le président demande aux représentants des autorités cantonales si lors de la définition des objectifs de la révision du PAC il avait été envisagé d’exclure toute extension à l’avenir. M. Fischer indique que l’option de geler toute extension n’a pas été prise en compte car le territoire peut absorber la situation.
M. de Preux relève qu’il a récemment soumis au SDT une requête tendant à une modification d’un plan de quartier situé juste à côté du PAC. Il s’agissait d’un projet qui visait à rendre des combles habitables, soit une légère extension des surfaces habitables existantes. Sa requête a été refusée au motif qu’il est interdit de procéder à toute augmentation du nombre d’habitations sur le territoire de la commune de Buchillon. Suite à cette décision, il s’étonne que les autorités cantonales autorisent la construction, de l’autre côté de la route, de logements pouvant accueillir 400-500 habitants. Me Pache souligne qu’il serait temps de mettre un terme à ce développement extraordinaire.
Le président demande quelles sont les intentions du tiers intéressé Pfister Meubles SA sur sa stratégie de développement à Etoy. Me Girardet indique que sa cliente ne peut pour l’heure rien planifier. Mme Jenni précise qu’ils n’ont rien décidé compte tenu du fait que le statut des parcelles litigieuses est bloqué.
Me Pache déclare que la commune de Buchillon souhaite qu’il soit procédé à un gel de la situation. A défaut, il indique que sa cliente préfère la solution qui consiste à autoriser une affectation commerciale dans la zone mixte plutôt que d’autoriser la création de logements permettant d’accueillir 400-500 nouveaux habitants.
Me Maunoir fait remarquer que pour éviter une saturation complète du périmètre, il faut privilégier la zone mixte. M. Fischer rappelle que le PAC n’empêche pas la création de places de parc, sauf sur les zones de verdures. (…) ».
La Municipalité d’Etoy s’est déterminée sur le procès-verbal d’audience le 25 juin 2013. Le département s’est déterminé en date du 5 août 2013. La commune recourante s’est déterminée sur le procès-verbal les 7 et 8 août 2013; elle relève que le procès-verbal d’audience confirmait ce qui avait été dit lors de l’audience. La société Pfister Meubles SA a apporté, par lettre du 16 août 2013, quelques précisions au procès-verbal, s’agissant des show-rooms et des sites d’exposition. La Direction générale de l’environnement (DGE) a indiqué, en date du 27 août 2013, ne pas avoir d’observations complémentaires à apporter suite aux déterminations de la société Pfister Meubles SA.
e) A la demande du tribunal, le Comité de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un inventaire des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en précisant quel était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de mobilité. Il ressort de ces informations que le 85% des capacités du plan a été utilisé et que le potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui concerne le plan de mobilité, une association des entreprises comprises dans le périmètre du PAC a bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En revanche, les mesures 3, 4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès (amélioration de l’offre en transports publics, soit les trains RER et Regioexpress et les lignes de bus). Les autres mesures (covoiturage, modes doux et stationnement) connaissent soit un début de concrétisation, soit n’ont pas encore été mises en œuvre.
f) En date du 19 mai 2014, le tribunal a interpellé les propriétaires de la parcelle 660, située dans le secteur S2, que le PAC 299 bis révisé prévoit de la classer en zone mixte, avec les parcelles de la société Pfister Meubles SA situées dans les secteurs S1, S2 et S3. Les propriétaires de la parcelle 660 ont déclaré s’en remettre à justice.
g) En date du 27 juin 2014, le tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont enregistré une moyenne annuelle d’immissions de dioxyde d’azote de 43.4 µg/m3 en 2012, alors que la valeur limite est fixée à 30 µg / m3. Le département s’est déterminé le 14 juillet 2014, en reproduisant la prise de position de l’ancien Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen préalable du PAC 299bis, selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments introduits dans le règlement du PAC pour favoriser la mobilité douce à l’intérieur du périmètre et dans une moindre mesure pour accéder à « Littoral Parc ». Il relevait aussi qu’un arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres activités, conduisant à une mixité, constituait un élément majeur de la révision du PAC.
