RIGGIO/Service du développement territorial, Municipalité de Chardonne | Annulation de la décision de remise en état dont le dispositif, insuffisamment précis et contenant des alternatives et des conditions, ne permet pas de savoir quelles sont les obligations imposées au propriétaire. Il n'appartient pas au tribunal de donner à la décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (consid. 2). En outre, la question de savoir si les aménagement litigieux sont en forêt ou en zone agricole n'a pas fait l'objet d'une procédure de constatation formelle respectant le droit d'être entendu des intéressés et permettant d'aboutir à une décision susceptible d'entrer en force (consid. 3).
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 octobre 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. François Gillard et Jean-Luc Bezençon, assesseurs
Recourant
Matteo RIGGIO, à Le Mont-Pèlerin, représenté par l'avocat Christian DENERIAZ, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement territorial, représenté par l'avocat Edmond DE BRAUN, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Chardonne, représentée par l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey.
Objet
Décision du Service du développement territorial du 22 novembre 2010 (remise en état, parcelle n°3541 à Chardonne)
Vu les faits suivants
A. La parcelle litigieuse a déjà fait l'objet d'un arrêt AC.2009.0045 du 29 janvier 2010 dont la teneur est la suivante :
A. Matteo Riggio est propriétaire de la parcelle n° 3541 du cadastre de la commune de Chardonne située au lieu-dit "Aux Barussels". Ce bien-fonds de forme trapézoïdale, d’une surface totale de 605 m², est bordé à l'Ouest par un chemin goudronné. Du côté Est , la parcelle inclut une falaise qui domine le terrain situé en contrebas sur le territoire de la commune d’Attalens (FR). A mi-longueur de ce coté-là de la parcelle, la falaise est interrompue par un petit ravin en forte pente qui pénètre dans la parcelle, formant une dépression en forme de V longue de quelques mètres.
La nature du sol indiquée au registre foncier a été modifiée sur la base d'un plan et d'un tableau de mutation approuvés par l'inspecteur forestier le 20 novembre 1998 (ce document a été produit en audience par l'inspecteur forestier). Il en résulte qu'outre une remise de 41 m² qui occupe le centre de la parcelle n° 3541, la partie Ouest de la parcelle est en nature de pré-champ pour 263 m², et la partie Est en nature de forêt pour 301 m². Le ravin décrit ci-dessus se trouve ainsi dans la partie en nature de forêt. A cet endroit, la largeur de la bande en nature de forêt, mesurée entre la limite Ouest de la parcelle et la lisière de la forêt figurée sur le plan déjà cité, est d'environ 10 mètres.
Au Nord et au Sud, la parcelle 3541 est bordée par les parcelles 3101 et 3542, dont les copropriétaires sont Jean Horisberger, Rose-Mary Testaz et Elisabeth Weber, désignés "hoirie des Barussels" dans le dossier et dans la suite du présent arrêt. Selon les indications recueillies en audience, l'hoirie des Barussels serait également propriétaire du terrain situé en contrebas de la falaise sur le territoire de la commune d’Attalens.
B. Le 19 août 2008, Matteo Riggio a reçu du garde forestier un permis de coupe concernant six arbres de sa parcelle. Selon l'autorité intimée, il s'agissait d'assurer la sécurité des biens et des personnes à proximité. Le garde forestier a mentionné sur le permis de coupe, comme condition d'octroi: "maintien de végétation basse pour créer une haie vive".
Matteo Riggio a fait déposer les troncs coupés sur le sol entre les deux bords du ravin. Disposés côte à côte, parallèlement à la limite Est de la parcelle, ces troncs recouvrent le ravin et forment une sorte de terrasse. Au bord de cette terrasse et tout le long de la falaise, Matteo Riggio a construit une barrière en bois doublée d'un treillis, fixée sur la base tronquée des arbres coupés et sur quelques supports métalliques
C. Le 14 octobre 2008, l’hoirie des Barussels a déposé plainte auprès du Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après SFFN) contre Matteo Riggio en raison notamment de déprédations alléguées sur son bien-fonds (en particulier entreposage sans autorisation du bois de coupe sur sa parcelle) et de travaux effectués par Matteo Riggio sans que ce dernier n’ait procédé à une mise à l’enquête publique préalable.
Le SFFN, après avoir accusé réception de la plainte, l’a transmise pour raison de compétence aux autorités pénales. Il a joint à la plainte de l'hoirie sa propre dénonciation visant Matteo Riggio, pour infractions aux articles de la loi fédérale sur les forêts (LFo, RS 921.0) et de la loi forestière vaudoise (LVLFo, RSV 921.01), concernant l’accès à la forêt (art. 43 b LFo), la pose de clôtures (art. 13 LVLFo), les dépôts (art. 18 LVLFo) ainsi que les dommages à la forêt (art. 9 LVLFo).
Statuant sur la plainte et la dénonciation précitée, le Préfet, par prononcé du 2 février 2009, a condamné Matteo Riggio à une amende de 500 fr. pour infractions aux art. 13, 18 et 19 LVLFo. Ce dernier, ayant fait appel du prononcé préfectoral, a été acquitté par le Tribunal de police le 7 avril 2009. Le tribunal a en particulier considéré que la clôture édifiée par le recourant ne limitait pas l’accès à la forêt mais sécurisait la parcelle, et que, pour ce motif, l’aménagement d’une telle clôture ne violait pas l’art. 13 LVLFo. Il a retenu que Matteo Riggio avait, de bonne foi, mal compris les explications du garde forestier Eric Monachon. Il a relevé que Matteo Riggio aurait à se soumettre aux éventuelles décisions de démolition prises dans la procédure administrative.
D. Le SFFN, après avoir constaté lors d’une visite de la parcelle de Matteo Riggio l’aménagement de la terrasse et de la clôture précitée, a ordonné, par décision du 2 février 2009, la remise en état de la parcelle n° 3541 en considérant que les aménagements constatés ne sont pas conformes à la zone et qu'ils contreviennent aux art. 18 et 19 LVLFo. Le dispositif de la décision est le suivant :
" Vu ce qui précède, le Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des forêts du 5ème arrondissement, fondé sur l’art. 68 de la loi forestière vaudoise, ordonne :
A). La démolition de la terrasse en rondins
B) La démolition de la clôture qui borde la terrasse précitée :
C) Une rangée de buissons sera plantée pour marquer visuellement le haut de la falaise et éviter ainsi un accident lors des activités liées à l’utilisation du bâtiment (dépose et /ou prise en charge de matériel).
D) Une clôture provisoire (piquets en bois avec 2 fils ou perches en bois) pourra être installée en lisière pour marquer le haut de la falaise.
La démolition de la terrasse et de la clôture qui borde cette dernière sera réalisée pour le 1er mai 2009. Les plantations seront effectuées dans un délai échéant au 30 novembre 2009."
E. Le 9 mars 2009, Matteo Riggio a recouru contre cette décision en concluant à son annulation pure et simple. Il invoque notamment sa bonne foi, alléguant que le garde forestier lui aurait permis d’utiliser les arbres coupés pour réaliser la terrasse. Par ailleurs, il affirme que cette dernière ne constitue ni un dépôt au sens de l’art. 18 LVLFo ni une construction qui serait de nature à nuire à la conservation du milieu forestier ou à causer un dommage aux arbres et aux pâturages, ainsi que le proscrit l’art. 19 LVLFo.
Par acte du 14 avril 2009, la Municipalité de Chardonne a conclu au rejet du recours et déclaré s’en remettre aux déterminations du SFFN, auteur de la décision querellée. Sur le plan des faits, elle conteste avoir autorisé l’aménagement de la terrasse en rondins litigieuse.
