EGGER/Municipalité de Payerne | Une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement après coup pour juger si des travaux réalisés sans enquête sont ou non conformes. Le fait que le propriétaire n'ait pas fourni de dossier d'enquête ne justifie pas d'ordonner la démolition d'un ouvrage qui figure sur le plan cadastral et dont une documentation très simple permettrait de décrire la configuration. Annulation de l'ordre de démolir une cabane de jardin déjà ancienne érigée sans autorisation. Le refus d'autoriser une dépendance ne peut pas résulter du simple constat que sa présence influencerait (sans autre précision) la distance de sécurité en matière de protection incendie et constituerait un préjudice sur la parcelle adjacente: l'art. 39 RLATC requiert une pesée d'intérêt.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 novembre 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Alain Zumsteg et Mme Danièle Revey, juges
recourant
Georges EGGER, à Payerne,
autorité intimée
Municipalité de Payerne, représentée par l'avocat Philippe-Edouard JOURNOT, à Lausanne,
Objet
Décision de la Municipalité de Payerne du 12 août 2011 (démolition d'un couvert)
Vu les faits suivants
A. Georges Egger et son épouse sont propriétaires de la parcelle 3107 de Payerne, située en zone industrielle où le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'État le 13 mars 1996, instaure une distance à la limite de 5 m (art. 56 du règlement).
B. La parcelle 3107 comporte une habitation avec affectation mixte ainsi qu'un "couvert" (selon la désignation de la décision attaquée) portant le numéro ECA (Établissement cantonal d'assurance incendie) 2416b. D'après le plan de situation de l'enquête dont il sera question plus loin, ce couvert occupe au sol une surface d'environ 6,5 m sur 5,5 m; il est implanté dans l'angle nord de la parcelle 3107, à environ 50 cm de la limite de la parcelle 3108. D'après la photographie jointe au recours, dont une copie figure dans le dossier communal, il s'agit, au milieu d'un pavage de ciment, d'une construction d'un seul niveau en planches de bois couverte d'un toit en tuiles à deux pans. Elle comporte diverses ouvertures (portes, fenêtres) et une partie ouverte. D'après la couleur des parois en bois brut et l'aspect délavé de leur partie inférieure, la construction semble déjà ancienne.
C. Par lettre du 12 avril 2011, la municipalité a écrit ce qui suit à Georges Egger:
"Pa n° 3107 sise en zone industrielle à•Payenie - Couvert non autorisé no 2416b - Demande de mise en conformité
Monsieur,
Dans le cadre d’une demande de permis de construire sur la parcelle voisine n° 3108 (propriété de l'Etat de Vaud), nous nous sommes aperçus que vous avez construit et aménagé un couvert sans autorisation municipale sur votre parcelle no 3107 (bâtiment n° 2416b). Ce bâtiment est d’ailleurs construit en limite, sans respect des distances réglementaires et bien que cadastré au Registre foncier, il n’a fait l'objet d’aucune enquête publique ou demande d’autorisation.
Ce bâtiment non autorisé pénalise aujourd’hui du point de vue des normes ECA la construction d’un bâtiment respectant les distances aux limites.
De ce fait nous vous demandons soit de mettre à l’enquête publique le bâtiment n° 2416b ou de le démolir. Pour ce faire, nous vous donnons un délai au vendredi 20 mai 2011, dernier délai.
Vous avez la faculté de recourir contre la présente décision (...)"
Après diverses correspondances (Georges Egger souhaitait pouvoir répondre à la question, posée par son architecte, de savoir s'il s'agissait d'une enquête restreinte ou normale vu l'usage de la construction pour le rangement des outils de jardin) et une prolongation du délai requise par l'architecte de Georges Egger qui annonçait devoir soumettre un devis à son client, la municipalité a accordé à Georges Egger, par lettre du 8 juin 2011, un délai au 15 juin 2011 pour prendre position auprès de son architecte et au 11 juillet 2011 pour le dépôt d'un dossier d'enquête publique. La municipalité indiquait que passé ce dernier délai, elle ordonnerait la démolition du couvert et dénoncerait le cas à la préfecture.
D. Par décision du 12 août 2011, la municipalité, constatant que le dossier d'enquête publique n'avait pas été déposé, a ordonné la démolition du couvert no 2416b.