La DGE, Division support stratégique, s’est également déterminée le 14 juillet 2014. Elle relève que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants essentiellement émis par le trafic routier. La combinaison de ces deux éléments (émissions élevées et mauvaise dispersion) entraîne ainsi des concentrations de dioxyde d’azote localement supérieures aux valeurs limites. Mais cette situation ne serait pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux ventilés et dont les relevés permettent de constater un respect des valeurs limites malgré la présence d’un trafic important. La DGE précise encore ce qui suit :
« Depuis 2001, aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois, la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait de respecter la valeur limite d’immission. »
La Municipalité d’Allaman s’est également déterminée le 14 juillet 2014 en estimant que les dépassements de la valeur limite de dioxyde d’azote de plus de 40% n’étaient pas admissibles et devaient être pris en compte dans le cadre de la révision du PAC 299 bis. Les propriétaires de la parcelle 660 se sont déterminés le 3 juillet 2014 et ils considèrent qu’un élément important n’a pas été pris en compte dans l’élaboration du rapport sur le processus d’aménagement, qui s’en trouverait ainsi gravement affecté. Enfin, le département s’est déterminé le 14 juillet 2014 en reproduisant l’avis du SEVEN formulé en septembre 2009 et en mars 2010 lors de l’examen du projet de PAC 299 bis. L’avis admet un dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, dont elle ralentit l’assainissement. Le SEVEN estimait en conclusion qu’une action forte sur le choix des nouvelles activités en fonction de leur mobilité induite pourrait rendre compatible le développement de la zone avec les objectifs en matière de protection de l’air. Le département estime en conclusion que la mise en œuvre du PAC 299 bis devrait être considérée comme participant de manière déterminante aux mesures visant à réduire les immissions excessives.
Considérant en droit
1. Le département conteste la qualité pour recourir de la Commune de Buchillon pour le motif que le périmètre du PAC 299 bis n’empiète pas sur le territoire communal et que les compétences communales n’en seraient nullement entravées. Le département soutient aussi que la Commune de Buchillon, dans son recours, n’expliquerait pas précisément en quoi son autonomie communale serait atteinte par les dispositions du plan. Il relève encore que la commune n’invoque pas les dispositions du droit fédéral de la protection de l’environnement.
a) Le Tribunal fédéral a ouvert aux communes la possibilité de former un recours en matière de droit public lorsqu’elles invoquent leur autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1 pp. 224 à 226). La jurisprudence a ainsi reconnu à l’autonomie communale la portée d’un droit constitutionnel non écrit, repris à l’art. 50 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). Le tribunal doit donc reconnaître la qualité pour recourir aux communes, au moins dans les mêmes limites que celles du recours en matière de droit public au Tribunal fédéral pour violation de l’autonomie communale (arrêts AC.2001.0220 du 17 février 2004, AC.2000.0165 du 19 février 2002).
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413; et les arrêts cités). Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1; 122 I 279 consid. 8b p. 290; et les arrêts cités).
b) L’art. 139 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst VD; RSV 100.01) prévoit que les communes disposent d’autonomie, en particulier dans l’aménagement local du territoire (let. d). La loi cantonale sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1987, laisse en effet aux communes un espace de décision relativement important plusieurs fois reconnu par la jurisprudence en matière d’aménagement et de police des constructions (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3, 1P.167/2003 consid. 3 publié in RDAF 2004 p. 114). Les communes peuvent établir des plans directeurs (art. 35 à 38b LATC) et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais les compétences reconnues aux communes dans les tâches d'aménagement du territoire s'exercent sous le contrôle de l'Etat lors de la procédure d’examen préalable et d'approbation des plans et règlements d'affectation communaux (art. 56 al. 1 et 60 LATC). Ce contrôle de l’Etat est limité à un contrôle en légalité (art. 56 al. 2 LATC) et il comprend notamment l’examen de la conformité de la planification communale au plan directeur cantonal prévu par l’art. 26 al. 2 LAT (sur la portée du contrôle en légalité, voir l’arrêt AC. 2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 1d). La faculté des communes d'aménager leur territoire est aussi limitée par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45 al. 2 LATC).