Le 14 mai 2009, le SFFN a conclu au rejet du recours. Il conteste notamment les allégations du recourant selon lesquelles le garde forestier aurait autorisé l’aménagement d’une terrasse de rondins. Le garde forestier aurait uniquement suggéré au recourant la création d’une barrière provisoire avec des rondins superposés et appuyés contre les arbres composant la lisière, après avoir été coupés à hauteur, de façon à sécuriser les lieux dans l’attente du développement de la haie vive. L’autorité intimée souligne que la démolition de la terrasse s'impose aussi pour des motifs de sécurité parce que la pourriture des rondins posés sur le sol fragilisera la structure qui surplombe la falaise haute de plusieurs mètres.
F. Le tribunal a tenu audience à Chardonne le 17 décembre 2009 en présence du recourant Matteo Riggio et de son mandataire, l'avocat Christian Dénériaz, ainsi que du conseiller municipal Maurice Neyroud assisté par l'avocat Denis Sulliger. Etaient également présents Anne-France Eichelberger, juriste au Service des forêts, Najla Naceur, biologiste au SFFN, ainsi que Reynald Keller, inspecteur forestier, et Eric Monachon, garde forestier.
Lors de l’audience, l'inspecteur forestier a versé au dossier le plan et le tableau de mutation, approuvés le 20 novembre 1998, qui délimitent les surfaces en nature de pré-champ et en nature de forêt. Matteo Riggio a en particulier précisé qu'un malentendu était survenu avec le garde forestier: il avait cru que ce dernier l’avait autorisé à aménager une terrasse de rondins pour couvrir le ravin, alors que le garde forestier lui aurait en réalité uniquement proposé de construire, en bordure de falaise, une barrière avec les rondins.
Lors de l’inspection locale, le tribunal a constaté qu'on peut situer la lisière à l'aide du plan de 1998 produit en audience: cette lisière suit une ligne qui coupe la partie est de la remise existante. Entre le sommet de la falaise (qui est interrompu par le ravin que recouvre la terrasse) et la lisière, la parcelle est désormais dépourvue de grands arbres. La terrasse est composée de troncs bruts posés à même le sol sur les bords du ravin. Ces troncs disposés côte à côte occupent une bonne partie de la largeur de la bande en nature de forêt (cette bande, entre la limite Est de la parcelle et la lisière figurée sur le plan, est large d'environ 10 mètres). En longueur, les troncs mesurent une dizaine de mètres du côté Est de la terrasse, un peu moins sur son côté Ouest. Les troncs ne sont pas tous de même diamètre et des interstices séparent certains d'entre eux. Contrairement à ce que pourrait laisser penser la décision attaquée, la lisière ne concorde pas avec le sommet de la falaise: plusieurs mètres les séparent. Le SFFN a précisé qu’il entendait que la clôture provisoire soit installée en lisière et non pas en bordure de falaise. Le recourant a quant à lui demandé qu’en cas de démolition de la terrasse, une barrière soit reconstruite le long de la falaise, comme le garde forestier l’avait d’ailleurs proposé initialement.
Le Tribunal a délibéré à huis clos. Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée, le recours l'a été dans le délai prévu par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36)
On observe au passage que l'indication de la voie de droit (déclaration de recours dans les 10 jours et mémoire de recours dans les 20 jours) que donne la décision attaquée est erronée: elle correspond à la teneur initiale, abrogée en 1996, de l'art. 31 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).
2. Le plan général d'affectation de Chardonne, mis en vigueur le 22 février 2007 par le département cantonal en charge de l'aménagement du territoire, colloque la parcelle 3541 en zone agricole, avec apparemment une partie de la parcelle dans l'aire forestière figurée sur ce plan à titre indicatif. Aucune constatation de nature forestière n'a été opérée formellement en application de l'art. 10 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo, RS 921.0; la parcelle ne jouxte aucune zone à bâtir au sens de l'art. 10 al. 2 LFo; v. art. 13 LFo). Selon l'art. 2 al. LFo, les indications du registre foncier ne sont pas déterminantes pour la délimitation de la forêt. En l'espèce cependant, il n'y a pas lieu de s'écarter de ce qu'on peut tirer du plan approuvé par l'inspecteur forestier en 1998 et produit en audience: la terrasse et la barrière litigieuses sont situées en forêt au sens de la LFo.
3. La terrasse et la barrière litigieuses sont probablement des constructions pour lesquelles le recourant aurait dû obtenir la délivrance d'un permis de construire par la municipalité en application de l'art. l'art. 103 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Puisqu'on est en dehors de la zone à bâtir, un permis de construire communal n'aurait pu être délivré, sous peine de nullité, qu'après l'octroi de l'autorisation cantonale prévue par l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT, RS 700). Cette autorisation cantonale, que régissent les art. 22 ou 24ss LAT, est de la compétence du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire (art. art. 10 LATC), à savoir le Département de l'Economie (art. 9 du règlement sur les départements de l’administration du 1 juillet 2007; RdéA, RSV 172.215.1), dont fait partie le Service du développement territorial (art. 5 de l'arrêté sur la composition des départements et les noms des services de l’administration du 1er juillet 2007; AdésA, RSV 172.215.1.1).
En cas de refus de l'autorisation cantonale, la démolition aurait pu être ordonnée sur la base de l'art. 105 LATC par l'autorité cantonale, à savoir le Service du développement territorial, seul compétent, à l'exclusion de la municipalité, pour statuer sur un ordre de démolition hors de la zone à bâtir (AC.2008.0262 du 24 novembre 2009; AC.2009.0089 du 6 novembre 2009; AC.2008.0293 du 8 juin 2009; AC.2001.0010 du 8 mai 2001).
En l'espèce toutefois, ces autorités n'ont pas été amenées à statuer. La décision attaquée a été rendue par le Service des forêts, de la faune et de la nature, qui appartient au Département de la sécurité et de l’environnement (art. 1 al. 1 AdésA). Selon les art. 43 et 44 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo, RSV 921.01), ce service fait partie du "service forestier" que le canton doit organiser en application de l'art. 51 LFo. La compétence de ce service, qui n'est pas contestée, se fonde sur l'art. 50 al. 2 LFo qui prévoit qu'en présence d’une situation contraire au droit, les autorités cantonales compétentes prennent immédiatement les mesures nécessaires à la restauration de l’état légal.
4. Selon la décision attaquée, la terrasse et la barrière contreviennent aux art. 18 et 19 LVLFo. Aussi le recourant tente-t-il de démontrer que ces installations ne sont pas des dépôts étrangers à la forêt (art. 18 LVLFo) et qu'il ne nuisent pas à la conservation du milieu forestier (art. 19 LVLFo). Ces dispositions cantonales ne sont pas déterminantes en l'espèce. Le litige doit être examiné en regard du droit fédéral qui régit les forêts. C'est d'ailleurs apparemment dans ce sens que la décision attaquée retient aussi que les installations litigieuses ne sont pas conformes à la zone.
5. La loi fédérale (LFo) contient notamment les dispositions suivantes:
" Art. 2 Définition de la forêt
1 Par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents.
2 Sont assimilés aux forêts:
a. les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers;
b. les surfaces non boisées ou improductives d’un bien-fonds forestier, telles que les vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou d’autres constructions ou installations forestières;
c. les biens-fonds faisant l’objet d’une obligation de reboiser.
Art. 3 Conservation des forêts
L’aire forestière ne doit pas être diminuée.
Art. 4 Définition du défrichement
Par défrichement, on entend tout changement durable ou temporaire de l’affectation du sol forestier.
Art. 5 Interdiction de défricher; dérogations
1 Les défrichements sont interdits.
2 Une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt à condition que:
a. l’ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu’à l’endroit prévu;
b. l’ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d’aménagement du territoire;
c. le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l’environnement.
3 Ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières.