E. Par acte du 4 octobre 2011, Georges Egger à contesté cette décision en demandant le "rejet" de l'ordre de démolition dans l'attente du dépôt du dossier d'enquête. Il expose qu'il a consulté un autre bureau d'architectes après avoir reçu un devis (de 5489,10 francs selon l'annexe du recours) disproportionné par rapport à la valeur de la construction qui s'élève à 3000 fr.
Par mémoire-réponse du 21 novembre 2011, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité (en raison des précédentes décisions des 12 avril et 8 juin 2011 entrées en force), subsidiairement au rejet du recours (pour le motif que le bâtiment litigieux constitue pour le voisin - qui s'est vu refuser un permis de construire - un préjudice prohibé par les règles sur les dépendances de l'art. 39 al. 4 RLATC et du règlement communal).
F. Il résulte des pièces jointes à la réponse, dont le recourant n'a pas connaissance, que suite à la mise à l'enquête d'un bâtiment avec couvert à l'usage du Service des routes sur la parcelle 3108, la municipalité a refusé le permis de construire par lettre du 15 février 2011 pour le motif que le projet n'était "pas conforme au résumé des exigences en matière de prévention incendie en ce qui concerne les distances de sécurité définie à l'art. 2.3 DPI dudit résumé (voir copie en annexe)". Interpellée ensuite par le service cantonal compétent en matière immobilière, la municipalité a expliqué par lettre du 8 avril 2011 qu'elle est l'autorité d'application et de surveillance des prescriptions de l'ECA et que l'expert communal en prévention incendie a fixé selon la législation actuelle, pour le projet sur la parcelle 3108, les distances à appliquer pour répondre aux prescriptions anti-feu, tandis que le couvert de la parcelle 3107 qui pénalise la parcelle 2108 a été érigé à une époque où les mesures de protection contre le feu n'étaient pas aussi exigeantes qu'aujourd'hui si bien que le projet du Service des routes, à la même époque, aurait sans doute été accepté. La municipalité suggérait au service compétent de s'adresser à l'expert cantonal pour lui demander des allégements dans l'application des normes incendie. C'est ensuite que la municipalité s'est adressée au recourant dans le sens décrit ci-dessus.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La lettre de la municipalité du 12 avril 2011 envisageait la démolition du bâtiment litigieux comme alternative à la soumission d'un dossier d'enquête publique. Il ne s'agit donc pas d'un ordre de démolition susceptible d'entrer en force. Quant à la lettre de la municipalité du 8 juin 2011, elle annonçait qu'elle ordonnerait cas échéant la démolition du couvert après l'échéance du délai imparti au 11 juillet 2011. Il n'y a donc pas là non plus d'ordre de démolition susceptible d'entrer en force. Cet ordre résulte de la décision du 12 août 2011, contestée en temps utile par un recours qui en demande, dans l'attente du dossier d'enquête, le "rejet", à savoir la suspension ou l'annulation. Le recours est recevable.
2. La décision attaquée, du 12 août 2011, ordonne la démolition du couvert litigieux pour le motif que le dossier d'enquête publique n'a pas été fourni.
Il est douteux qu'un tel motif suffise pour ordonner la démolition de la construction litigieuse. En effet, la jurisprudence constante (voir pour des exemples récents AC.2010.0238 du 22 juillet 2011; AC.2010.0022 du 15 avril 2011; AC.2009.0255 du 29 mars 2011) considère qu'une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement après coup pour juger si des travaux réalisés sans enquête sont ou non conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette mesure paraît d'emblée inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux, ce qui est en particulier le cas - comme en l'espèce - lorsque les travaux sont achevés depuis longtemps et sont visibles pour les tiers (arrêts AC.2003.0159 du 13 novembre 2003; RDAF 1992 p. 488 ss et les références citées). L'enquête publique n'est pas une fin en soi, l'essentiel étant de savoir si son absence gêne les intéressés dans l'exercice de leurs droits (voir par exemple AC.1999.0064 du 27 mars 2000).