Les communes vaudoises bénéficient donc d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de construction pour qu'une autonomie protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En particulier, les communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone, de prévoir dans leurs plans d'affectation et leurs règlements les prescriptions relatives aux conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 et 47 let. a LATC); elles peuvent notamment définir les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des toitures (art. 47 let. i LATC) et arrêter le périmètre des plans de quartier (art. 67 LATC), même si ces compétences s’exercent dans le cadre fixé par le plan directeur cantonal (art. 48 al. 2 LATC). C’est la raison pour laquelle l’art. 139 Cst. VD accorde aux communes la garantie constitutionnelle de la protection de leur autonomie dans le domaine de l’aménagement local du territoire (let. d).
c) Le département relève toutefois que lorsque les conditions permettant à l’Etat d’intervenir dans la planification communale par le moyen d’un plan d’affectation cantonal selon l’art. 45 al. 2 LATC sont remplies, les compétences communales en matière de planification sont réduites au seul droit prévu par l’art. 73 al. 1 LATC de fournir leurs déterminations avant l’enquête publique. Selon le département, de telles déterminations n’ont pas d’effets juridiques attribuant des compétences propres à la commune en matière de planification, s’agissant seulement d’un droit de procédure permettant de formuler un avis consultatif avant l’enquête publique. L’instrument du plan d’affectation cantonal est en effet conçu pour primer et l’emporter sur la planification communale en cas de conflit sur le mode d’utilisation du sol (art. 74 LATC).
d) La jurisprudence reconnaît aussi à une commune la qualité pour se plaindre par la voie du recours pour violation de son autonomie lorsqu'elle est touchée par une décision en tant que détentrice de la puissance publique (ATF 135 I 43 consid. 1.2. p. 45; 129 I 313 consid. 4.2. p. 319). L'art. 44 LATC prévoit que l'affectation du sol peut être définie soit par un plan général d'affectation communal portant sur l'ensemble du territoire, soit par un plan partiel d'affectation limité à une partie du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, ou encore, par un plan de quartier (let. a, b, et c). En l’espèce, la commune recourante est détentrice de la puissance publique pour l’exécution de ces tâches, qu’elle exerce sur l’ensemble de son territoire. La commune recourante a en effet élaboré et adopté son plan général d’affectation, qui a été approuvé les 28 mars 1990 et 25 septembre 1992. Elle a adopté aussi plusieurs plans partiels d’affectation. Elle reste compétente pour établir de nouveaux plans partiels d’affectation ou pour modifier les plans existants sur l’ensemble du territoire communal.