4 Les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées.
5 Les dérogations à l’interdiction de défricher doivent être limitées dans le temps.
Art. 6 Compétence
1 Les dérogations sont accordées:
a. soit par les autorités fédérales, lorsque la construction ou la transformation d’un ouvrage exigeant un défrichement relève de leur compétence;
b. soit par les autorités cantonales, lorsque la construction ou la transformation d’un ouvrage exigeant un défrichement relève de leur compétence
(...)
Art. 11 Défrichement et autorisation de construire
1 L’autorisation de défricher ne dispense pas son titulaire de demander l’autorisation de construire prévue par la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire.
2 Lorsqu’un projet de construction exige aussi bien une autorisation de défrichement qu’une autorisation exceptionnelle de construire en dehors de la zone à bâtir, cette dernière ne peut être octroyée que d’entente avec l’autorité compétente selon l’art. 6.
(...)
Art. 16 Exploitations préjudiciables
1 Les exploitations qui ne constituent pas un défrichement au sens de l’art. 4, mais qui compromettent ou perturbent les fonctions ou la gestion de la forêt sont interdites. Les droits sur de telles exploitations doivent être rachetés, si nécessaire par voie d’expropriation. Les cantons édictent les dispositions nécessaires.
2 Si des raisons importantes le justifient, les cantons peuvent autoriser de telles exploitations en imposant des conditions et des charges.
Quant à l'ordonnance fédérale correspondante (Ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo: RS 921.01), elle prévoit notamment ce qui suit:
Art. 4 Définition (art. 4 et 12)
Ne sont pas considérées comme défrichement:
a. l’affectation du sol forestier à des constructions et installations forestières, de même qu’à des petites constructions et installations non forestières;
b. l’attribution de forêt à une zone de protection au sens de l’art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT)1, si le but de la protection est compatible avec la conservation de la forêt.
(...)
Section 4 Constructions et installations en forêt (art. 11, al. 1 et 16)
Art. 14
1 Avant de délivrer une autorisation pour des constructions ou installations forestières en forêt, au sens de l’art. 22 LAT, on entendra l’autorité forestière cantonale compétente.
2 Des autorisations exceptionnelles pour construire en forêt de petites constructions ou installations non forestières, au sens de l’art. 24 LAT, ne peuvent être délivrées qu’en accord avec l’autorité forestière cantonale compétente.
Il résulte des prescriptions ci-dessus que les constructions et installations en forêt sont en principe subordonnées, parce qu'elles provoquent un changement de l’affectation du sol forestier (art. 4 LFo), à une autorisation de défrichement. Celle-ci ne peut être délivrées qu'exceptionnellement aux conditions de l'art. 5 LFo. Il existe toutefois deux hypothèses où une autorisation de défrichement n'est pas nécessaire parce qu'elles ne provoquent pas un changement de l’affectation du sol forestier (ATF 1A.32/2004 du 30 septembre 2004, consid. 3 au début). Il s'agit des cas visés à l'art. 4 let. a OFo, à savoir:
- des constructions ou installations forestières, parce qu'elles sont assimilées à la forêt (art. 2 al. 2 let. b LFo) et
- des petites constructions ou installations non forestières qui, même si elles ne portent pas atteinte à la structure du peuplement, entrent dans la catégorie des "exploitations préjudiciables" au sens de l'art. 16 LFo et ne peuvent être autorisées que si des raisons importantes le justifient et avec des conditions et des charges (ATF 1A.277/1999 du 25 mai 2000 et les références au Message du Conseil fédéral relatif à la LFo, FF 1988 III p. 175 et 183; 1A.183/2001 du 18 septembre 2002; 1A.114/2001 du 14.mars 2002).
6. Il y a lieu d'examiner tout d'abord si la terrasse et la barrière litigieuses peuvent échapper à la nécessité d'une autorisation de défrichement au bénéfice de l'une ou l'autre des deux exceptions qui viennent d'être décrites.
a) Selon la jurisprudence, les constructions forestières ne sont conformes à l'affectation de la zone forestière que si elles sont nécessaires, à l'emplacement prévu, à l'exploitation de la forêt, et si elles ne sont pas surdimensionnées; aucun intérêt public prépondérant ne doit en outre s'opposer à leur édification (ATF 123 II 499, consid. 2). Le Tribunal fédéral a constaté qu'il existe un certain parallélisme entre la question de la conformité des constructions agricole à la zone agricole, et celle de la conformité des constructions en forêt à l'affectation forestière (ATF 123 précité, consid. 2, 118 Ib 335 consid. 2b). De même que la conformité d'une construction à la zone agricole se juge sur la base des besoins objectifs de l'agriculture, de même la conformité d'une construction en forêt est-elle déterminée par les besoins de la forêt; les constructions qui ne sont pas indispensables pour le maintien de la forêt sont fondamentalement inadmissibles (ATF 1A.277/1999 déjà cité, consid. 5a)
En l'espèce, la terrasse et la barrière litigieuses n'ont aucun rapport avec l'exploitation de la forêt. Elles relèvent de la pure convenance du recourant pour l'usage qu'il semble faire de sa parcelle. Il ne s'agit manifestement pas d'une construction forestière qui pourrait être reconnue comme conforme à l'affectation forestière de la parcelle.
b) En tant qu'il exclut les "petites constructions ou installations non forestières" de la notion de défrichement, l'art. 4 let. a OFo trouve sa source dans un passage du Message de Conseil fédéral relatif à la LFo consacré à la définition du défrichement. On peut y lire que l'utilisation ponctuelle ou négligeable du sol forestier pour de petites constructions ou installations non forestières, telles que modestes places de repos, foyers, sentiers à but sportif ou pédagogique, conduites enterrées et petites installations d'antennes, qui ne portent pas atteinte à la structure du peuplement, ne constitue pas un défrichement au sens de la loi. (FF 1988 III p. 175, la fin de ce passage est mal traduite, voir le texte allemand: BBl 1988 p. 191). Le Tribunal fédéral a constaté que le législateur n'a pas repris la règle de l'ancienne ordonnance du 1er octobre 1965 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts dont l'art. 28 permettait aux services cantonaux d'autoriser, outre les constructions forestières, l'implantation d'autres petites constructions temporaires telles que refuges de chasse, ruchers et roulottes (FF 1965 p. 878). Il a jugé que pour déterminer si une construction en forêt pouvait être considérée comme une "petite construction non forestière", il faut s'en référer en premier lieu à son étendue en surface puis, si celle-ci ne sollicite le sol forestier que de manière ponctuelle ou négligeable, examiner si son affectation cause un dérangement et dans quelle mesure son utilisation est intense. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une écurie pour chevaux de 72 m² ou de 80 m² ne pouvait pas être considérée comme une petite construction non forestière et que même sans la surface goudronnée sous les avant-toits, les soins journaliers des chevaux mettraient à contribution le terrain alentour (ATF 1A.32/2004 du 30 septembre 2004).
En l'espèce, la terrasse litigieuse n'a pas été mesurée avec précision mais l'inspection locale a montré que les troncs disposés côte à côte occupent une bonne partie de la largeur de la bande en nature de forêt, qui est de 10 mètres environ, et qu'en longueur, ils mesurent apparemment une dizaine de mètres, du moins pour ceux qui sont du côté Est au bord de la falaise, tandis que la longueur des troncs décroît du côté Ouest. On se trouve donc en présence d'une installation qui mesure probablement une cinquantaine de m². En regard de la jurisprudence fédérale rappelée ci-dessus, il est difficile de dire si cette surface, surtout si l'on prend en compte le fait qu'elle ne correspond pas à une construction érigée mais à une simple couverture du sol, peut encore être considérée comme ne sollicitant le sol forestier que de manière ponctuelle ou négligeable. Peu importe cependant car il faut tenir compte du fait que la terrasse favorisera manifestement des empiètements que les utilisateurs de la parcelle ne manqueront pas d'infliger au terrain alentour, qui est en nature de forêt et donc à protéger. Finalement, on ne se trouve pas en présence d'une "petite construction ou installation non forestière" au sens de l'art. 4 let. a OFo.