En l'espèce, la construction litigieuse figure déjà sur le plan cadastral, comme le montre le plan de situation de l'enquête relative au projet de construction sur la parcelle 3108 voisine. Il s'agit par ailleurs d'une construction de forme très simple et de dimension modeste. Il est donc aisé d'en appréhender l'implantation et la configuration sur la base d'une documentation réduite. L'essentiel est que soient disponibles toutes les indications nécessaires pour se rendre compte de l'importance de la nature des travaux, comme l'indique l'art. 69 al. 2 RLATC. Il serait donc en tout cas disproportionné d'exiger la production d'une documentation dont le coût atteindrait le montant de 5500 fr. invoqué par le recourant.
A ceci s'ajoute que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex. l'ATF 1C_564/2010 du 7 juillet 2011), la compétence d'exiger la démolition d'un bâtiment pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de prescription de trente ans, inspiré du droit civil (ATF 107 Ia 121 consid. 1). Néanmoins, en vertu du principe de la bonne foi, les autorités qui auraient toléré pendant de nombreuses années une construction illicite pourraient, suivant les circonstances, être déchues du droit d'en exiger la démolition avant même l'expiration de ce délai (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39; 105 Ib 265 consid. 6c).
En l'espèce, le dossier montre que la construction litigieuse est déjà ancienne mais il ne permet pas de se prononcer sur la question de savoir si l'autorité ne serait pas à tard pour intervenir à son encontre. La question peut néanmoins rester ouverte pour les motifs qui suivent.
3. Quoi qu'il en soit, il n'a pas échappé à la municipalité que la démolition ne pouvait pas être ordonnée pour le seul motif que le dossier d'enquête publique n'a pas été fourni. En effet, la démolition d'un ouvrage construit sans autorisation ne peut être ordonnée que s'il se révèle, au terme d'un examen qui doit précéder tout ordre de démolition, que la construction litigieuse ne peut pas être mise au bénéfice d'une autorisation.
Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée relève que la construction litigieuse ne respecte pas la distance à la limite de 5 m instaurée par l'art. 56 du règlement communal. Elle s'attache à démontrer que même considérée comme une dépendance de peu d'importance, la construction litigieuse ne pourrait pas être admise parce que selon l'art. 39 al. 4 RLATC (dont la substance est reprise dans le règlement communal), les dépendances de peu d'importance ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Les dépendances de peu d'importance régies par l'art. 39 RLATC ont notamment pour caractéristique d'être implantées dans l'espace dit "réglementaire", c'est-à-dire qu'elles ne respectent pas la distance par rapport à la limite de propriété qui s'impose aux autres bâtiments. L'art. 39 al. 4 RLATC (tout comme l'art. 83 du règlement communal) prévoit que les dépendances de peu d'importance ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Selon la jurisprudence constante (v. p. ex. AC.2005.0276 du 23 novembre 2006; AC.2010.0226 du 29 mars 2011; AC.2009.0265 du 10 novembre 2010), la condition de l’absence de préjudice pour les voisins ne doit pas être prise au pied de la lettre, mais doit être interprétée en ce sens que l’ouvrage projeté ne doit pas entraîner d’inconvénients appréciables, c’est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (RDAF 2000 I 257 ; AC.2001.0255 du 21 mars 2002, consid. 2c, et les références citées). Cette notion doit être considérée dans le cadre d’une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l’intérêt du constructeur à disposer de l’installation prévue et l’intérêt des voisins à se prémunir contre les inconvénients de l’installation litigieuse (AC.2001.0255 du 21 mars 2002 précité). Cette interprétation a été confirmée par le Tribunal fédéral (ATF 1P. 411/1999 du 10 novembre 1999). Il appartient à la municipalité, qui jouit d’un large pouvoir d’appréciation, d’analyser les intérêts respectifs des parties avant de se prononcer sur l’octroi du permis de construire (AC.2003.0075 du 21 novembre 2003). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain nombre de critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence, soit notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur l’ensoleillement dont bénéficie la propriété (AC.2001.0236 du 6 août 2003, AC.2003.0075 du 21 novembre 2003, AC.1996.0046 du 29 mai 1996, AC.2001.0116 du 8 septembre 2004, AC.2003.0144 du 12 novembre 2004 notamment).