En vertu de l'art. 2 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à faire concorder les différents plans d'aménagement, c'est-à-dire à éviter les entraves réciproques et les contradictions entre les plans des territoires voisins (voir Tschannen, Commentaire LAT art. 2 N. 52; voir aussi DFJP OFAT, étude relative à la LAT, Berne, 1981, n° 4 ad art. 2 et n° 18 ad art. 1). Cette obligation de coordination, reprise par le droit cantonal (art. 2 LATC), a comme conséquence que les plans d'une commune voisine approuvés par l'autorité cantonale peuvent exercer dans une certaine mesure des effets sur la planification locale de la commune opposante car cette dernière devra en tenir compte lors de l'élaboration de sa propre planification. La commune est donc touchée dans ses attributions de puissance publique par les décisions d'approbation des plans touchant une commune voisine, et la qualité pour recourir peut lui être reconnue sur la base de la protection de l’autonomie communale (ATF 114 1a 466 consid. 3, p. 467-468, voir aussi AC.2011.0177 du 31 juillet 2012, consid. 2). Il en va de même lorsque les décisions concernant la planification sur le territoire de la commune voisine sont prises dans le cadre d’un plan d’affectation cantonal au sens de l’art. 44 let. b et 45 al. 2 LATC. En effet, la planification cantonale sur le territoire de la commune voisine peut également avoir des effets sur les propres tâches de planification de la commune recourante. C’est d’ailleurs bien de quoi se plaint la Commune de Buchillon en expliquant que l’arrivée de 400 nouveaux habitants à proximité directe de la frontière communale va entraîner un déséquilibre dans l’utilisation de ses infrastructures, alors que la population communale s’élève à 600 habitants environ. Mais, la jurisprudence du tribunal a encore précisé qu’il ne suffit pas que la commune recourante se limite à formuler l'allégation selon laquelle le projet litigieux entraînerait des incidences sur la planification de son territoire. Encore faut-il que de telles incidences soient démontrées ou au moins rendues vraisemblables (AC.2005.0224 du 24 août 2006 consid. 1c).
e) En l’espèce, le projet de PAC 299 bis révisé prévoit de créer une zone mixte sur le secteur S dans lequel il est prévu la réalisation de logements permettant d’accueillir environ 400 habitants. Le secteur S est limité au nord par la route Suisse (RC 1), au sud par la route de la Plantay, à l’ouest par le dépôt du commerce Hornbach (parcelle 654) et à l’est par le secteur T, comprenant les commerces Interio et Migros. Il est séparé du territoire de la Commune de Buchillon par une bande de terrain comprise entre la route de la Plantay et la route des Deux-Communes, d’une profondeur de 130 m environ. Cette bande de terrain fait déjà l’objet d’une urbanisation par la Commune d’Etoy pour l’habitat individuel groupé (villas jumelles) et le logement collectif de faible densité. Dans ses déterminations du 11 janvier 2012, la Municipalité d’Etoy précise en effet que les plans de quartier de la « Plantay » et de la « Chenalette », légalisés sur ce secteur, hébergent déjà une population de plus de 600 habitants.
Il n’en demeure pas moins que l’arrivée de 400 nouveaux habitants à proximité directe du territoire de la Commune de Buchillon aura nécessairement des effets sur ses tâches de planification. La commune recourante soutient à cet égard que les nouveaux habitants utiliseront ses infrastructures – elle pense en premier lieu aux équipements de loisirs, en particulier la plage – déjà surchargées à certaines périodes de l’année. Il est par ailleurs vraisemblable que l’arrivée de nouveaux élèves nécessite une collaboration intercommunale et la planification de nouvelles infrastructures scolaires. Le fait que la commune d’Etoy ait déjà urbanisé une partie de la bande de terrain entre la route de la Plantay et la route des Deux Communes ne signifie pas que l’arrivée de 400 nouveaux habitants sera sans incidences pour la Commune de Buchillon. Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que le PAC 299 bis révisé, en permettant d’accueillir environ 400 nouveaux habitants à proximité directe du territoire de la commune recourante, la touchera dans ses attributions de droit public, notamment dans ses tâches d’aménagement du territoire, et que la qualité pour recourir doit lui être reconnue pour ce motif.
2. Les griefs soulevés par le recours renvoient à des questions liées à la mise en œuvre des buts et principes fondamentaux de l’aménagement du territoire, sur lesquelles il apparaît nécessaire de revenir en préalable.
a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en transports individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie par les effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre 1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail en les dotant d’un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT). L’utilisation mesurée du sol tend aussi à créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat ainsi qu’à l’exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).