La terrasse aurait donc nécessité une autorisation de défrichement.
7. Pour obtenir une telle autorisation, le recourant aurait, entre autres conditions, dû démontrer que le défrichement répond à des exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt et que l’ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne peut être réalisé qu’à l’endroit prévu (art. 4 LFo). Selon la jurisprudence, l'intérêt à la conservation de la forêt est reconnu de plein droit pour toutes les surfaces forestières, cela quels que soient l'état, la valeur ou la fonction du peuplement considéré, y compris pour des secteurs dégradés ou de faible étendue (ATF 117 Ib 325 consid. 2 p. 327; 113 Ib 411, consid. 2a p. 412/413; pour une exemple 1A.116/1998 du 3 septembre 1998). La condition de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage ("Standortgebundenheit"), selon l'art. 24 let. a LAT, est proche de la condition de l'art. 5 al. 2 let. a LFo, qui exige que l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu (1A.80/2001 du 31 mai 2002, consid. 3.2; v. p. ex. AC.2004.0096 du 7 février 2006; cet arrêt concerne, à proximité d'un refuge en forêt, diverses installations (couvert, barbecue, WC) liées à un terrain de pétanque).
Les conditions pour la délivrance d'une autorisation de défricher ne sont en l'espèce manifestement pas remplies. Le recourant ne peut invoquer, pour la construction d'une terrasse, que la commodité que représenterait pour lui un agrandissement de la partie plate de sa parcelle. Cela ne saurait suffire pour justifier un changement de l’affectation du sol forestier. Il est donc inutile d'examiner si les autres conditions de l'art. 5 LFo seraient remplies. On peut d'ailleurs tenir pour très vraisemblable que l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire aurait également considéré que l'installation litigieuse ne remplit pas la condition d'une implantation imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.
8. La construction étant manifestement illicite, il convient encore d’examiner si sa suppression doit être ordonnée.
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4).
En l’espèce, le démontage de la terrasse respecte le principe de la proportionnalité puisque cette solution est non seulement adéquate, mais encore indispensable pour rétablir une situation conforme en droit. Par ailleurs, l’intérêt privé du recourant à conserver cette terrasse pour de simples motifs d’agrément est nettement insuffisant si on le compare à l’intérêt public à ce que la forêt soit conservée intact. L'intérêt du recourant est même d'autant plus limité que les troncs posés sur le sol forestier sont promis à une dégradation rapide, surtout si le recourant avait en outre l'intention, pour égaliser la surface de la terrasse, de les recouvrir de terre comme cela semble avoir été évoqué en audience. Dans ces conditions, et comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la démolition de la terrasse s'impose aussi pour des motifs de sécurité: il s'agit d'éviter que la terrasse n'atteigne l'état de pourrissement où, son effondrement étant à craindre, elle menacerait la sécurité de ses utilisateurs. Enfin, du point de vue économique, la terrasse est constituée pour l'essentiel de troncs trouvés sur place si bien qu'elle n'a coûté au recourant que le travail pour la construire. Le coût de sa démolition n'est pas considérable non plus.
9. Par ailleurs, même si le recourant a prétendu avoir construit cette terrasse sur la base d'assurances qui lui aurait fournies le garde forestier, il ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi. En effet, découlant directement de l'art. 9 Cst. (cf. aussi art. 4 aCst.) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636/637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées).
Or, en l’occurrence, le recourant n'a pas reçu d'assurances concernant la construction d'une terrasse. Il s'est tout au plus mépris sur la portée des propos du garde forestier, qui lui conseillait apparemment d'utiliser simplement les troncs pour créer une barrière barrant l'accès à la falaise en attendant que la végétation repousse. Pour ce motif déjà, le recourant ne peut invoquer la protection de la bonne foi.
Il résulte de ce qui précède que la terrasse et la barrière doivent être démontées. Un nouveau délai pour ce faire sera imparti au recourant par le SFFN. Partant, les points A et B de la décision querellée doivent être confirmés et le recours rejeté sur ce point.
10. a) La décision du 2 février 2009 impose également la plantation d’une rangée de buissons afin de marquer visuellement le haut de la falaise, et éviter ainsi un accident lors des activités liées à l’utilisation du bâtiment (lettre C du dispositif de la décision précitée). Le SFFN prévoit également, à la lettre D de son dispositif, la pose d’une clôture provisoire à la lisière pour marquer le haut de la falaise. Ce sont ces deux points du dispositif de la décision querellée qu’il convient à présent d’examiner.
b) A lire attentivement la dernière lettre du dispositif, il semble que le SFFN estime que le haut de la falaise correspond à la lisière. Or tel n’est pas le cas. L’inspection locale a permis de constater que la lisière est en retrait de plusieurs mètres par rapport à la falaise, même si l’espace forestier entre les deux endroits est presque complètement déboisé. Il s’ensuit qu’il n’est pas possible de savoir, à la lecture du dispositif, si la barrière provisoire et les plantations doivent être aménagées en lisière ou, dans la forêt, en bordure de falaise. Certes, le SFFN a précisé lors de l’inspection locale que la clôture provisoire devrait être aménagée en bordure de lisière. Ces déterminations du SFFN, lors de l’inspection locale, ne suffisent pas à dissiper le manque de clarté de la décision et de son dispositif. La décision prêtant le flanc à la critique dans son interprétation, il sied de la casser sur ces deux derniers points, et de renvoyer le dossier au SFFN pour nouvelle décision à ce sujet.
11. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. La décision attaquée doit être confirmée dans ses lettres A et B. Elle doit toutefois être annulée s’agissant des lettre C et D et le dossier retourner au SFFN pour nouvelle décision à ce sujet. Le recourant n’étant que partiellement débouté, un émolument réduit s’élevant à 1000 francs est mis à sa charge (art. 49 al. 1 LPA-VD). S’agissant des dépens, le recourant n'obtient pas le maintien de la terrasse et il ne se justifie pas de lui en allouer, ni d'en allouer à la Commune de Chardonne qui intervient comme autorité concernée mais en dehors de son domaine de compétence.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les lettres A et B du dispositif de la décision du Service des forêts de la faune et de la nature du 2 février 2002, sont confirmées, sous réserve du délai d'exécution que ce service devra fixer à nouveau.
III. Les lettres C et D du dispositif de la décision du 2 février 2002, sont annulées et le dossier renvoyé au SFFN pour nouvelle décision.
IV. Un émolument réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Matteo Riggio.
V. Il n’est pas alloué de dépens."
B. L'hoirie est à nouveau intervenue au sujet de la parcelle du recourant en s'adressant cette fois, par lettre du 8 mars 2010, au Service du développement territorial. Elle faisait état de l'inscription au Registre du commerce d'une entreprise individuelle ("exploitation d'un atelier itinérant de gravure sur verre") au nom du recourant, dont l'adresse correspondait à l'emplacement de la parcelle litigieuse. Elle dénonçait à nouveau, en se référant à sa plainte du 14 octobre 2008 adressée au Service des forêts, des travaux effectués sur la parcelle.
C. A la même époque, le recourant a présenté ce qui était probablement une demande informelle de permis de construire pour des modifications de sa propriété. On ignore en quoi consistaient les travaux prévus car la municipalité n'a pas versé les pièces correspondantes au dossier qu'elle a transmis au tribunal. On y trouve seulement une lettre du 17 mars 2010 de la municipalité au recourant qui attire son attention sur la nécessité d'une autorisation cantonale, lui demande de constituer un dossier complet et précise que "votre dépôt, admis à bien plaire jusqu'à aujourd'hui, ne peut en aucun cas être destiné à l'exercice d'une activité professionnelle".