En l'espèce, la municipalité n'a pas procédé à la pesée des intérêts requise par l'application de l'art. 39 al. 4 RLATC. Elle se borne à affirmer de manière sommaire et péremptoire que la construction illicite du recourant entraîne un préjudice pour le propriétaire de la parcelle voisine 3108, préjudice qui consiste apparemment en ceci que la présence de la dépendance située sur la parcelle 3107 obligerait le propriétaire de la parcelle 3108, s'il veut implanter une construction sur sa parcelle, à respecter une distance à la limite supérieure à celle qu'exige le règlement communal. Cette distance supplémentaire serait imposée par des dispositions en matière de prévention des incendies dont l'autorité intimée ne détaille ni la source ni le contenu.
Appliqué à la lettre, le principe que semble vouloir suivre la municipalité revient à interdire la construction de toute dépendance qui serait susceptible d'influencer ultérieurement l'implantation d'une construction sur la parcelle voisine. Tel ne peut manifestement pas être le sens de l'art. 39 al. 4 RLATC, qui implique au contraire d'une pesée des intérêts selon la jurisprudence rappelée ci-dessus.
On note au passage que l'autorité intimée ne détaille aucunement les prescriptions de prévention des incendies censées fonder indirectement sa décision, ni dans cette dernière ni dans sa réponse au recours. Par ailleurs, le "résumé des exigences" mentionné dans sa lettre du 15 février 2011 au service cantonal compétent ne figure pas au dossier.
L'art. 3 de la loi sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN, RSV 963.11) habilite le Conseil d'Etat à déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, ou des organisations professionnelles. Le Conseil d'État a fait usage de cette compétence dans le règlement du 14 septembre 2005 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2) en déclarant applicable une "norme" et des directives émanant de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie, dans leur version du 26 mars 2003. Ces normes ne figurent pas au dossier et on ne peut en consulter sur internet (cf. http://www.praever.ch/FR/BS/Seiten/default.aspx), pour celles qui entrent ici en considération, que l'état au 20 octobre 2008.
Quoi qu'il en soit, le renvoi aux normes technique précitées ne signifie pas que l'autorité compétente (qu'il n'y a pas lieu d'identifier ici) doive suivre aveuglément les recommandations d'un expert communal ou de l'expert cantonal mentionnés dans la lettre de l'autorité intimée du 8 avril 2011. On peut se demander à cet égard s'il n'y aurait pas lieu, sous réserve de vérifier la version en vigueur selon le RPPI, d'examiner en l'espèce l'application éventuelle de la règle selon laquelle "lorsque les distances exigées par le droit de la construction sont insuffisantes mais qu'elles ne peuvent pas être augmentées, il faut prendre des mesures qui empêchent la propagation d'un incendie". Cette règle figure, dans la version disponible sur internet, à l'art. 28 de la norme de protection incendie de l'association précitée (http://www.praever.ch/fr/bs/vs/norm/Seiten/norm_.pdf) et elle est reprise au ch. 2.3 al. 4 de la directive "Distances de sécurité - Compartiments coupe-feu" (http://www.praever.ch/fr/bs/vs/richtlinien/Seiten/15-03.pdf). Le tribunal n'a pas à se prononcer sur cette question en l'état.
4. On observe encore que la municipalité, si elle entend opposer au recourant les intérêts d'un propriétaire voisin, ne peut pas statuer sans respecter le droit de chacune des parties d'accéder au dossier et d'exercer son droit d'être entendu. Il serait donc opportun que la municipalité, qui semble disposée, dans sa lettre du 8 avril 2008 au propriétaire de la parcelle 3108, à revenir sur le refus du permis de construire, mette chacune des deux parties en mesure de prendre connaissance de l'ensemble du dossier et d'exercer son droit d'être entendu.
5. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à sa motivation initiale, l'ordre de démolition ne peut pas se fonder sur le fait que le recourant n'a pas encore fourni un dossier d'enquête publique. En outre, l'autorité intimée n'a pas non plus appliqué correctement l'art. 39 al. 4 RLATC relatif aux dépendance. La décision attaquée doit donc être annulée.
6. Le recours est ainsi admis sans frais pour le recourant. Le dossier est renvoyé à la municipalité pour éventuelle nouvelle décision après complément d'instruction.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Payerne du 12 août 2011 est annulée et le dossier est renvoyé à la municipalité pour éventuelle nouvelle décision après complément d'instruction.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 30 novembre 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.