b) Le premier plan directeur cantonal adopté en application de l’art. 8 LAT, par décret du 20 mai 1987, rappelle ce but dans le chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de développement favorables aux diverses activités humaines et à la nature (objectif 1.0.a) ainsi que de lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser l’implantation des activités économiques dans les centres ou dans des aires déterminées, à proximité des jonctions des voies de communication existantes ou projetées (objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau urbain, le plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux services et aux biens de consommation pour l’ensemble de la population et à favoriser le maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations dans les centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il prévoit de soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration d’activités économiques et de services diversifiés, et par la densification de l’habitat (objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de localiser les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres du réseau urbain et à proximité de dessertes performantes en transports publics.
c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud, en encourageant un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise en place d’un réseau de villes relié par le rail est de pouvoir disposer, dans les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. » (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p. 571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves cachées par une reconversion de friches industrielles. En revanche, pour les entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire pour le trafic marchandises est prévu (voir le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III p. 573 - ).
d) Le nouveau plan directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil au mois de juin 2007, prévoit aussi de localiser l’urbanisation dans les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation, le plan directeur cantonal prévoit de définir, avec les communes et les milieux concernés, une stratégie en matière d’implantation, qui a notamment pour but de minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif étant d’implanter de telles installations à proximité des bassins de clientèle et des transports publics (mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation en liaison avec les principaux axes de transports publics constitue l’une des conditions essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire.
a) L’un des griefs de la commune recourante au fond tient précisément au fait que le PAC 299 bis permet l’établissement de 400 nouveaux habitants dans un secteur proche de la frontière communale et que ces nouveaux habitants utiliseraient les infrastructures de la Commune de Buchillon, alors que les secteurs de loisirs, en particulier la plage, seraient déjà surchargés à certaines périodes de l’année. La recourante relève qu’une partie des clients des commerces implantés dans le périmètre du PAC utilise déjà les infrastructures de Buchillon. Elle craint que les futurs habitants ne se considéreraient pas comme des villageois d’Etoy, mais plutôt comme des habitants dont les centres d’intérêts pourraient être orientés du côté de Buchillon, pour le motif que le village d’Etoy, bien plus au nord est séparé du site par l’autoroute, alors que les infrastructures de la Commune de Buchillon sont à proximité du secteur S. La recourante se plaint du fait que l’autorité de planification n’a pas examiné quels seraient les effets de la modification du PAC sur le village de Buchillon, et en particulier, qu’aucune étude de trafic n’ait été réalisée sur une éventuelle augmentation du trafic liée à la révision du PAC 299.
La recourante reproche au département d’avoir comparé l’augmentation des possibilités de bâtir et les augmentations possibles de trafic selon le PAC actuel avec les augmentations possibles selon le projet de PAC 299 bis révisé en soutenant que ce mode de raisonnement serait erroné. Elle estime qu’il faudrait raisonner en prenant en compte la saturation déjà existante et, à partir de ce constat, examiner si des mesures d’aménagement du territoire sont aptes à pallier aux problèmes actuels. La commune critique en particulier l’art. 6 du règlement du PAC 299 bis, qui permet l’extension des commerces existants. Elle reproche à l’autorité de planification d’avoir utilisé des méthodes de calcul de trafic qui se sont révélées erronées, puisque les indices de trafic utilisés pour le PAC actuel seraient maintenus. La commune recourante craint en particulier que le trafic supplémentaire ne soit dévié en partie sur les routes communales, en particulier sur la route des Bruyères et sur la route des Deux-Communes.