Le Service du développement territorial a procédé à une visite des lieux le 31 mai 2010. Le lendemain, le représentant de l'hoirie a encore transmis à ce services diverses photographies. Par lettre du 16 août 2010, le Service du développement territorial a interpellé le recourant sur les constatations faites sur place et les mesures de remise en état qu'il entendait ordonner.
Le conseil du recourant s'est déterminé le 1er novembre 2010 en exposant que la construction située sur la parcelle avait notamment servi, pendant de longues années, à l'hébergement d'employés saisonniers. Elle était alors équipée d'un fourneau à bois et de plusieurs lits. Il demandait à prendre connaissance de la lettre de l'hoirie du 8 mars 2010
D. Par décision du 22 novembre 2010, le Service du développement territorial a statué de la manière suivante :
"(...)
I. CONSTATE
• Vous êtes propriétaire de la parcelle p° 3541 depuis le 27 septembre 2005. Avant cette date, le bien-fonds appartenait à M. Laurent Thévenin, domicilié à Genève.
• La parcelle n° 3541 étant comprise à l’intérieur de l’aire forestière et la zone agricole définies par le plan de zones communal, tout travail est soumis à autorisation de notre département selon l’article 120 àlinéa 1 LATC.
• Ce bien-fonds est également compris dans l’inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS) n° 178 “Mont-Pèlerin - Mont-Chesau”.
• Le bâtiment B1017 existant au droit du bien-fonds aurait été construit entre 1955 et 1965.
• Il était vraisemblablement utilisé comme hangar forestier ou agricole au 1er juillet 1972. Selon les dires de Me Dénériaz, la présence par le passé d’un fourneau à bois suggère que la construction aurait également servi à héberger des employés saisonniers.
• Dans les années 1990, cette cabane avait été réaffectée comme volière à paons. Une photographie de 1998 remise par le BTI montre qu’à cette époque le bâtiment était entièrement entouré de végétation (herbe, broussailles).
• En 2006, vous avez procédé à l’inscription au Registre du commerce d’un atelier de gravure au droit du hangar. Cette inscription est aujourd’hui radiée.
• Le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) vous ordonnait, par décision du 2 février 2009, la remise en état de certains travaux illicites, à savoir une terrasse en rondins en sommet de falaise et la clôture qui la borde. Des plantations ont également été exigées pour marquer le haut de l’escarpement. Malgré la problématique relative aux territoires hors des zones à bâtir, notre service n’avait pas été consulté à l’occasion.
• Le 9 mars 2009, vous avez recouru contre ladite décision.
• Par arrêt du 29 janvier 2010 (AC.2009.0045), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a confirmé la démolition de la terrasse et de la clôture. Elle a par contre annulé l’ordre de végétaliser le sommet de falaise. A ce sujet, le dossier a été renvoyé au SFFN pour nouvelle décision.
• Par courrier du 8 mars 2010, les propriétaires des biens-fonds voisins n° 3101 et 3542 (Hoirie “Les Barussels”) nous demandaient de prendre position sur divers travaux effectués sur et à l’extérieur de votre parcelle.
• En date du 31 mai 2010, notre service a pu ainsi constater sur place divers aménagements, dépôts et affectations (outre la terrasse et la clôture précitées) pour lesquels aucune autorisation cantonale ou communale n’a été délivrée:
- dégrappage du terrain (profondeur: ≥ 50 cm) pour les besoin d’un accès, de places de stationnement et de dépôt;
- réalisation d’un portail avec seuil en béton et deux vantaux;
- pose d’une clôture au Nord de la parcelle;
- dépôts de branches et de troncs dans la parcelle voisine n° 3101, propriété de l’Hoirie “Les Barrussels”;
- chalets d’exposition en kits déposés devant le hangar;
- dépôts divers: génératrice, batterie, citerne à mazout recouverte de bâches, coffre à bagages, palettes, bois, estagnons, plastiques, cuves de détergent (Synthomer 9081), statue, jouets, fenêtres usagées, etc;
- stationnement de fourgons, d’un camping-car et de remorques.
Au vu de ce qui précède, notre service
II. CONSIDERE :
Outre le fait que les éléments susmentionnés soient soumis à autorisation du département compétent, l’article 25 alinéa 2 LAT stipule que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale désignée décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
Or, les travaux et changements d’affectation susmentionnés n’ont pas fait l’objet de l’autorisation spéciale cantonale qui est nécessaire pour tout projet de construction situé hors des zones à bâtir (art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC). Ils doivent dès lors être considérés comme illicites et des mesures de remise en état, afin de rétablir une situation légale, devront le cas échéant être envisagées (art. 105 et 130 LATC).
Les installations, constructions et activités illégales, de par leur étendue, n’entrent nullement dans le cadre des objets susceptibles d’être dispensés denquête publique au sens de l’article 72d RLATC et auraient dû faire l’objet d’une demande de permis de construire selon les articles 103 à 110 LATC et 69 et 72 RLATC.
L’aire forestière et la zone agricole font partie des territoires hors zone à bâtir et sont totalement inconstructibles à l’exception des droits définis par les dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) et de la loi fédérale sur les forêts (LFo). A ce titre, les seules constructions et installations nouvelles admises sont celles conformes à la forêt (art. 22 LAT), à la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT) ou celles imposées par leur destination pour des motifs techniques (art. 24 LAT).
Ainsi, les travaux et activités au droit de votre bien-fonds ne répondent manifestement pas à ces critères puisqu’ils sont dépourvus de tout lien avec la sylviculture ou l’agriculture. Par ailleurs, leur implantation n’est nullement imposée par sa destination hors des zones à bâtir au sens de la jurisprudence en la matière (art. 24 LAT) d’autant plus qu’elle ne répond pas aucun intérêt public majeur.
En l’état du dossier, nous devons considérer que le hangar B1017 et ses abords étaient utilisés à des fins agro-sylvicoles au 1er juillet 1972, voire de logement temporaire (aujourd’hui abandonné depuis des années). Il est en tout cas évident qu’aucune autre activité n’y a été formellement autorisée par les autorités compétentes avant cette date (ni après d’ailleurs). Les activités effectuées aujourd’hui intra et extra muros constituent dès lors un changement d’affectation complet illicite.
A ce propos, l’utilisation du bâtiment B1017 et de ses abords ne répond pas aux critères de l’article 24a LAT (changement d’affectation sans travaux) dans la mesure où des travaux ont été réalisés aux entours du bâtiment. Les articles 24d alinéa 2 LAT et 81a LATC (changement d’affectation avec travaux) ne sont pas non plus applicables dans la mesure où la construction existante est dépourvue de valeur patrimoniale.
Comme l’utilisation actuelle du hangar ne correspond manifestement pas à la situation légalement acquise au 1er juillet 1972, les travaux ne peuvent pas être examinés sous l’angle des articles 24c LAT et 42 OAT relatifs aux transformations partielles de constructions non-conformes à l’affectation de la zone et de leurs abords.
Etant donné que les activités commerciales sur le bien-fonds n° 3541 ont de toute évidence débuté après le 1er juillet 1972 et sans autorisation du SDT et du SFFN, elles ne peuvent pas être examinées sous l’angle des articles 37a LAT et 43 OAT.
Pour terminer, vos divers travaux ont pour effet d’enlaidir sensiblement le paysage au sens des articles 1 et 3 LAT, qui plus est dans un site sensible (IMNS). Des nuisances mettant en jeu des intérêts publics (art. 81 a!. 2 LATC) sont également à considérer.
Il est à souligner que cette prise de position s’appuie notamment sur un arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal CDAP (AC.2009.0178 du 14 juin 2009 concernant l’ordre de remise en état s’agissant d’un hangar en zone agricole affecté à une activité de jardinier-paysagiste incluant un atelier de menuiserie-scierie, ainsi que diverses constructions et installations sur la parcelle en relation avec cette activité).
Dès lors, les aménagements, installations et usages établis sans droit ne peuvent visiblement pas être régularisés a posteriori et notre service est contraint d’examiner si un ordre de remise en état doit être donné.
Selon la jurisprudence, l’ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n’est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L’autorité doit cependant renoncer à cette mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s’il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3bb p. 252; 111 lb 213 consid. 6b p. 224 s.). Même un constructeur qui n’est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l’autorité devant un fait accompli doit s’attendre à ce qu’elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d’éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 lI 248 consid. 4a p. 255; 111 lb 213 consid. 6b p. 224).
Vu ce qui précède, le SDT prend dès à présent les mesures visant à rétablir une situation conforme au droit.
Par conséquent, notre service
III. DECIDE:
A. Mesures
1. Evacuation de tous les dépôts effectués sans droit.
2. Idem pour les véhicules et remorques stationnés sur votre parcelle.
3. Suppression du portail et du seuil, voire leur remplacement par un ouvrage plus discret et léger.
4. Décompactage et réensemencement des terrains environnants (par exemple avec un mélange UFA Lisières CE
5. Si besoin, maintien d’une clôture séparant les deux parcelles 3541 et 3101.
6. Nous laissons au SFFN le soin d’ordonner les mesures relatives à la terrasse et à la clôture attenante selon l’arrêt de la CDAP.
7. Les mesures mentionnées aux chiffres n° 1 à 5 devront être entièrement exécutées dans un délai échéant au 30 juin 2011.
8. Une séance de constat sur place est d'ores et déjà fixée au lundi 1er juillet 2011 à 9h00, en votre présence, celle de l’autorité communale et du SFFN.
B. Emoluments
(...)"
E. Par acte du 12 janvier 2011, le recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à son annulation. Il se plaint notamment que le Service du développement territorial a statué sans lui communiquer la lettre de l'hoirie du 8 mars 2010. Il invoque une violation du principe de proportionnalité ainsi que la protection des droits acquis, tant à l'égard de l'ordre d'évacuer tous les dépôts qu'à celui de supprimer le portail et le seuil et de décompacter et réensemencer le terrain.
La municipalité a déposé des observations du 9 février 2011 dans lesquelles elle conclut au rejet du recours. Le conseil du Service du développement territorial en a fait de même par lettre du 14 mars 2011. Le recourant est encore intervenu par lettre du 6 mai 2011 en demandant que le tribunal procède à une inspection locale et entende des témoins.
F. Le tribunal a tenu audience le 26 septembre 2011 à Chardonne en présence du recourant assisté de son conseil, du conseil du Service du développement territorial et du conseiller communal Jean-Luc Ducret assisté de l'avocat Sulliger. Le recourant a renoncé à faire entendre des témoins.
Le recourant, qui exposait dans son recours que la pose du portail avait été conseillée par la commune, a produit une lettre de la municipalité du 7 août 2008 par laquelle cette autorité déclare avoir effectué un passage sur place pour contrôler la réfection du portail d'entrée et l'entretien de la propriété. Le recourant a expliqué qu'à l'époque, le portail existant avait été endommagé par la chute d'un arbre. Ce portail constitué de vantaux en treillis monté sur un cadre en métal a été remplacé à cette époque par le portail actuel qui est constitué de deux vantaux de bois pleins. Les représentants de l'autorité communale ont alors versé au dossier leur propre copie de cette lettre, accompagnée de diverses photographies. On y voit le portail en treillis de l'époque, effectivement endommagé dans sa partie supérieure. Ils ont demandé l'audition du secrétaire municipal, que le tribunal a entendu. Les représentants de l'autorité communale ont compulsé avec lui des lots de pièces (dont le tribunal n'a pas connaissance), expliquant notamment que l'ancien propriétaire avait demandé l'autorisation de clôturer la parcelle. Le recourant, qui a suscité la surprise de l'autorité communale en déclarant qu'il souhaitait rendre la construction existante accessible au public, a également produit copie d'un dossier constitué d'un plan de situation du 22 juin 2010 et de divers plans de la construction existante. Il s'agit apparemment du dossier dont le recourant s'est plaint, durant l'inspection locale, que l'autorité communale ne lui avait jamais donné de suite. Diverses photographies ont également été produites.
Le tribunal a procédé à une inspection locale. Il a pu constater que sous réserve de quelques palettes en bois, les dépôts précédemment accumulés dans la partie ouest de la parcelle ont été évacués. Le représentant du Service du développement territorial a exposé qu'il s'agissait là d'un passé-expédient de la part du recourant. Il a attiré l'attention sur divers dépôts situés sous la construction (celle-ci est posée sur des piliers constitués de plots en béton).
S'agissant du seuil en béton à l'emplacement du portail, le représentant du Service du développement territorial a déclaré qu'il pouvait subsister mais qu'il fallait remplacer les deux vantaux du portail en bois par un grillage semblable au portail précédent. Pour le conseiller municipal, le portail en bois pourrait subsister mais il faudrait enlever les bâches qui clôturent la parcelle le long du chemin (ces bâches ne sont pas mentionnées dans la décision attaquée).
S'agissant du remblai présent à l'ouest de la construction, entre celle-ci et la route, le représentant du Service du développement territorial a déclaré, eu égard à la présence d'arbres au bord du chemin, qu'il faudrait suspendre la procédure et faire procéder à une constatation de nature forestière car on se trouverait probablement en forêt, où les aménagements extérieurs entourant la construction pourraient être le cas échéant admis par l'autorité compétente en relation avec la construction existante. S'agissant du réensemencement, le conseiller communal a exposé que rien ne pousserait à cet emplacement parce qu'on se trouve sous des conifères qui ont un effet herbicide naturel.
Les parties ont été informées que le tribunal délibérerait à huis clos et déciderait soit de compléter l'instruction, soit de passer au jugement.
Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de circulation
Considérant en droit
1. Sur le plan des faits, la présente cause concerne la partie Ouest de la parcelle litigieuse, et non pas la partie Est en cause dans l'arrêt AC.2009.0045 du 29 janvier 2010, qui concernait la terrasse en rondins et la barrière alors aménagé dans ce secteur-là. S'il n'est pas contesté que les installations alors en cause se trouvaient en forêt, il subsiste en revanche une incertitude quant au statut de la partie Ouest de la parcelle. On y reviendra plus loin.
Le dossier fourni au tribunal n'est pas complet puisque l'autorité communale a compulsé durant l'audience un dossier de pièces dont on ignore la teneur. On note aussi que la décision attaquée retient que la construction qui se trouve sur la parcelle litigieuse a été construite entre 1955 et 1965 mais elle la qualifie de hangar forestier ou agricole, ce qui ne correspond pas à ce qu'on peut voir sur place : il s'agit d'une construction en bois dotée de fenêtres. L'une des faces de la construction est percée d'un tuyau de cheminée. La construction présente donc plutôt l'apparence habituelle des refuges forestiers. Le représentant de l'autorité intimée l'a d'ailleurs qualifiée, durant l'inspection locale, de "refuge privé". S'agissant de la réaffectation comme volière à paons mentionnée dans la décision attaquée, il semble plutôt que ces volatiles étaient hébergés dans une cage extérieure adossée à l'une des façades. Enfin, abstraction faite de la question de compétence, il est établi (par une pièce que la commune n'avait pas versée au dossier) que le remplacement du portail en treillis par l'actuel portail en bois a fait l'objet d'un contrôle par l'autorité communale.