b) Dans sa réponse, le département relève que le problème des transports lié aux activités déployées dans le périmètre du PAC a fait l’objet d’analyses par le bureau Transitec. Une étude d’un plan de mobilité du site, dont la mise en œuvre est en cours, a été réalisée parallèlement au processus de révision du PAC 299 et de manière coordonnée. Il relève encore qu’une étude d’accès routier au périmètre de « Littoral Parc » a également été menée par le bureau Transitec. Le département insiste sur le fait que l’un des objectifs majeurs de la révision du PAC 299 consiste à limiter les nuisances, mais qu’il n’est guère possible de supprimer totalement toute possibilité de construire. Il relève aussi que les problèmes de trafic seraient liés aux heures de pointe de fréquentation des commerces. Il en découlerait que la mise en place d’une mixité entre différents types d’activités (industrie, bureaux, artisanat et commerces) ne produirait pas le même effet. L’objectif recherché, en termes d’affectations, consiste à éviter d’augmenter l’attractivité du site de « Littoral Parc » lors des périodes de haute fréquentation des commerces de grande distribution. Mais, d’autres affectations restent possibles, en particulier le logement, qui ne représenterait qu’un faible générateur de trafic. Enfin, les commerces existants, qui ont fait l’objet de permis de construire entrés en force, bénéficieraient de droits acquis et les possibilités d’extension des commerces existants seraient relativement modestes.
Il convient de revenir plus en détail sur les études de trafic qui ont conduit à l’adoption du PAC 299 en 1996 et aussi sur les instruments de planification utilisés pour définir le mode d’utilisation du sol en liaison avec le trafic admissible pour mieux comprendre l’origine ou la cause des difficultés liées à la saturation du trafic aux heures de pointe des commerces de grande distribution.
c) Le PAC 299 de 1996 fixe la mesure d'utilisation du sol par un indice de génération du trafic. La possibilité d'introduire une mesure d'utilisation du sol par un indice de génération du trafic dans les plans d'affectation a été expressément prévue lors de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) du 4 février 1998. L'exposé des motifs du Conseil d'Etat précisait que l'indice de génération du trafic est défini par le rapport entre le trafic journalier moyen admissible généré par la zone et la surface totale constructible de la zone; cet indice s'appliquant en fonction de la surface de chaque parcelle (BGC janvier 1998 p. 7216 ss). L'art. 47 al. 1 LATC a ainsi été modifié pour préciser que "la mesure d'utilisation s'exprime par le coefficient du sol, ou par le coefficient de masse, ou par la référence au volume construit par la génération de trafic, ou par tout autre disposition permettant de la déterminer".
aa) L'étude de trafic réalisée par le bureau Transitec pour l'adoption du PAC 299 de 1996 fixait un accroissement de trafic potentiel pour l'ensemble du périmètre du PAC à 40'000 véhicules/jour avec une occupation à 100% des parcelles, ce qui impliquait l’amélioration du réseau routier par la création d’une demi-jonction à Saint-Prex et par le réaménagement de la jonction d’Aubonne Allaman. Ce chiffre était divisé entre 15'000 véhicules/jour pour le périmètre « Pré Neuf » (IKEA et gare Aubonne-Allaman) et 24'000 véhicules/jour pour le périmètre « Etoy » (de part et d'autre de la route Suisse) et le périmètre « Etoy – Saint-Prex » (entre la voie CFF et l'autoroute); 1000 véhicules/jour étaient encore pris en compte pour le développement de la zone industrielle au sud du village d’Aubonne. Le PAC 299 de 1996 n'a toutefois pas respecté cette limite de 40'000 véhicules/jour. En effet, l’art. 5.1 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996 (aRPAC) permettait, avec une occupation à 100% des parcelles constructibles, un trafic journalier moyen de 91'900 véhicules/jour. Si on déduit de ce chiffre le trafic existant à l’époque de 16'000 véhicules/jour (commerces IKEA et Pfister meubles SA déjà construits), on constate que le règlement autorisait un accroissement de trafic de 75'900 véhicules/jour, dépassant ainsi de plus de 35'000 véhicules/jour la limite définie par le bureau Transitec.