Il n'y a pas lieu d'examiner les autres éléments de fait que la décision attaquée retient au sujet de la construction existante car à bien y regarder, ses considérants relatifs au statut de la construction demeurent sans effet sur le dispositif de la décision, qui concerne exclusivement les aménagements extérieurs.
2. La décision attaquée est une décision administrative fondée sur le droit public au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Selon cette disposition, une décision a pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et des obligations.
L'art. 42 al. 1 LPA-VD, qui a trait au contenu de la décision, prévoit que cette dernière doit notamment contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie, ainsi qu'un dispositif, qui est précisément la partie de la décision qui statue sur les droits et obligations au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Comme le rappelle le récent arrêt GE.2009.0250 du 8 août 2011, la décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2 et la réf. cit.; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).
La jurisprudence en la matière exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (GE.2009.0250 du 8 août 2011; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 2; AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2; AC.2004.0047 du 4 octobre 2004 consid. 2). Il n'appartient pas au tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation, de donner à une décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (arrêts AC.2009.0143 précité consid. 2 et AC.2008.0262 du 24 novembre 2009 consid. 4).
En l'espèce, le dispositif de la décision attaquée contient huit points. Les deux premiers, qui concernent l'évacuation de dépôts et de véhicules, n'est pas particulièrement clair car il ne désigne pas les objets à enlever. En particulier, l'ordre d'évacuer "tous les dépôts effectués sans droit" pourrait laisser supposer que d'autres dépôts (que ceux effectués sans droit) ont leur place légitime sur la parcelle, ce qui n'est apparemment pas le cas. Peu importe cependant car à quelques palettes près, les dépôts et véhicules ont été enlevés (ceux qui se trouvent sous la construction existante ne sont probablement pas visés par la décision) si bien que le représentant de l'autorité intimée a pu constater sur place qu'on se trouvait en présence d'un passé-expédient du recourant. Les autres chiffres du dispositif de la décision attaquée sont d'une interprétation plus délicate. On ignore s'il faut supprimer le portail et le seuil (le représentant de l'autorité intimée a déclaré en inspection locale que le seuil pouvait subsister) ou s'il faut les remplacer par un ouvrage plus discret (ce qui paraît difficile s'agissant du seuil qui est presque entièrement enterré). De toute manière, il paraît difficilement concevable, en vue d'une éventuelle exécution forcée, qu'une décision administrative formule une obligation qui consiste en une alternative laissée au libre choix de son destinataire (ou de l'autorité communale, qui semble en l'espèce plutôt disposée à laisser subsister le portail actuel). La situation n'est pas plus claire pour ce qui concerne le chiffre 4 qui exige le décompactage et le réensemencement "des terrains environnants", ce qui ne permet pas de cerner la surface concernée (sans compter l'objection apparemment justifiée du conseiller communal qui faisait observer sur place que rien ne poussera sous des conifères). Enfin, le chiffre 5 ("si besoin, maintien d'une clôture…") n'a rien à faire dans une décision administrative qui ne doit pas formuler une obligation en l'assortissant d'une condition dont on ne voit pas comment la réalisation pourrait être constatée.
En définitive, même si ses deux premiers chiffres paraissent devenus sans objet, il n'est pas possible de maintenir la décision attaquée telle qu'elle est formulée. Elle doit être annulée.
3. A ceci s'ajoute qu'il subsiste une incertitude sur la question de savoir si la surface visée par la décision attaquée est de nature forestière ou si elle est soumise au régime de la zone agricole. Le dossier contient des éléments contradictoires. Ainsi, sur la copie du plan de géomètre du 22 juin 2010 fournie par le recourant durant l'audience, la lisière forestière traverse la parcelle du nord au sud en décrivant une courbe qui la fait suivre la façade est de la construction existante, laissant celle-ci en dehors de la forêt. Il s'agit apparemment de l'ancien état du registre foncier, mais ce n'est pas celui qu'on peut consulter sur le guichet cartographique cantonal, où la limite de la forêt, située plus à l'ouest, ne longe pas la façade Est de la construction mais s'interrompt au droit des façades nord et sud, ce qui pourrait signifier que la partie Est de la construction est inclue dans la forêt. Cette délimitation-là de la lisière correspond probablement au tableau de mutation approuvé le 20 novembre 1998 par l'inspecteur forestier, qui avait été produit en audience dans le cadre de la cause AC.2009.0045 mais qui ne figure pas au dossier de la présente cause. L'état du registre foncier n'est d'ailleurs pas déterminant pour la délimitation de la forêt (art. 2 al. a LFo). Surtout, une délimitation de la lisière forestière effectuée selon ce procédé informel n'est pas opposable à quiconque car les intéressés sont privés de la possibilité de la contester qui résulte des dispositions décrites au considérant suivant.
4. a) Selon l'art. 18 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), l'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts. Aux termes de son 1er al. 1, la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) a notamment pour but d'assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique (let. a); de protéger les forêts en tant que milieu naturel (let. b); de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (fonctions de la forêt) (let. c); de maintenir et promouvoir l’économie forestière (let. d). On entend par forêt toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2 al. 1 LFo). Sont assimilés aux forêts, selon l’al. 2 de cette disposition, les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers (let. a), les surfaces non boisées ou improductives d’un bien-fonds forestier (let. b) et les biens-fonds faisant l’objet d’une obligation de reboiser (let. c). Ne sont pas considérés comme forêts les groupes d’arbres ou d’arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts, les cultures d’arbres réalisées en terrain nu destinées à une exploitation à court terme ainsi que les buissons et les arbres situés sur ou à proximité immédiate des installations de barrages (art. 2 al. 3 LFo). L'aire forestière ne doit pas être diminuée (art. 3 LFo).
b) Sur le principe, la loi sur les forêts de 1991 consacre un concept de forêt dynamique en ce sens que l'évolution et la délimitation de l'aire forestière sont indépendantes des prescriptions d'aménagement du territoire et découlent directement de la loi sur les forêts. Selon la jurisprudence, la notion dynamique de forêt implique que la surface forestière n'est pas fixée une fois pour toute, mais qu'elle est susceptible de se modifier constamment en fonction de l'évolution naturelle de la forêt sur le terrain. En vertu de la force dérogatoire du droit fédéral, tout espace gagné par la forêt est ainsi automatiquement régi par les règles de la législation forestière. Peu importe à cet égard l'affectation prévue par la planification existante (ATF 118 Ib 433; 116 Ib 185 consid. 4b) ou la mention au registre foncier (art. 2 LFo). Néanmoins, dans la zone à bâtir, la nouvelle LFo a renoncé à ce concept dynamique.
Ainsi, selon l'art. 10 al. 2 LFo, lors de l’édiction et de la révision des plans d’affectation au sens de la LAT, une constatation de la nature forestière doit être ordonnée là où les zones à bâtir confinent et confineront à la forêt. Lorsqu’une telle demande est liée à une demande de défrichement, la compétence est réglée à l’art. 6 (al. 3). Dans les zones à bâtir au sens de la LAT, les limites de forêts doivent être fixées sur la base de constatations de la nature forestière ayant force de chose jugée, conformément à l’art. 10 LFo (art. 13 al. 1 LFo). Les nouveaux peuplements à l’extérieur de ces limites de forêts ne sont pas considérés comme forêt (art. 13 al. 2 LFo). Les limites de forêts doivent être soumises à une procédure en constatation de la nature forestière conformément à l’art. 10 de la présente loi lorsque des biens-fonds sont sortis de la zone à bâtir dans le cadre d’une révision du plan d’affectation (art. 13 al. 3 LFo). L'art. 12 de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01) prévoit en outre que la décision de constatation de la nature forestière indique si une surface boisée ou non boisée est considérée comme forêt et en donne les coordonnées (al. 1); elle indique sur un plan la situation et les dimensions de la forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (al. 2).
La LFo introduit donc une obligation de coordination en matière d'établissement de plans d'affectation. Cette réglementation a pour conséquence d'exclure la qualification de forêt à toute zone qui n'aurait pas été définie comme telle en zone à bâtir par le plan d'affectation (arrêt AC.2009.0295 du 31 mars 2010 consid. 1a; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne, 2006, n° 54 ad art. 18; cf. également ATF 1P.482/1999 du 9 juin 2000 consid. 2; Anne-Christine Favre, Chronique du droit de l'environnement, Deuxième partie, La protection de la forêt, des biotopes et du paysage, in RDAF 2008 I p. 307 ss, spéc. ch. 2.3 p. 322 s.).
c) Dans le canton de Vaud, la constatation de la nature forestière est régie par les art. 3 et 4 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01), ainsi que par les art. 7 et 8 de son règlement d'application du 8 mars 2006 (RLVLFo; RSV 921.01.1). L'art. 3 LVLFo prévoit ainsi qu'outre les cas prévus par la législation fédérale, le département peut ordonner une procédure de constatation de nature aux frais du propriétaire notamment dans les cas suivants: demande de permis de construire à proximité d'une lisière qui n'a pas encore été délimitée (let. a); nouvelle mensuration cadastrale effectuée dans des parcelles affectées en zone à bâtir (let. b); lorsqu'il y a atteinte illicite à l'aire forestière (let. c). La délimitation des forêts en rapport avec la zone à bâtir est mise à l'enquête publique (art. 4 al. 1 LVLFo). Toute délimitation des forêts en rapport avec la zone à bâtir est suivie d'une mise à jour du Registre foncier pour les parcelles concernées (art. 4 al. 2 LVLFo). Lorsqu'il y a lieu de constater la nature forestière d'un bien-fonds, le service forestier fixe les limites de la forêt sur le terrain et les fait reporter sur un plan de situation comprenant le fonds cadastral; le piquetage des lisières est effectué par l'inspection d'arrondissement; le levé et le report sur un plan cadastral sont authentifiés par un ingénieur-géomètre breveté mandaté par le requérant (art. 7 al. 2 RLVLFo). Le projet de plan est mis à l'enquête pendant 30 jours; lorsqu'il est lié à une procédure distincte d'autorisation ou de planification, la mise à l'enquête du plan suit les modalités de la procédure principale (art. 7 al. 3 RLVLFo). La décision de constatation de la nature forestière est rendue par le service forestier, qui statue en outre sur les oppositions (art. 7 al. 4 RLVLFo).
d) Dans un arrêt du 9 juin 2000 (1P.482/1999), soulignant que la LFo n'indiquait pas à quelles conditions la constatation de nature forestière acquérait "force de chose jugée" au sens de l'art. 13 al. 1 LFo, le Tribunal fédéral a relevé qu'à l'évidence, destinée à constituer la base d'un plan d'affectation ayant force obligatoire pour chacun, la constatation devait être soumise à une enquête publique comme ce plan; il était en effet indispensable que toutes les personnes éventuellement touchées puissent exercer des droits de partie et, en particulier, exercer le droit d'être entendu. Le Tribunal fédéral a en outre indiqué que plusieurs auteurs préconisaient une enquête publique commune pour la constatation de nature forestière et pour le plan d'affectation, avec, par ailleurs, des procédures coordonnées mais néanmoins distinctes. Il ajoutait que ces auteurs relèvent notamment que les voies de recours ouvertes contre la constatation de nature forestière ne sont pas les mêmes que celles disponibles contre le plan d'affectation et qu'au besoin, la procédure de planification devrait donc être suspendue jusqu'à droit connu sur celle de délimitation de l'aire forestière.
Il en va de même hors de la zone à bâtir. L'étendue de la surface agricole utile (SAU) d'un domaine agricole peut dépendre de la délimitation entre la SAU et la forêt. Dans ce cas, l'autorité est tenue d'introduire d'office une procédure de constatation de nature forestière; à défaut, elle n'est pas autorisée à statuer sur l'¿endue de la surface agricole utile (2C_450/2009 du 10 février 2011, consid. 3.7, qui souligne qu'il y a lieu de coordonner la procédure de constatation de nature forestière et celle de l'art. 84 LDFR).
e) En l'espèce, les indications du registre foncier relatif à la forêt ont été modifiées au cours du temps. Les modifications qui remontent au tableau de mutation du 20 novembre 1998, qui figurait précédemment au dossier de la cause AC.2009.0045, ont fait l'objet d'une procédure informelle qui ne permettait pas aux intéressés de se déterminer et d'en contester éventuellement le résultat. Du reste, à cette époque, la parcelle n'appartenait pas au recourant, qui ne l'a achetée qu'en 2005. Même s'il existe une certaine similitude entre les règles qui régissent les constructions en forêt et celles qui s'appliquent aux constructions hors de la zone à bâtir, il n'est pas indifférent que la surface litigieuse soit ou non de nature forestière. Comme le représentant du SDT l'a laissé entrevoir en audience, le sort de la construction existante et celui de ses aménagements extérieurs (ces derniers sont seuls visés par la décision attaquée) pourrait en être influencé. Dans ces conditions, on ne peut pas laisser en suspens la question du caractère agricole ou forestier de la surface litigieuse, comme le fait la décision attaquée. Il importe que le cas échéant les intéressés puissent intervenir dans le cadre d'une procédure de constatation de nature forestière aboutissant à une décision susceptible d'entrée en force. Cela justifie également l'annulation de la décision attaquée.
5. Le recours est ainsi partiellement admis en ce sens que la décision attaquée est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité cantonale. Le recourant, au bénéfice de l’assistance judiciaire, est dispensé des frais. Pour l’indemnisation du mandataire d’office, les dispositions régissant l’assistance judiciaire en matière civile sont applicables par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). La loi du 24 novembre 1981 sur l’assistance judiciaire en matière civile, auquel renvoie l’art. 18 al. 5 LPA-VD, a été abrogée par le Code de privé judiciaire vaudois, du 12 janvier 2010 (CDPJ, RSV 211.01), entré en vigueur le 1er janvier 2011. L’art. 39 al. 5 CDPJ délègue au Tribunal cantonal la compétence de fixer les modalités de la rémunération des conseils et le remboursement. Le Tribunal cantonal a adopté un règlement du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile (RAJ, RSV 211.02.3) dont l’art. 2 al. 4 prévoit que le montant de l’indemnité figure dans le dispositif du jugement au fond. Pour la fixation de l’indemnité, on retient le taux horaire de 180 fr. (art. 2 RAJ). Selon la liste des opérations produites le 6 octobre 2011, le mandataire d’office indique avoir consacré 1220 minutes pour les opérations de la cause, ce qui paraît approprié aux nécessités du cas. Il convient dès lors d’allouer au mandataire d’office une indemnité de 3'660 fr., montant auquel s’ajoute celui des débours, par 127 fr., soit fr. Compte tenu de la TVA au taux de 8% (toutes les opérations ayant été effectuées en 2011), l’indemnité totale s’élève ainsi à fr. 4'079,80.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis et le dossier renvoyé à l'autorité cantonale.
II. L'arrêt est rendu sans frais.
III. L'indemnité du conseil d'office du recourant est fixée à 4'079,80 (quatre mille septante-neuf francs huitante centimes).
Lausanne, le 19 octobre 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
RAJ
RLVLFo
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AC.2011.0009 — Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.10.2011 AC.2011.0009 — Swissrulings