bb) Il est vrai que l'étude de Transitec mentionnait que seul le 70 % du potentiel de génération de trafic supplémentaire serait affecté sur le réseau pour tenir compte de la complémentarité des projets et de la non-utilisation de la totalité des potentialités de développement. Toutefois, cette estimation n'était pas documentée et le PAC 299 était le premier plan à introduire un indice de génération de trafic dans le canton. Les études de trafic effectuées ultérieurement ainsi que les expériences acquises par les communes dans l’octroi des autorisations de construire dans le périmètre du PAC 299 de 1996 ont permis de constater que c'était bien le 100 % des potentiels de génération de trafic qui a été utilisé et qui s’est reporté sur le réseau routier (voir étude d’accès d’août 2010 p. 32).
cc) Par ailleurs, le bureau Transitec avait mentionné dans son étude de trafic que pour les terrains sans projet connu, l'indice de trafic devait être fixé à 0,08 pour l'affectation commerciale, coefficient qui correspondait à 800 mouvements de véhicules/jour par hectare, à 0,04 pour les affectations de l'artisanat, de l'industrie et des services (400 mouvements de véhicules/jour par hectare), et à 0,02 pour les affectations liées au tourisme, aux activités agro-industrielles et aux équipements publics, soit 200 mouvements de véhicules/jour et par hectare. Or, l’art. 5.1 aRPAC fixe dans le périmètre « Pré Neuf » des coefficients allant de 0.10 à 0.15, seul le secteur 6 (usine Cornaz) a un coefficient de 0.08. Dans le périmètre « Etoy », des coefficients allant de 0.10 à 0.12 sont attribués à la plupart des secteurs (sous réserve des secteurs 8 à 11 et 16-17 qui ont un coefficient de 0.05). Enfin, pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex » (entre la voie CFF et l’autoroute), le coefficient de 0.12 est attribué à l’ensemble des secteurs (22 à 30). Ainsi, seuls les secteurs 8 à 11 et 16-17 ont un indice de trafic de 0.05 alors que pour l'ensemble des autres secteurs, l'indice varie entre 0.10, 0.12 et 0.15, soit une génération de trafic largement supérieure à celle du coefficient de 0.08 mentionné par le bureau Transitec pour les affectations commerciales.
d) Ainsi, les indices de trafic légalisés par le PAC 299 de 1996 favorisent très clairement les exploitations commerciales. Le rapport de présentation de l’époque (art. 26 aOAT), précisait ce qui suit à ce sujet:
« Ces chiffres sont le reflet d’une volonté politique d’ouverture des affectations possibles dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce; affectation qui, en général a tendance à être un fort générateur de trafic. »
On ne sait pas si le bureau Transitec a procédé à une vérification de la capacité du réseau à l’heure de pointe commerciale du samedi après-midi. Le rapport de présentation (art. 26 aOAT) ne fait pas mention d’une telle vérification, qui paraissait pourtant indispensable à l’époque déjà pour déterminer si les accès étaient suffisants. Mais à supposer même que le bureau d’études ait effectué une telle vérification à l’interne, sans le mentionner dans le rapport, elle était alors fondée sur le pronostic d’accroissement du trafic de 40'000 véhicules/jour, retenu par le bureau d’études et non pas sur celui de 75'000 véhicules/jour, légalisé par le plan.
Ainsi, on peut penser que les difficultés survenues dans la gestion du trafic dans le cadre du développement du PAC 299 de 1996 résultaient probablement du dépassement des limites du potentiel de génération de 40'000 à 75'000 véhicules/jour, et aussi, de la fixation d’indices de trafic supérieurs aux indices généralement admis pour les activités commerciales et recommandés par le bureau Transitec. Le règlement du PAC 299 de 1996 comportait ainsi en lui-même les excès qui ont conduit à la saturation du trafic à la jonction d’Aubonne, notamment à l’heure de pointe des commerces de grande distribution.
e) Par ailleurs, à l’époque de la légalisation du PAC 299, le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 mettait l’accent sur la nécessité de limiter l’extension débordante des agglomérations et de canaliser le développement à l’intérieur des agglomérations et du tissu bâti, en utilisant le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du développement (Rapport sur les grandes lignes FF 1996 III p. 571-572). Le rapport de présentation du PAC 299 ne mentionne pourtant pas la possibilité d’utiliser les transports publics pour le développement de la zone. A l’époque de l’élaboration du PAC, le réseau de transports publics d’Etoy et d’Allaman ne permettait probablement pas au périmètre de répondre aux objectifs de « nœud ferroviaire important » ou de « secteur bien desservi par les transports publics » visés par le rapport du Conseil fédéral (voir consid. 1c ci-dessus), et il ne semblait alors pas prévu de l’améliorer. Concernant le développement économique, le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de 1996 mentionnait le remploi de zones d’activités désaffectées ou de prévoir de nouvelles possibilités d’implantation attractives, surtout bien desservies par les transports publics pour les grands centres d’affaires et de bureaux (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 570). Le rapport précisait aussi qu’il fallait répondre à la demande de bureaux en prévoyant une offre appropriée dans les centres locaux à proximité des nœuds ferroviaires. Finalement, pour les entreprises qui nécessitaient des surfaces étendues et des facilités d’accès pour les poids lourds et les véhicules, par exemple les centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles, il convenait de prévoir des emplacements proches des autoroutes (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 573).
f) Les options de développement du PAC 299 ont conduit à des effets négatifs sur l’environnement, accentués par la légalisation de capacités constructives permettant l’implantation de commerces avec des indices de trafic dépassant les pronostics de trafic du bureau d’études spécialisé. Le PAC 299 est en vigueur depuis 17 ans et de nombreux commerces se sont implantés dans la zone, générant ainsi les problèmes de trafic déjà prévisibles à l’époque. Dans un tel contexte, et dans la mesure où le PAC 299 bis maintient le principe d’un indice de trafic pour fixer la mesure de l’utilisation du sol sans en examiner ses effets sur l’environnement, on peut s’interroger sur la compatibilité de cet instrument avec le droit fédéral de la protection de l’environnement.
La loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) prévoit en effet à l’art. 11 al. 2 et 3 LPE un concept de limitation des émissions à deux niveaux; dans la première étape de limitation des émissions, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que ce soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Dans la deuxième étape, si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes, malgré les mesures de limitation prises en première étape conformément à l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes, voir l’ ATF 128 II 378 consid. 6.2 p. 384; voir aussi les ATF 119 Ib 480 consid. 5a, 118 Ib 26 consid. 5d, ainsi que les ATF 1C_92/2008 du 16 décembre 2008 consid. 3.1; 1A_45/2006 du 10 janvier 2006 consid. 3.4; 1A_191/2006 du 3 avril 2007 consid. 3; 1A_15/2005 du 11 novembre 2005 cionsid. 5; 1A_68/2005 du 26 janvier 2006 consid. 3.2; 1A_109/2005 du 6 décembre 2005 consid. 4.2; 1A_121/2005 du 28 novembre 2005 consid. 2.1; 1A_233/2002 du 23 janvier 2004 consid. 2.1).
Il pourrait ainsi se poser la question de savoir si l’instrument de l’indice de trafic est compatible avec le principe de limitation des émissions à deux niveaux. En effet, l’examen de l’offre en cases de stationnement intervient en principe dans la première étape de limitation des émissions (art. 11 al. 2 LPE) et il influence de manière déterminante le trafic généré par le projet de construction et ses effets sur l’environnement, alors que l’indice de trafic fixe d’emblée la génération de trafic en fonction de la surface du terrain considéré. Il n’est toutefois pas nécessaire de trancher cette question pour la révision du PAC 299 de 1996. En effet, selon le rapport du Comité de gestion de l’association « Littoral Parc » du 3 mars 2014, le PAC 299 est exploité à près de 85% de sa capacité et il est désormais en grande partie réalisé. Les réserves de capacité, de l’ordre de 15% concernent d’une part les secteurs H et S relativement peu ou pas construits, et d’aut